Utfärdad i enlighet med artikel 2.10 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Bakgrund till klagomålet

1. Rättsstatsprincipen är ett av EU:s grundläggande värden [2] Europeiska kommissionen har flera verktyg till sitt förfogande för att säkerställa respekten för rättsstatsprincipen i EU:s medlemsstater. År 2021 lades villkorlighetsförordningen [3] eller villkorlighetsordningen till som ett sådant verktyg.[4] Villkorlighetsordningen gör det möjligt för kommissionen att föreslå för Europeiska unionens råd att anta åtgärder som syftar till att skydda EU:s ekonomiska intressen mot överträdelser av rättsstatens principer.

2. I december 2022 antog rådet på förslag av kommissionen [5] för första gången ett genomförandebeslut [6] enligt villkorlighetsförordningen. Rent konkret beslutade rådet att hålla inne omkring 6,3 miljarder euro i EU-medel som tilldelats Ungern för skydd av EU:s budget mot bakgrund av överträdelser av rättsstatsprincipen när det gäller offentlig upphandling och korruptionsutredningar och lagföring.[7] I december 2023 och 2024 beslutade kommissionen att upprätthålla dessa åtgärder [8].

3. En av de åtgärder [9] som vidtagits för att skydda EU:s ekonomiska intressen är tillfälligt upphävande av EU-finansiering för ungerska allmännyttiga truster eller enheter som upprätthålls av sådana allmännyttiga truster. Kommissionen och rådet är oroade över bristen på insyn i dessa trusters förvaltning av EU-medel och över att reglerna för offentlig upphandling och intressekonflikter inte är tillämpliga på dem [10].

4. I mars 2023 väckte sex universitet/högskolor som underhålls av ungerska truster av allmänt intresse talan om ogiltigförklaring [11] vid Europeiska unionens domstol mot den relevanta bestämmelsen i rådets genomförandebeslut. Vissa av dessa institutioner ifrågasatte också [12] ett gemensamt uttalande från de berörda kommissionsledamöterna och kommissionens meddelanden om samma ämne.

5. Mot denna bakgrund lämnade klaganden i december 2023 in en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [13] som det hänvisas till i motiveringen eller huvudtexten i kommissionens förslag till villkorlighetsförordning. Klaganden begärde närmare bestämt att kommissionen skulle ge allmänheten tillgång till kommissionens ”begäran om upplysningar”, ”skriftlig anmälan” och ”avsiktsskrivelse” som skickades till Ungern. Dessutom omfattade klagandens begäran om tillgång en studie om ungerska uppgifter om offentlig upphandling, ”alla handlingar som innehåller information om ”granskningen av vissa anbudsuppgifter” och ”rapporter från medier och intressenter” som avses i förslaget, samt handlingar som rör relevanta revisioner och ekonomiska rekommendationer från kommissionen.

6. Eftersom klaganden inte hade fått något svar från kommissionen bad han i februari 2024 kommissionen att se över detta implicita avslag på deras begäran (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”).

7. I mars 2024 skickade kommissionen ett första svar på klagandens begäran om tillgång till handlingar. Kommissionen beviljade delvis tillgång till ”begäran om upplysningar”, ”skriftlig anmälan” och ”avsiktsskrivelse”. I samband med detta åberopade kommissionen undantag enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001) och hävdade att ett fullständigt utlämnande skulle undergräva skyddet för domstolsförfaranden [14] och dess beslutsförfarande [15].

8. Dessutom gav kommissionen full tillgång till studien och sex dokument med information om granskningen av vissa upphandlingsuppgifter. Kommissionen gav också klaganden flera länkar till offentligt tillgängliga rapporter från medier och berörda parter. När det gäller dokumenten om revisioner och ekonomiska rekommendationer angav kommissionen att ett separat svar skulle följa.

9. I april 2024 avslutade kommissionen klagandens bekräftande ansökan och informerade klaganden om att de kunde göra en ny ansökan om de ville bestrida innehållet i kommissionens svar från mars 2024.

10. Samma månad vände sig klaganden till ombudsmannen, som var missnöjd med kommissionens svar på deras begäran om tillgång och dess beslut att avsluta deras bekräftande ansökan.

Utredningen

11. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att bevilja fullständig tillgång enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

12. Under undersökningens gång granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de omtvistade handlingarna och granskade de ytterligare synpunkter [16] som kommissionen lämnade. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade också företrädare för kommissionen vid två tillfällen för att få ytterligare klargöranden om kommissionens vägran att bevilja fullständig tillgång till de begärda handlingarna och dess beslut att avsluta klagandens bekräftande ansökan.

13. Ombudsmannen delgav därefter klaganden kommissionens ytterligare synpunkter och rapporten om mötena [17]. Klaganden lämnade synpunkter på båda dokumenten. 

Argument som framförts till ombudsmannen

Tillämpning av undantaget till skydd för rättsliga förfaranden (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001)

14. Kommissionen hävdade att en del av informationen i handlingarna rör frågor som för närvarande är föremål för prövning vid EU-domstolen. Den ansåg därför att dessa delar av handlingarna omfattas av undantaget för domstolsförfaranden.

15. Klaganden bestred kommissionens tillämpning av detta undantag i sitt klagomål till ombudsmannen. Närmare bestämt angav de att kommissionen inte visade ”hur ett utlämnande konkret och faktiskt skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden på ett sätt som rimligen kan förutses och inte är rent hypotetiskt”. De påpekade dessutom att handlingarna inte hade upprättats specifikt för domstolsförfaranden och att de därför endast kunde omfattas av undantaget om de avslöjade interna ståndpunkter som slutligen inte beaktades [18].

