Bakgrund till klagomålet

1. Rättsstatsprincipen är ett av EU:s grundläggande värden.[1] Europeiska kommissionen har flera mekanismer till sitt förfogande för att säkerställa respekten för rättsstatsprincipen i EU:s medlemsstater. Villkorlighetsförordningen [2] eller villkorlighetssystemet ingick 2021 bland dessa mekanismer.[3] Villkorlighetsordningen gör det möjligt för kommissionen att föreslå Europeiska unionens råd att anta åtgärder som syftar till att skydda EU:s ekonomiska intressen mot överträdelser av rättsstatens principer.

2. I december 2022 antog rådet på förslag av kommissionen [4] för första gången ett genomförandebeslut [5] enligt villkorlighetsförordningen. Rent konkret beslutade rådet att hålla inne omkring 6,3 miljarder euro i EU-medel som tilldelats Ungern för skydd av EU:s budget mot bakgrund av överträdelser av rättsstatsprincipen när det gäller offentlig upphandling och utredningar och lagföring mot korruption [6] I december 2023 och 2024 beslutade kommissionen att upprätthålla dessa åtgärder [7].

3. En av de åtgärder [8] som vidtagits för att skydda EU:s ekonomiska intressen är tillfälligt upphävande av EU-finansiering för ungerska allmännyttiga truster eller enheter som upprätthålls av sådana allmännyttiga truster. Kommissionen och rådet är oroade över bristen på insyn i dessa trusters förvaltning av EU-medel och över att reglerna för offentlig upphandling och intressekonflikter inte är tillämpliga på dem [9].

4. I mars 2023 väckte sex universitet/högskolor som underhålls av ungerska truster av allmänt intresse talan om ogiltigförklaring [10] vid Europeiska unionens domstol mot den relevanta bestämmelsen i rådets genomförandebeslut. Vissa av dessa institutioner bestred också [11] ett gemensamt uttalande från de berörda kommissionsledamöterna och kommissionens meddelanden om samma ämne. På senare tid, i februari 2025, vände sig Ungern till EU-domstolen för att bestrida kommissionens beslut från december 2024 om att behålla indragningen av EU-finansiering för allmännyttiga truster [12].

5. Mot denna bakgrund lämnade klaganden i december 2023 in en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [13] som det hänvisas till i motiveringen eller huvudtexten i kommissionens förslag enligt villkorlighetsförordningen. Klaganden begärde närmare bestämt att kommissionen skulle ge allmänheten tillgång till kommissionens ”begäran om upplysningar”, ”skriftlig anmälan” och ”avsiktsskrivelse” som skickades till Ungern. Dessutom omfattade klagandens begäran om tillgång en studie om ungerska uppgifter om offentlig upphandling, ”alla handlingar som innehåller information om ”granskningen av vissa anbudsuppgifter” och ”rapporter från medier och berörda parter”, enligt vad som avses i förslaget, samt handlingar som rör relevanta revisioner och ekonomiska rekommendationer från kommissionen.

6. Eftersom klaganden inte hade fått något svar från kommissionen bad han i februari 2024 kommissionen att se över detta implicita avslag på deras begäran (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”).

7. I mars 2024 skickade kommissionen ett första svar på klagandens begäran om tillgång till handlingar. Kommissionen beviljade delvis tillgång till ”begäran om upplysningar”, ”skriftlig anmälan” och ”avsiktsskrivelse”. I samband med detta åberopade kommissionen undantag enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001) och hävdade att ett fullständigt utlämnande skulle undergräva skyddet för domstolsförfaranden [14] och dess beslutsförfarande [15].

8. Dessutom gav kommissionen full tillgång till studien och sex dokument med information om granskningen av vissa upphandlingsuppgifter. Kommissionen gav också klaganden flera länkar till offentligt tillgängliga rapporter från medier och berörda parter. När det gäller dokumenten om revisioner och ekonomiska rekommendationer angav kommissionen att ett separat svar skulle följa.

9. I april 2024 avslutade kommissionen klagandens bekräftande ansökan och informerade klaganden om att de kunde göra en ny ansökan om de ville bestrida innehållet i kommissionens svar från mars 2024.

10. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar på deras begäran om tillgång och dess beslut att avsluta deras bekräftande ansökan och vände sig till ombudsmannen i april 2024.

Utredningen

11. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att bevilja fullständig tillgång till de begärda handlingarna enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

12. Under undersökningen granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de begärda handlingarna och granskade de ytterligare synpunkter [16] som kommissionen lämnade. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade också företrädare för kommissionen vid två tillfällen för att få ytterligare klargöranden om kommissionens vägran att bevilja fullständig tillgång till de begärda handlingarna och dess beslut att avsluta klagandens bekräftande ansökan.

13. Ombudsmannen delgav därefter klaganden kommissionens ytterligare synpunkter och rapporten om mötena [17]. Klaganden lämnade synpunkter på båda dokumenten.

Ombudsmannens förslag till lösning och kommissionens svar

14. På grundval av sin undersökning övertygades ombudsmannen inte av tillämpningen av de undantag från allmänhetens tillgång till handlingar som kommissionen åberopade för att motivera sina maskeringar i de begärda handlingarna.

