Strasbourg den 4 mars 2021

Angående: Strategisk undersökning ^[1] X/2021/MHZ om hur Frontex fullgör sina skyldigheter och säkerställer ansvarsskyldighet i förhållande till sina nya utökade ansvarsområden enligt förordning (EU) 2019/1896 ^[2]

Bäste herr Leggeri,

Enligt förordning 2019/1896 ska Frontex införa administrativa mekanismer och instrument för att skydda respekten för de grundläggande rättigheterna i all sin verksamhet samt säkerställa ansvarsskyldighet för kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Skäl 24 i förordning (EU) 2019/1896 har följande lydelse: ”Byråns utökade uppgifter och befogenheter bör vägas mot stärkta garantier för grundläggande rättigheter och ökad ansvarsskyldighet och ökat ansvar, särskilt när det gäller den ordinarie personalens utövande av verkställande befogenheter.”

Det är viktigt för allmänheten att veta vilka nya eller uppdaterade mekanismer för grundläggande rättigheter som har införts sedan förordning 2019/1896 trädde i kraft den 4 december 2019.

Som ni vet inledde jag redan den 12 november 2020 en utredning om en av dessa mekanismer, klagomålsmekanismen och rollen för ombudet för grundläggande rättigheter.

Jag anser nu att det är lämpligt att klargöra vilka åtgärder Frontex har vidtagit för att införa de återstående åtgärder för grundläggande rättigheter som föreskrivs i förordning 2019/1896, och vilken information som finns tillgänglig för allmänheten om detta.  

Jag är medveten om att Europaparlamentet har inrättat en arbetsgrupp för granskning av Frontex för att undersöka påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna i samband med Frontex verksamhet, och det är viktigt att inte upprepa detta arbete ^[3].

Min utredning kommer att försöka klargöra frågor som rör:

1. ansvarsutkrävande vid gemensamma insatser,

2. avslutande av verksamhet enligt de nya reglerna,

3. Frontex verksamhet i samband med återvändande av migranter och till

4. migrationsstöd vid screening vid de yttre gränserna.

Jag vore tacksam om Frontex kunde besvara frågorna i bilagan till denna skrivelse senast den 30 april 2021.

I samband med denna undersökning skulle jag vilja offentliggöra Frontex svar på min webbplats. Jag kan också ge berörda parter möjlighet att lämna synpunkter.

Kontakta Marta Hirsch-Ziembinska om du behöver ytterligare information eller förtydliganden om denna utredning, inklusive hur man ordnar en inspektion av dokument.  Chefsrådgivare för efterlevnaden av stadgan, som ansvarar för utredningen.

Med vänliga hälsningar,

Emily O’Reilly

Europeiska ombudsmannen

1. Gemensamma insatser

i) I förordning 2019/1896 anges att ”operativa planer” för gemensamma insatser bör innehålla en beskrivning av ansvaret, bland annat med avseende på respekten för de grundläggande rättigheterna ^[4] , och instruktioner om hur skyddet av de grundläggande rättigheterna ^{ska säkerställas [5].} Varken planerna eller handböckerna för gemensamma insatser (om sådana finns) är dock offentliga. Med tanke på det tydliga allmänintresset av dessa gemensamma insatser bör det vara möjligt för allmänheten att förstå vem som är ansvarig för vilka aspekter av dessa insatser. Skulle Frontex kunna offentliggöra detta material? 

2. Ej igångsättning/avslutande av insatser och pilotprojekt

I förordning 2019/1896 ^[6] anges att den verkställande direktören får besluta att inte inleda någon verksamhet om det redan från början skulle kunna finnas allvarliga farhågor för att verksamheten skulle kunna leda till allvarliga kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd. Dessa beslut får fattas efter samråd med ombudet för grundläggande rättigheter och bör grundas på vederbörligen motiverade skäl.

 i) Vilka förfaranden och kriterier använder Frontex för att identifiera situationer där en verksamhet kan leda till allvarliga kränkningar av grundläggande rättigheter eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd? Ombudsmannen noterar det nyligen fattade beslutet om Ungern, som följde på EU-domstolens dom ^[7]. Kan ett nationellt domstolsavgörande eller en ombudsmans/nationell människorättsinstitutions synpunkter på sådana kränkningar också tjäna som kriterium?

 ii) Om den verkställande direktören beslutar att avbryta eller avsluta en insats, vilka andra åtgärder skulle Frontex kunna vidta för att bidra till att avhjälpa de upptäckta kränkningarna av grundläggande rättigheter och/eller skyldigheter i fråga om internationellt skydd?^[8]

3. Avkastning

i) Har Frontex genomförandebestämmelser för sin nya roll ^[9] när det gäller att bistå personer som återvänder frivilligt i faserna efter ankomsten och efter återvändandet, med beaktande av utsatta personers behov? Har Frontex övervägt att samarbeta med Internationella organisationen för migration (IOM)^[10] när det gäller frivilligt återvändande?

ii) Hur kommer Frontex att säkerställa oberoende övervakning av Frontex återvändandeinsatser av sin egen personal, med beaktande av att ledsagare till återvändande personer även kan utföras av Frontex personal?

iii) Frontex är skyldigt att på begäran ställa övervakare av påtvingat återvändande till förfogande från sin reserv av övervakare av påtvingat återvändande. I sin rapport från 2018 framhöll Frontex rådgivande forum behovet av att undersöka hur de nationella mekanismerna för övervakning av återvändande samverkar med den Frontex-styrda reserven av återvändandeövervakare för att överbrygga klyftan mellan antalet övervakade nationella återvändanden (lågt) och Frontex samordnade återvändanden (högt)^[11]. Vad kan Frontex göra för att uppmuntra och hjälpa medlemsstaterna att skapa mer hållbara övervakningssystem?

