SLUTLIGT

Yttrande om kommissionen om Europeiska ombudsmannens förslag till rekommendation – Två förenade klagomål från Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl och Spinwatch (ref. 2077/2012/TN) och Friends of the Earth Europe (ref. 1853/2013/TN)

Bakgrund/Sammanfattning av fakta/Historia

Under 2012 och 2013 lämnade Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch och Friends of the Earth in klagomål till ombudsmannen om fenomenet ”svängdörrar”. Som svar på dessa klagomål beslutade ombudsmannen den 1 februari 2013 att inleda en undersökning på eget initiativ i syfte att ur ett systemperspektiv klargöra hur Europeiska kommissionen hanterar konflikter som kan uppstå när personal lämnar eller ansluter sig till dess avdelningar.

Frågeställningen

I denna utredning försöker den ekonomiska aktören identifiera systemproblem och systemlösningar på dessa problem. EO understryker att hennes undersökning inte är inriktad på kommissionens hantering av de enskilda fall som klagandena hänvisar till, utan på sådana övergripande systemfrågor.

Under utredningens gång genomförde den ekonomiska aktörens avdelningar ingående inspektioner av kommissionens ärenden i syfte att upptäcka systemrelaterade problem. Inspektionerna omfattade kommissionens ärenden avseende de elva enskilda ärenden som klagandena hade identifierat i sina klagomål till den ekonomiska aktören, 27 ärenden som kommissionen hade föreslagit avseende 27 andra anställda och 16 ärenden som den ekonomiska aktörens avdelningar hade valt ut.

Den 28 november 2013 bad den ekonomiska aktören kommissionen att inkomma med ett yttrande till henne om klagandenas påståenden och påståenden. Hon bad också kommissionen att i sitt yttrande besvara en rad detaljerade frågor från henne.

Kommissionen lämnade sitt svar till den ekonomiska aktören den 29 april 2014. Den ekonomiska aktören skickade kommissionens svar till de klagande, som lämnade sina synpunkter till den ekonomiska aktören.

Den 22 september 2014 skickade den ekonomiska aktören sitt förslag till rekommendation till kommissionen och klagandena och uppmanade kommissionen att lämna sitt detaljerade yttrande till den ekonomiska aktören senast den 31 december 2014. Kommissionen begärde en förlängning av tidsfristen till och med den 31 januari 2015, vilket vederbörligen beviljades av den ekonomiska aktören.

KOMMISSIONENS INTRODUKTORISKA KOMMENTARER

Kommissionen välkomnar förslaget till rekommendation från den ekonomiska aktören som ett värdefullt bidrag till den övergripande diskussionen om att undvika intressekonflikter. Kommissionen välkomnar särskilt bekräftelsen att det, i enlighet med kommissionens bedömning, inte förelåg någon intressekonflikt i de allra flesta av de granskade fallen. Den ekonomiska aktören lovordar också kommissionen vid ett flertal tillfällen för dess framgångsrika insatser för att kontinuerligt förbättra sitt etiska system.

Europeiska unionen är en rättslig union och kommissionen, liksom alla andra EU-institutioner och EU-organ, är skyldig att respektera lagen. Kommissionen anser att de centrala principer som står på spel när det gäller frågan om ”personal som lämnar institutionerna för att tillträda tjänster inom den privata sektorn” framför allt är följande: Öppenhet och ansvarsskyldighet, rättsstatsprincipen, rätten till arbete, rätten till skydd av personuppgifter och slutligen proportionalitetsprincipen.

Det kan finnas en viss spänning mellan dessa principer när det gäller situationen för "personal som lämnar institutionerna för att tillträda tjänster inom den privata sektorn": till exempel mellan kravet på öppenhet och kravet på skydd av personuppgifter eller rätten att arbeta och skyddet av institutionens legitima intressen. Det är institutionernas skyldighet att göra en noggrann avvägning mellan dessa principer. För att göra detta måste vi tillämpa den grundläggande proportionalitetsprincipen för att uppnå rättvisa resultat som i möjligaste mån tillgodoser alla intressen som står på spel.

Den ekonomiska aktörens rapport visar tydligt att påstådda brister endast har konstaterats i ett fåtal fall. Kommissionen ifrågasätter därför om det är korrekt att tala om "systematiska administrativa missförhållanden". Dessutom noterar kommissionen att dess praxis är helt förenlig med den rättsliga ram som den måste tillämpa.

