Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Когато лицата, търсещи убежище, пристигат в ЕС, от държавите членки се изисква да им предоставят „условия на приемане“. Те включват храна, облекло, настаняване, както и достъп до здравеопазване и образование за малолетни и непълнолетни лица. В съответствие с Женевската конвенция от 1951 г.[1] условията на приемане играят решаваща роля, за да се гарантира, че бежанците имат достъп до достойни условия на живот.

2. През последните години както гражданското общество, така и международни организации изразиха своята загриженост относно условията на приемане в съоръженията за управление на миграцията в Кипър. През 2024 г. Комитетът за борба с изтезанията на Съвета на Европа описа условията на живот в едно от тези съоръжения като „обида на човешкото достойнство [което] може да представлява нечовешко и унизително отношение“.[2]

3. Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA) се намира в Кипър, където предоставя подкрепа на националните органи за подобряване на условията на приемане в съответствие със законодателството на ЕС в областта на убежището.

4. През септември 2023 г. жалбоподателят, журналист, поиска публичен достъп [3] до документи, съхранявани от EUAA във връзка с центровете за управление на миграцията и прием в Кипър. Искането обхващаше „всички протоколи от заседания и/или всякакви други документи, съхранявани от EUAA, и цялата кореспонденция (включително, но не само доклади, писма, електронни писма, протоколи от заседания и всякакви приложения), разменени между представители на EUAA и представители на [Европейската комисия] ГД „Миграция и вътрешни работи“ (HOME) (включително служители на кабинета) относно, свързани със или споменаващи условията за първо приемане и приемане в съществуващи и предстоящи миграционни приемни центрове в Кипър — включително Лимнес, Първи приемен център Пурнара и Приемен център Кофину“. Искането обхвана периода между 1 февруари 2023 г. и 12 септември 2023 г.

5. През януари 2024 г., тъй като EUAA не е отговорила в срока, определен в Регламент 1049/2001, жалбоподателят е поискал от EUAA да преразгледа мълчаливия отказ на достъп (като подаде „потвърдително заявление“).

6. В отговора си EUAA установи, че 76 документа попадат в обхвата на искането за публичен достъп, по-голямата част от които са обмен на електронни писма с участието на Европейската комисия, както и приложенията към тях. EUAA е отказала достъп до всички документи с изключение на два, до които е предоставила широк частичен достъп, като е редактирала само лични данни. При отказа на достъп до останалите 74 документа EUAA се позовава на необходимостта от защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [4], личните данни [5] и вземането на решения от нея (както текущи, така и приключени).[6]

7. Недоволна от начина, по който EUAA е обработила искането ѝ за достъп, и от резултата от него, през април 2024 г. жалбоподателката се обърна към омбудсмана.

Проучването

8. Омбудсманът започна проверка във връзка с отказа на EUAA да оповести въпросните документи въз основа на необходимостта от защита на обществената сигурност и вземането на решения от нейна страна. Редактирането на лични данни не беше оспорено от жалбоподателя и следователно не беше част от разследването.

9. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери въпросните 74 документа [7], които се състояха от:

i. девет обмена на електронни съобщения на EUAA/Комисията относно получаването;

ii. два обмена на информация между EUAA/Комисията по време на посещение на Комисията;

iii. три други съобщения по електронна поща;

iv. 27 електронни писма, получени от Комисията;

срещу 33 електронни писма, изпратени до Комисията

10. Екипът за проверка на Омбудсмана също така провери коментарите на третите страни, с които EUAA се е консултирала по искането за достъп. Освен това в хода на проверката омбудсманът получи отговора на EUAA по жалбата.

Аргументи, представени на омбудсмана

11. Жалбоподателят твърди, че EUAA е приложила твърде широко изключенията по отношение на публичния достъп и не е успяла да докаже рисковете, които (частичното) оповестяване би породило за посочените защитени интереси. Що се отнася до защитата на вземането на решения, жалбоподателят освен това е на мнение, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите, а именно необходимостта да се гарантира прозрачност относно финансираните от ЕС дейности по управление на миграцията в Кипър. Тя заяви, че това се дължи по-специално на твърденията за нарушения на правата в тези съоръжения и в контекста на сътрудничеството на Кипър с Гърция по въпроса, което според нея е породило допълнителни опасения по отношение на потенциални въпроси, свързани с основните права, и е призовало за още по-голяма прозрачност по отношение на гражданите на ЕС. И накрая, жалбоподателят твърди, че EUAA не е предоставила частичен достъп до документите по до голяма степен административни причини, като се твърди, че това представлява прекомерна административна тежест.

12. EUAA твърди, че не е възможно да се предостави публичен достъп до спорните документи, без да се застраши защитата на обществената сигурност и нейният процес на вземане на решения. По-специално, що се отнася до обществената сигурност, EUAA обясни, че 12 от въпросните документи съдържат непублична информация относно характеристиките на приемателен център, включително информация, идваща от трети страни. Тяхното разкриване би представлявало риск за физическата сигурност и би изложило на риск сътрудничеството между EUAA и тези трети страни, което от своя страна сериозно би възпрепятствало дейностите на EUAA в Кипър. Що се отнася до вземането на решения, EUAA обясни, че всички 74 документа съдържат информация и обмен с предварителен характер и че след консултациите, които е провела с трети страни, е станало ясно, че ако Агенцията оповести такъв неофициален обмен, ще съществува сериозен риск служителите на съответните трети страни да престанат да изразяват становищата си по отношение на EUAA. Това би намалило информационния поток към EUAA и би оказало сериозно отрицателно въздействие върху функционирането на EUAA като цяло.