15. För det första uppgav ombudsmannen att det inte var tydligt hur utlämnandet av all information som maskerats på grundval av undantaget för skydd av domstolsförfaranden skulle ha undergrävt principen om parternas likställdhet i processen och integriteten i de förfaranden som inletts av universitet/högskolor som upprätthålls av ungerska allmännyttiga truster. Hon ansåg att det fanns ett relevant samband mellan de begärda handlingarna och detta förfarande. Kommissionen har emellertid inte visat hur ett fullständigt utlämnande av de begärda handlingarna skulle ge sökandena i detta domstolsförfarande privilegierad tillgång till intern information med nära anknytning till de rättsliga aspekterna av förfarandet [18].

16. Ombudsmannens undersökningsgrupps granskning av handlingarna visade närmare bestämt att en del av den redigerade informationen är av allmän och/eller faktisk karaktär och att de redigerade avsnitten inte innehåller skiljaktiga åsikter om en rättsfråga som har ifrågasatts vid tribunalen. Det faktum att de begärda handlingarna utbyttes med de ungerska myndigheterna, via officiella kanaler och i enlighet med villkorlighetsförordningen, innebar dessutom att de inte var ”rent interna handlingar”. [19] Slutligen noterade ombudsmannen att kommissionen kort efter att ha besvarat klagandens begäran om tillgång inte längre var svarande i dessa domstolsförfaranden. 

17. För det andra övertygades ombudsmannen inte av kommissionens argument för att motivera sitt åberopande av undantaget till skydd för ett pågående beslutsförfarande. Ombudsmannen ansåg att den aktuella beslutsprocessen bör betraktas som avslutad eftersom de begärda handlingarna rör kommissionens förslag till rådets genomförandebeslut enligt villkorlighetsförordningen, som antogs ett år före klagandens begäran om tillgång. Det faktum att kommissionen måste fortsätta sin övervakning av de befintliga åtgärderna och att den eventuellt skulle kunna återuppta förfarandet för frågor som ännu inte omfattas innebär inte att beslutsprocessen för dess förslag pågår ^[20].

18. Ombudsmannen fann dessutom att kommissionens specifika argument till stöd för den potentiella risken för dess beslutsprocess inte var tillräckligt övertygande för att dra slutsatsen att ytterligare utlämnande skulle utgöra ett sådant externt tryck att det skulle undergräva kommissionens förmåga att tillämpa villkorlighetssystemet eller att det skulle inkräkta på kommissionens möjligheter att motivera hur den använder sina verktyg för att skydda EU:s ekonomiska intressen och rättsstatsprincipen. Hon drog slutsatsen att undantaget inte kan tolkas så brett att det omfattar alla faktorer som skulle visa kommissionens ”strategi” för att hantera tillämpningen av villkorlighetsförordningen.

19. När det gäller den eventuella förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnande noterade ombudsmannen att klaganden, med tanke på förseningen med att anta kommissionens svar, inte var medveten om att kommissionen skulle förlita sig på undantag som rör skyddet av rättsliga förfaranden och ett beslutsförfarande för att motivera sin vägran att lämna ut uppgifter, vilket endast kan tillämpas under omständigheter där det inte finns något övervägande allmänintresse av utlämnande. Till följd av detta hade klaganden i sin bekräftande ansökan inte möjlighet att framföra argument om förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

20. Mot bakgrund av ovanstående föreslog ombudsmannen som en lösning ^[21] att kommissionen skulle se över sin tillämpning av undantagen i syfte att ge större tillgång till de berörda handlingarna och att den skulle lämna en detaljerad motivering till eventuella återstående redigeringar. Dessutom föreslog hon att kommissionen skulle ta fasta på klagandens argument om förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnande, som klaganden lämnade in i sitt klagomål till ombudsmannen.

21. I sitt svar på ombudsmannens förslag till lösning ^[22] klargjorde kommissionen att den inte är skyldig att göra en årlig omprövning av de åtgärder som införts enligt villkorlighetsförordningen, i motsats till vad som nämndes i ombudsmannens förslag till lösning. Dessutom informerade den ombudsmannen om att kommissionen ansökte om att få ansluta sig till det relevanta domstolsförfarandet som intervenient och att den således fortsätter att stödja rådet i den pågående tvisten. Kommissionen noterade vidare att situationen har utvecklats och att kommissionen antog ett nytt beslut [23] enligt villkorlighetsförordningen i december 2024.

22. Kommissionen beaktade dock iakttagelserna i ombudsmannens förslag till lösning samt den tid som förflutit och de diskussioner som hållits med ombudsmannens undersökningsgrupp. Även om kommissionen ansökte om att få intervenera i det relevanta domstolsförfarandet medgav den att ”på grund av offentliggörandet av dess beslut av den 16 december 2024 är den partiella redigering som gjordes som svar på klagandens begäran inte längre relevant”. Kommissionen gjorde därför en ny bedömning av sin ståndpunkt om allmänhetens begäran om tillgång och beslutade att ge fullständig tillgång till de omtvistade handlingarna.