iv) Enligt artikel 50.5 i förordning 2019/1896 ska övervakarna av påtvingat återvändande lämna in en rapport om varje insats för påtvingat återvändande till den verkställande direktören, ombudet för grundläggande rättigheter och de nationella myndigheterna i alla medlemsstater som deltar i insatsen i fråga. Under första halvåret 2019 mottog ombudet för grundläggande rättigheter övervakningsrapporter från 57,5 % av alla insatser för påtvingat återvändande som anordnades av Frontex, och alla rapporter som mottogs kom från Frontex övervakare. Hur förklarar Frontex denna relativt låga procentandel? Vad kan Frontex göra för att förändra situationen?

v) I sin utredning OI/9/2014/MHZ föreslog Europeiska ombudsmannen att Frontex skulle offentliggöra övervakningsrapporter på sin webbplats. Frontex svarade att man skulle överväga detta. Frontex uppgav dessutom att man skulle fortsätta att främja öppenhet och överväga alla möjligheter att öka öppenheten. Övervakningsrapporter offentliggörs dock fortfarande inte, och de iakttagelser som gjorts av ombudet för grundläggande rättigheter sammanfattar inte heller dessa rapporter.

Kan Frontex offentliggöra övervakningsrapporter på sin webbplats, med beaktande av dataskyddsfrågor?

4. Stödgrupper för migrationshantering

 i) Frontex ordinarie personal får fungera som stödgrupper för migration och tillhandahålla teknisk och operativ förstärkning till medlemsstaterna. Detta inbegriper screening av tredjelandsmedborgare som anländer till de yttre gränserna, inbegripet identifiering, registrering, debriefing och fingeravtryckstagning av dessa personer, samt tillhandahållande av information om syftet med dessa förfaranden.^[12] Det finns en risk för potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna i samband med dessa förfaranden.

Ger Frontex stödgrupperna för migration särskild vägledning/instruktioner om hur skyddet av de grundläggande rättigheterna ska säkerställas inom ramen för ovannämnda verksamhet? Om ja, dela gärna med dig av detta material till ombudsmannens kansli. Ange inte Frontex planer i detta avseende.

[1] Ombudsmannen genomför strategiska undersökningar på eget initiativ om hon finner skäl att göra det. Förutom att undersöka eventuella administrativa missförhållanden är syftet med dessa undersökningar att främja god förvaltningssed i den berörda institutionens intresse.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210223IPR98504/respect-of-fundamental-rights-by-frontex-european-parliament-inquiry-lanserad

[4] Artikel 38.3 d i förordning (EU) 2019/1896.

[5] Artikel 38.3 l i förordning (EU) 2019/1896

[6] Artikel 46 i förordning (EU) 2019/1896.

[7] En sådan dom av den 22 december 2020 i mål C-808/18, kommissionen mot Ungern, som hänvisar till situationen i de särskilda transitzonerna vid den ungersk-serbiska gränsen (http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=875DA20DFAF154351FEE48F8173A9D3C?text=&docid=235703&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=1677268).

[8] I slutsatserna från styrelsens möte den 20–21 januari 2021 om den preliminära rapporten från dess arbetsgrupp för grundläggande rättigheter och rättsliga operativa aspekter av insatser i Egeiska havet rekommenderade styrelsen att Frontex fastställer transparenta regler om Frontex interna process för uppföljning av allvarliga incidenter som har fastställts, inbegripet om tillämpningen av artikel 46 i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen.”(understrykning tillagd)

[9] Artikel 48.1 a iv i förordning (EU) 2019/1896.

[10] IOM spelar en viktig roll i insatser för frivilligt återvändande. Dess kunskapshanteringscentrum finansieras av EU (https://www.iom.int/assisted-voluntary-return-and-reintegration).

[11] Under första halvåret 2017 övervakades 86 insatser för påtvingat återvändande av 168, vilket uppgår till 51 % (100 % av de centrala refinansieringstransaktionerna, 82 % av de gemensamma refinansieringstransaktionerna och 12 % av de nationella refinansieringstransaktionerna).

Under andra halvåret 2017 övervakades 102 av 173 insatser för påtvingat återvändande, vilket uppgår till 59 % (detaljer för de olika typerna av insatser tillhandahålls inte).

Under första halvåret 2018 övervakades 113 insatser för påtvingat återvändande av 165 insatser, vilket uppgår till 68,5 % (100 % av de centrala refinansieringstransaktionerna, 99 % av de gemensamma refinansieringstransaktionerna och 16 % av de nationella refinansieringstransaktionerna).

Under andra halvåret 2018 övervakades 119 insatser för påtvingat återvändande av 180 insatser, vilket uppgår till 66 % (100 % av de centrala refinansieringstransaktionerna, 93 % av de gemensamma refinansieringstransaktionerna och 27 % av de nationella refinansieringstransaktionerna).

Under första halvåret 2019 övervakades 137 insatser för påtvingat återvändande av 163 insatser, vilket uppgår till 84 % (100 % av de centrala refinansieringstransaktionerna, 100 % av de gemensamma refinansieringstransaktionerna och 55 % av de nationella refinansieringstransaktionerna). 

[12] Artikel 40.4 i förordning (EU) 2019/1896.