Kommissionen är dock fortfarande öppen för att diskutera hur frågan om "personal som lämnar institutionerna för att tillträda tjänster inom den privata sektorn" bäst kan hanteras, och är villig att överväga att ta hänsyn till förslag om hur systemet kan förbättras ytterligare.

Utkastet till rekommendation

Ombudsmannen anser att kommissionen bör

a) Fullt ut analysera varje enskild ansökan om att arbeta utanför kommissionen och redogöra för denna analys i väl underbyggda och väldokumenterade beslut.

Den ekonomiska aktören medger i sitt förslag till rekommendation (nedan kallad rapporten om den ekonomiska aktören) att ”kommissionen normalt lägger fram en omfattande motivering i ett beslut om avslag på en begäran om att inleda en extern verksamhet och i beslut om godkännande av sådana begäranden på vissa villkor”[1].

Hennes rekommendation handlar om att kommissionen måste ange ”tydliga och fullständiga skäl för positiva beslut, nämligen beslut som utan några villkor tillåter en tjänsteman att tillträda en tjänst utanför institutionen”. Även om ombudsmannen godtar att kommissionen har rätt när den anger att den inte har någon rättslig skyldighet att motivera sådana positiva beslut, insisterar hon ändå på att ”det helt klart är god förvaltningssed och i alla medborgares intresse att sådana beslut är fullständigt och välmotiverade”.

Som kommissionen redan har angett i sitt svar av den 29 april 2014 är den öppen för ytterligare förklaringar i dessa fall (positiva beslut). Formen för och innehållet i ett sådant resonemang kommer att ta hänsyn till den planerade verksamhetens art, från fall till fall.

b) Korrekt dokumentera att den har analyserat huruvida den information som tjänstemannen lämnat om det föreslagna externa arbetet är tillräckligt detaljerad för att kommissionen ska kunna göra en fullständig analys av det externa arbetet.

Denna rekommendation grundar sig på punkt 23 i rapporten om den ekonomiska aktören: ”... att kommissionen i akten uttryckligen bör ange att den information som sökanden lämnat om sitt arbete utanför kommissionen är tillräcklig för att kommissionen ska kunna göra en grundlig analys av ärendet. Ombudsmannen anser att det behov som ålagts den avdelning som analyserar ärendet att göra ett sådant uttryckligt uttalande leder till en situation där avdelningen kan reflektera mer noggrant över frågan. Om analysen leder till slutsatsen att de uppgifter som lämnats inte är tillräckliga bör kommissionen uppmana sökanden att lämna ytterligare uppgifter.”

Kommissionen vill understryka att när den finner att den inte har tillräcklig information till sitt förfogande begär den ytterligare uppgifter från sökanden och/eller kommissionens berörda avdelningar om så är lämpligt. Dessa ansökningar registreras i vederbörlig ordning i akten.

Kommissionen går dock med på att ta med ytterligare en förklaring, i form av en checklista som ska fyllas i och inkluderas i akten, om att de uppgifter som sökanden lämnat är tillräckliga för att möjliggöra en grundlig analys av akten.

c) Korrekt registrera och analysera kommentarer från andra avdelningar inom kommissionen, särskilt när kommissionens slutliga ståndpunkt avviker från dessa kommentarer.

Kommissionen välkomnar att den ekonomiska aktören noterade en tydlig förbättring av kommissionens ansträngningar att dokumentera sitt beslut, från inspektionen av nyligen avslutade ärenden.

Kommissionen anser att det framgår av dess handlingar att den grundligt analyserar alla relevanta synpunkter och även när det är nödvändigt kräver mer och omfattande resonemang från berörda avdelningar, vilket framgår av interna utbyten som är korrekt registrerade i akten. Kommissionen kommer dock återigen att ta tillfället i akt att ytterligare överväga om ytterligare förbättringar är möjliga.

d) Vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att kommissionen tillämpar reglerna om intressekonflikter konsekvent i hela kommissionen, bland annat genom att varna generaldirektoraten när inkonsekvenser när det gäller införandet av villkor upptäcks.