23. Klaganden var nöjd med detta resultat och lämnade inga ytterligare synpunkter.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

24. Ombudsmannen välkomnar kommissionens positiva svar på hennes förslag till lösning och den fullständiga tillgång som beviljats, vilket hon anser har löst klagomålet. Hon lovordar också kommissionens konstruktiva engagemang under hela denna undersökning.

25. Utöver den tillgång som beviljats till de begärda handlingarna ifrågasatte klaganden det faktum att kommissionen behandlade sitt svar från mars 2024 som ett ”ursprungligt svar”, trots att de hade lämnat in en giltig bekräftande ansökan.[24] De kritiserade också det faktum att det i kommissionens svar inte nämndes någon möjlighet att vända sig till EU-domstolen eller ombudsmannen för att bestrida dess beslut.

26. Under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp uppgav kommissionens företrädare att kommissionen gav klaganden ett första svar efter deras bekräftande ansökan och att den därför beslutade att avsluta den bekräftande ansökan. Kommissionens företrädare sade också att kommissionen hade uppmanat klaganden att lämna in en ny bekräftande ansökan om de så önskade, och därmed behållit det tvåstegsförfarande som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 och gett klaganden möjlighet att lämna synpunkter på detta svar.

27. I förordning (EG) nr 1049/2001 anges att om en institution underlåter att fatta ett första beslut inom de föreskrivna tidsfristerna får den sökande lämna in en bekräftande ansökan. När tidsfristerna för att anta ett bekräftande beslut har löpt ut kan den sökande vända sig till EU-domstolen eller ombudsmannen. För närvarande informerar kommissionen inte de sökande om möjligheten att vända sig till EU-domstolen eller ombudsmannen i sådana fall. Kommissionen informerar endast de sökande om att de kan lämna in en ny bekräftande ansökan. Ombudsmannen påminner kommissionen om sin tidigare slutsats [25] att denna praxis strider mot förordning 1049/2001.

28. Klaganden ifrågasatte också om kommissionen hade identifierat alla handlingar som innehöll information om ”granskningen av vissa anbudsuppgifter”. De uppgav att de endast hade fått en förteckning över relevanta anbud medan det framgick av kommissionens förslag att den även hade granskat dessa anbud. De uppgav dessutom att en av fotnoterna i ”Avsiktsskrivelsen” innehöll en bilaga till denna skrivelse.

29. I sina ytterligare synpunkter bekräftade kommissionen att det inte fanns några ytterligare handlingar som omfattades av klagandens begäran utöver vad kommissionen redan identifierat i sitt svar.

30. I sina kommentarer till ombudsmannen bestred klaganden inte längre denna ståndpunkt. Ombudsmannen anser därför att denna fråga är löst.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska kommissionen har godtagit ombudsmannens förslag till lösning genom att ge den klagande fullständig tillgång till de begärda handlingarna.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 29 oktober 2025

 

[1] Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen.

[2] Förordning 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, tillgänglig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] För mer information, se: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_sv.

[4] Förslag av den 18 september 2022 till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern, finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Rådets genomförandebeslut 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern, finns på https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] För mer information, se: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/ rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Kommissionens beslut av den 13 december 2023 om omprövning, på kommissionens initiativ, av uppfyllandet av villkoren i artikel 4 i förordning (EU, Euratom) 2020/2092 till följd av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 avseende Ungern, finns på https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Kommissionens beslut av den 16 december 2024 i enlighet med artikel 7.2 i förordning (EU) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, om en skriftlig anmälan från Ungern med avseende på artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022, finns på https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Så länge Ungern inte har tagit itu med alla rättsstatsproblem inom ramen för villkorlighetsordningen kan landet inte heller begära utbetalningar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens.

[8] Artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut 2022/2506.

[9] Skäl 11 i rådets genomförandebeslut 2022/2506.

[10] Mål T-115/23, ansökan finns på: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Mål T-132/23, ansökan finns på:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Mål T-133/23, ansökan finns på:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Mål T‐138/23, ansökan finns på:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Mål T‐139/23, ansökan finns på:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Mål T‐140/23, ansökan finns på:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Sökandena i målen T‐132/23, T‐133/23, T‐139/23 och T‐140/23.

[12] Mål T-138/25, ansökan finns på: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[15] Artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

[16] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Dom av den 24 januari 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/kommissionen, T-602/22, punkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Dom av den 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/kommissionen, T‐485/18, punkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Dom av den 26 juli 2023, Troy Chemical Company/kommissionen, T‐662/21, punkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=1269378.

[20] Dom av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen, de förenade målen T-371/20 och T-554/20, punkterna 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, bekräftat i domen av den 16 januari 2025, kommissionen mot Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Kommissionens beslut av den 16 december 2024 i enlighet med artikel 7.2 i förordning (EU) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, om en skriftlig anmälan från Ungern med avseende på artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022, finns på https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Till stöd för detta argument hänvisade klaganden till ombudsmannens strategiska undersökning OI/2/2022/OAM om den tid det tar för Europeiska kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar, se https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Ombudsmannens rekommendation i den strategiska undersökningen OI/2/2022/OAM, punkterna 51–53, finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.