13.  EUAA призна наличието на широк обществен интерес по въпроси, свързани с основните права, управлението на миграцията и приемането. Той обаче подчерта, че това не означава, че е налице автоматичен по-висш обществен интерес от оповестяването на всички документи, свързани с тези въпроси. В този случай EUAA отбеляза, че не всички установени документи се отнасят пряко до тези въпроси. Освен това Агенцията счита, че жалбоподателката не е обосновала в достатъчна степен аргументите си по отношение на първостепенния характер на съответния обществен интерес. Той заключава, че като се има предвид, че спорните документи нямат окончателен характер, оповестяването им не изглежда да обслужва особено очевиден обществен интерес.

14. Що се отнася до частичния достъп, EUAA заяви, че дори при теоретичния сценарий, при който може да бъде предоставен много ограничен достъп, документите ще бъдат обезсмислени поради необходимия брой редакции. В отговора си на жалбата EUAA добави, че (не)пропорционалността на административната тежест, породена от частичното оповестяване в такива случаи, следва да се оценява с оглед на сравнително ограничените ресурси, с които разполагат агенциите на ЕС.

15. И накрая, EUAA се извини на жалбоподателката във връзка със забавянето при разглеждането на нейното искане за достъп. 

Предложението на омбудсмана за решение

16. Въз основа на проверката на документите омбудсманът не е убеден, че двете изключения от публичния достъп, на които се позовава EUAA, обхващат всички разглеждани документи. Поради това тя счита, че EUAA следва да предостави широк публичен достъп до тези документи.

17. По-конкретно, що се отнася до защитата на обществената сигурност, омбудсманът счете, че с изключение на един документ [8] по-голямата част от информацията, съдържаща се в документите, изглежда както обща по своя характер, така и до голяма степен вече достъпна за обществеността, много често на уебсайта на самата EUAA. Поради това не е ясно как оповестяването на тези документи би могло да представлява риск за обществената сигурност.

18. Що се отнася до защитата на вземането на решения, омбудсманът припомни, че предварителният характер на даден документ сам по себе си не е достатъчен, за да обоснове неоповестяването му. Напротив, всеки отказ на публичен достъп трябва да се основава на конкретното съдържание на този документ. Също така неокончателният характер на даден документ не изключва наличието на по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването.

19. Омбудсманът повтори констатацията си, че някои от разглежданите в този случай документи съдържат елементи, до които EUAA вече е предоставила публичен достъп по различни начини. В по-широк план по-голямата част от информацията в документите изглежда има общ характер, известна е на обществеността и/или е вероятно да е остаряла. Поради това Омбудсманът счете за неправдоподобен аргумента, че служителите ще престанат да осъществяват този обмен, ако знаят, че той може да бъде разкрит. Поради това не беше ясно как оповестяването на по-голямата част от тези документи би могло сериозно да засегне процеса на вземане на решения от EUAA.

20. Накрая, омбудсманът не е съгласен, че аргументите на жалбоподателя в полза на по-висш обществен интерес от оповестяването са твърде общи. Като подчерта обезпокоителните констатации на Комитета за борба с изтезанията на Съвета на Европа, абсолютния характер на забраната на нечовешкото и унизително отношение, трудността на гражданското общество да наблюдава положението в кипърските съоръжения и, не на последно място, факта, че тези съоръжения получават финансиране от ЕС, омбудсманът счете, че всичко това предполага наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на всички документи или части от тях, които не са обхванати от изключението във връзка с обществената сигурност.

21. Въз основа на всичко това омбудсманът предложи като решение [9] EUAA да преразгледа решението си по това искане за публичен достъп с оглед на предоставянето на значително по-голям публичен достъп до въпросните документи.

Отговорът на EUAA и оценката на омбудсмана след предложението за решение

22. В отговора си [10] EUAA се съгласи да предостави на жалбоподателя много широк достъп до 64 от 74-те документа, като заличи само лични данни, а в един документ — ограничена информация, за да защити обществения интерес по отношение на обществената сигурност.

23. Жалбоподателят беше удовлетворен от този резултат и не представи допълнителни коментари.

24. Омбудсманът приветства положителния отговор на EUAA на нейното предложение за решение и предоставения широк достъп, който според нея е разрешил жалбата. Омбудсманът оценява конструктивната ангажираност на EUAA по време на цялата проверка.

25. С оглед на това омбудсманът приключва случая.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището е приела предложението на омбудсмана за решение, като е предоставила на жалбоподателя широк публичен достъп до въпросните документи.

Жалбоподателят и EUAA ще бъдат информирани за това решение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 21.2.2025 г.

[1] На разположение на адрес: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Доклад до правителството на Кипър относно посещението в Кипър, проведено от Европейския комитет против изтезанията и нечовешкото или унизително отнасяне или наказание от 9 до 17 май 2023 г., точка 209, достъпен на адрес: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[5] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[6] В съответствие с член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

[7] По време на проверката и след искане за разяснения от разследващия екип на Омбудсмана EUAA установи 14 допълнителни документа. EUAA предложи да се свърже с жалбоподателя във връзка с тези документи и след това да ги оцени в рамките на обхвата на ново искане за достъп. Следователно 14-те допълнителни документа не попадат в обхвата на настоящото разследване.

[8] Документ 56, който съдържа подробна карта на разположението на лагера.

[9] Предложението за решение е достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Отговор на решението може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; поправката може да бъде намерена на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730