Denna rekommendation grundar sig på punkt 31 i rapporten om den ekonomiska aktören: ”Ombudsmannens granskning av ärenden har dock fått henne att dra slutsatsen att en sådan konsekvens inte alltid har varit regel.” I följande punkt 32 tillkännager ombudsmannen också att ”ombudsmannen har också för avsikt att följa upp detta åtagande genom att granska kommissionens ärenden vid utvärderingen av genomförandet av de nya bestämmelserna om intressekonflikter i tjänsteföreskrifterna.”

I samtliga fall enligt artikel 16 samråder GD HR med generalsekretariatet och rättstjänsten för att se till att en rättsligt sund, konsekvent och enhetlig strategi tillämpas inom alla kommissionens avdelningar. Om vissa skillnader upptäcks ombeds de berörda avdelningarna att kontrollera om detta är motiverat och om det visar sig att så är fallet utgör denna motivering en central del av ärendet. Det faktum att generaldirektören för GD Personal och säkerhet är tillsättningsmyndighet för beslut enligt artikel 16 bidrar också till att säkerställa likabehandling av all tidigare personal, oavsett vilket generaldirektorat de kommer ifrån.

Samstämmighet säkerställs också genom nätverket för etikkorrespondenter, som sammanträder regelbundet och diskuterar dessa frågor.

Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att förbättra enhetligheten i genomförandet av de etiska bestämmelserna i de nya tjänsteföreskrifterna, särskilt genom nätverket av etiska kontaktpersoner och genom webbplatsen för samarbete i etiska frågor som lanserades i oktober 2014, och kommer också att överväga om utarbetandet av riktlinjer för tjänster skulle kunna förbättra enhetligheten ytterligare.

e) Se till att bedömningen av ansökningarna görs av personal som inte har haft någon direkt yrkesmässig anknytning till den berörda tjänstemannen. Det är särskilt viktigt att noga beakta detta krav när det gäller högre tjänstemän.

Punkt 42 i EO-rapporten har följande lydelse: ”Ombudsmannen vidhåller att största möjliga försiktighet bör iakttas för att säkerställa att bedömningen av alla ansökningar görs av personer som inte har haft någon direkt yrkesmässig anknytning till sökanden. Ombudsmannen medger dock också att detta kan vara svårt att uppnå när det gäller högre tjänstemän."

Såsom kommissionen redan har påpekat i sitt tidigare svar är ursprungsdirektoratets synpunkter endast en av de faktorer som tillsättningsmyndigheten beaktar i sitt slutliga beslut. Yttrandena tillhandahålls också av fristående avdelningar, nämligen generalsekretariatet och rättstjänsten. Dessutom rådfrågas den gemensamma kommittén i processen.

Synpunkter från generaldirektoratet för ursprungsland lämnas för att bedöma eventuella kopplingar mellan den nya verksamheten och det arbete som utförts inom generaldirektoratet under de senaste tre tjänsteåren. En fullständig och korrekt analys av det arbete som utförts inom tjänsten och av de därmed sammanhängande riskerna utförs bäst av det generaldirektorat/den avdelning som har den mest relevanta sakkunskapen. När det gäller tidigare högre chefer görs en ytterligare kontroll med kansliet för den kommissionsledamot som ansvarar för den berörda avdelningen.

Som gruppen för ekonomiska aktörer kommer att ha sett i ärendena diskuteras komplicerade frågor som identifierats under denna process ingående, särskilt med generalsekretariatet och rättstjänsten – som rådfrågas i alla ärenden som rör en begäran enligt artikel 16. I detta sammanhang kommer utredningsgruppen att ha noterat att det på intet sätt är så att synpunkterna från generaldirektoratet för ursprung alltid följs.

Kommissionen erinrar slutligen om att den ekonomiska aktören har konstaterat att det i de allra flesta av de fall som hennes avdelningar inspekterade inte fanns några bevis för intressekonflikter.

f) Informera personalen om att de alltid är skyldiga att uppträda med integritet och diskretion när det gäller att acceptera vissa utnämningar eller förmåner, påminna dem om att denna skyldighet inte är tidsbegränsad och vidta alla möjliga åtgärder gentemot tidigare anställda som ignorerar denna skyldighet genom att acceptera eventuella problematiska anställningserbjudanden.

Kommissionen påminner regelbundet personalen om deras skyldigheter. All personal som lämnar tjänsten påminns på samma sätt om sina skyldigheter i ett särskilt avgångsdokument. Tillsättningsmyndighetens beslut påminner tidigare anställda om de artiklar i tjänsteföreskrifterna som de är bundna av efter att ha lämnat tjänsten, dvs. artiklarna 16, 17 och 19 samt artikel 339 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Alla som har gått i pension påminns också om sina skyldigheter enligt artikel 16 i tjänsteföreskrifterna genom periodiska meddelanden.

I sitt tidigare svar har kommissionen redan instämt med den ekonomiska aktören om varaktigheten av de skyldigheter som anges särskilt i artikel 16.1 i tjänsteföreskrifterna. Kommissionen har angett att om en tidigare anställd inleder en verksamhet ännu mer än två år efter det att han lämnat tjänsten och detta strider mot hans skyldighet att uppträda med integritet och diskretion enligt artikel 16.1, kan detta leda till disciplinära åtgärder.

Riktlinjer för ytterligare förbättringar

Kommissionen förstår att följande rekommendation lämnas av den ekonomiska aktören i en anda av samarbete och hjälpsamhet i syfte att ytterligare förbättra det befintliga solida systemet.

Ombudsmannen föreslår att kommissionen

g) Identifiera de generaldirektorat som bör ha uppförandekoder för etik och integritet och se till att sådana koder införs.

Många generaldirektorat och avdelningar har särskilda riktlinjer för yrkesetik. Kommissionen håller med om att sådana riktlinjer spelar en användbar ytterligare belysande roll inom vissa verksamhetssektorer eftersom de kan hjälpa personalen att bättre förstå vilka skyldigheter de har och vad som kan vara svåra situationer inom en viss verksamhetssektor. De är emellertid utformade för att ge vägledning på grundval av de bestämmelser som antagits av de lagstiftande myndigheterna och kan under alla omständigheter inte medföra några ytterligare skyldigheter för personalen. Kommissionen anser att utarbetandet av sådana särskilda uppförandekoder för etik och integritet bör överlåtas åt de generaldirektorat som är bäst lämpade att bedöma behovet av och innehållet i sådana koder. Enhetligheten i koderna säkerställs genom kravet att de ska godkännas av GD Personal och säkerhet, generalsekretariatet och rättstjänsten.

h) I tillämpliga fall även analysera ansökningar om att arbeta utanför kommissionen på grundval av generaldirektoratsspecifika regler för etik och integritet.

Detta förslag grundar sig på punkt 19 i rapporten om den ekonomiska aktören: ”Om en tjänsteman som tidigare arbetade vid ett generaldirektorat med en generaldirektoratsspecifik kod för etik och integritet begär att få tillträda en tjänst (se vidare nedan och vägledningen i led h nedan) bör det i beslutet om ansökan anges huruvida koden i fråga innehåller mer detaljerade och relevanta regler och även analysera ansökan på grundval av dessa regler.”

Se svaret på förslag g ovan.

i) Förbättra kommissionens webbplats för etik och uppförande

Kommissionen uppdaterar och förbättrar kontinuerligt sin webbplats om etik och uppförande på Europa och kommer att intensifiera dessa insatser (se även svaret på punkt d).

j) Publicera GD-specifika koder eller riktlinjer online

Kommissionen kommer att överväga hur dessa interna koder och riktlinjer kan offentliggöras på lämpligt sätt, men undersöker fortfarande hur detta kan göras, i syfte att säkerställa större öppenhet genom lämpligt offentliggörande på webbplatsen Europa.

k) Offentliggöra online, när det gäller beslut om att godkänna ansökningar om att arbeta utanför kommissionen från högre tjänstemän, i) namnet på den berörda högre tjänstemannen, ii) uppgifter om de arbetsuppgifter som den högre tjänstemannen utför inom kommissionen, iii) uppgifter om de arbetsuppgifter som ska utföras inom ramen för den nya verksamheten, och iv) kommissionens detaljerade bedömning och slutsatser (inklusive eventuella villkor) med avseende på eventuella intressekonflikter.

Kommissionen håller för närvarande på att överväga lämpligt format, omfattning och innehåll för den årliga information som ska ingå i det offentliggörande som föreskrivs i artikel 16.4 i tjänsteföreskrifterna. Kommissionen har därför tagit kontakt med övriga berörda institutioner. Kommissionen noterar därför den ekonomiska aktörens synpunkter och kommer att beakta dem vid utarbetandet av formatet för det årliga offentliggörandet, men kan i detta skede inte göra något särskilt åtagande. I detta sammanhang måste dataskyddsfrågor beaktas fullt ut.

När kommissionens system väl har trätt i kraft kommer kommissionen gärna att förse ombudsmannen med ytterligare detaljer.

l) Informera ombudsmannen om varje fall där exceptionella och tvingande integritetsskäl hindrar det offentliggörande som avses i led k ovan. Ombudsmannen kommer sedan att granska och bedöma ärendet om det beslut som fattats om att låta den högre tjänstemannen arbeta utanför kommissionen.

Kommissionen noterar ombudsmannens ståndpunkt och kommer att överväga om detta är genomförbart när den utformar sitt system för offentliggörande av information.

Kommissionen har stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att göra bedömningar och fatta beslut på detta område. Den ekonomiska aktören har dock naturligtvis rätt att genomföra undersökningar om hon finner att det finns skäl att misstänka eventuella administrativa missförhållanden. Kommissionen kommer att samarbeta fullt ut när ombudsmannen beslutar att granska ett ärende i samband med en undersökning.

m) Inrätta ett centraliserat register över personalansökningar för att arbeta utanför kommissionen och för bedömningar av intressekonflikter för inkommande personal.

Som den ekonomiska aktören känner till har kommissionen ett centralt internt verktyg som gör det möjligt att behandla bedömningar av etiska begäranden och efterföljande beslut som ska föras in i sökandens personalakt. Detta centrala bearbetningsverktyg håller gradvis på att utvidgas till att omfatta alla etiska förfrågningar och kan anses vara likvärdigt med ett register. Ytterligare utveckling planeras mot bakgrund av ökad öppenhet och ansvarsskyldighet.

I detta avseende noterar kommissionen att den ekonomiska aktören inte har för avsikt att ett sådant register ska vara offentligt och att den ekonomiska aktören anser att dataskyddsreglerna ska respekteras.

n) Använda ombudsmannens rekommendation i leden a–f som riktlinjer vid bedömning av eventuella intressekonflikter för inkommande personal.

Genom artikel 11 tredje och fjärde styckena i tjänsteföreskrifterna genomförs redan EO:s rekommendationer om behovet av och sättet att bedöma eventuella intressekonflikter vid rekrytering av nyanställda och till och med vid återvändande från tjänstledighet av personliga skäl. För all kommissionspersonal påminner utbildnings- och medvetandehöjande verksamhet regelbundet personalen om deras skyldigheter.

o) Använda ombudsmannens rekommendation i leden a–f ovan när man analyserar huruvida förbudet för högre tjänstemän att lämna kommissionen att bedriva lobbyverksamhet eller opinionsbildning gentemot kommissionen efterlevs.

Kommissionen kommer i positiv anda att ytterligare undersöka om ombudsmannens rekommendation är genomförbar när den bedömer ärenden som rör förbud för högre tjänstemän att delta i lobbyverksamhet. Den kommer att beakta de principer som anges i leden a–f ovan i dessa fall.

p) Vidta nödvändiga åtgärder för att se till att alla framtida fall återspeglar den politik som tjänstemännens åtaganden, som syftar till att undanröja intressekonflikter, uttryckligen hänvisas till och analyseras i ärendehandlingarna.

Kommissionen har redan i sitt tidigare svar angett att de åtaganden som erbjudits av dess tidigare anställda kommer att omnämnas i tillsättningsmyndighetens beslut.

SLUTSATSER

Kommissionen välkomnar den ekonomiska aktörens förslag till rekommendation som ett värdefullt bidrag till diskussionen om intressekonflikter och därmed sammanhängande medvetandehöjande åtgärder. Kommissionens beslut är välmotiverade och väldokumenterade. Samtidigt kommer den att sträva efter att förbättra sitt system, särskilt för att se till att allmänheten får korrekt information om regler och förfaranden och hur de tillämpas av kommissionen med vederbörlig hänsyn till dataskyddskraven.

 

[1] EO-rapporten, punkt 20