16. Vid mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp angav kommissionens företrädare att redigeringarna motsvarar kommissionens bedömning av truster av allmänt intresse som skickats till Ungern och Ungerns svar på kommissionens frågor. Ett utlämnande av uppgifter skulle således avslöja kommissionens resonemang som den bör kunna använda för att försvara sin talan vid EU-domstolen. Att lämna ut informationen skulle dessutom innebära att sökandena i dessa mål likställdes med en medlemsstat till vilken de maskerade uppgifterna riktades och därmed skulle få en mer fördelaktig ställning för domstolsförfarandet.

17. Enligt klaganden är de omtvistade handlingarna inte interna handlingar, eftersom de har översänts till de ungerska myndigheterna. De kan därför inte innehålla interna ståndpunkter och ett utlämnande skulle inte äventyra kommissionens ståndpunkt inför EU-domstolen. Klaganden påpekade tvärtom att om kommissionen vill använda den maskerade informationen för att försvara sig inför EU-domstolen kan denna information inte skada kommissionens ärende. Slutligen ansåg klaganden inte att kommissionens argument att sökandena i domstolsärendena skulle jämställas med den berörda medlemsstaten om fullständig tillgång beviljades till de begärda handlingarna var relevant ur ett perspektiv av tillgång till handlingar.

Tillämpning av undantaget till skydd för en institutions beslutsförfarande (artikel 4.3 i förordning 1049/2001)

18. Andra delar av de omtvistade handlingarna omfattas enligt kommissionen av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. För att skydda kommissionen och rådets pågående beslutsfattande var kommissionen skyldig att redigera ”ytterligare överväganden avseende vissa aspekter, för vilka kommissionen förbehåller sig rätten att inleda ett förfarande enligt villkorlighetsförordningen i framtiden”.

19. I detta avseende hävdade klaganden i sitt klagomål till ombudsmannen att undantaget i artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 inte kan tillämpas på handlingar som är avsedda för extern kommunikation och som har skickats till Ungern. Klaganden ansåg dessutom att den berörda beslutsprocessen avslutades när kommissionen lade fram sitt förslag till rådet om att tillämpa villkorlighetsförordningen med avseende på rättsstatssituationen i Ungern i september 2022. Enligt klaganden är det kommissionens skyldighet att inleda förfarandet när villkoren i villkorlighetsförordningen är uppfyllda: ”detta i sig utgör inte en pågående beslutsprocess”.

20. Vid mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp klargjorde kommissionens företrädare att den information som maskerats på grundval av detta undantag mer specifikt avser brister i offentlig upphandling, risker för intressekonflikter, samarbete med Olaf (Europeiska byrån för bedrägeribekämpning), korruptionsutredningar och lagföring samt rättsväsendets oberoende. Till skillnad från aspekter där kommissionen förbehåller sig rätten att inleda ett förfarande i framtiden påpekade kommissionens företrädare att information om frågor som låg till grund för dess förslag enligt villkorlighetsförordningen hade lämnats ut.

21. Kommissionens företrädare förklarade att vissa av redigeringarna rör information som fortfarande är relevant för hela programperioden för den nuvarande fleråriga budgetramen 2021–2027. Kommissionen ansåg dessutom att förfarandet enligt villkorlighetsförordningen inte är avslutat. I den mån de antagna åtgärderna fortfarande är i kraft fortsätter kommissionen sin övervakning och sitt utbyte med Ungern. Dessutom antar det en årlig omprövning och kan återuppta förfarandet för frågor som ännu inte omfattas av rådets nuvarande genomförandebeslut.

22. Kommissionens företrädare redogjorde också för de risker som skulle kunna uppstå om de maskerade uppgifterna lämnades ut. För det första påpekade de att den redigerade informationen är föremål för en pågående bilateral dialog med den berörda medlemsstaten. Mot bakgrund av principen om lojalt samarbete måste kommissionen bevara medlemsstatens förtroende och processens konfidentialitet. För det andra hävdade kommissionens företrädare att ett utlämnande av uppgifter avsevärt skulle öka det externa trycket på dess beslutsfattare och att ett svar på ytterligare begäranden om information, som kan utlösas av ytterligare utlämnande, skulle avleda resurser från den faktiska tillämpningen av villkorlighetsförordningen [19]. Slutligen uppgav kommissionens företrädare att ”om kommissionen avslöjar vilka specifika sektorer och förvaltande myndigheter som kommissionen oroar sig för i framtiden kan vissa aktörer inom dessa sektorer, eller inom sådana förvaltande myndigheter, börja agera annorlunda och t.ex. ändra sitt arbetssätt för att dölja vissa frågor eller beteenden”.

23. Dessutom ansåg kommissionens företrädare att kommissionens strategi och den utredningsteknik som den använder för tillämpningen av villkorlighetsförordningen inte bör avslöjas eftersom den fortfarande håller på att utveckla sin praxis. I detta avseende noterade kommissionens företrädare också att den redigerade informationen kan förbli relevant för framtida bedömningar enligt villkorlighetsförordningen.

24. I sina synpunkter på mötesrapporten hänvisade klaganden till ordalydelsen i artikel 4.3 i förordning 1049/2001. Enligt klaganden kan detta undantag endast tillämpas på handlingar ”som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution” som de begärda handlingarna inte är. De har dessutom uppgett att de inte är övertygade om kommissionens påstående att all information om de frågor som låg till grund för dess förslag hade lämnats ut. Vissa redigeringar [20] verkar till exempel gälla frågor om offentlig upphandling som mycket väl skulle kunna ligga till grund för kommissionens förslag.

25. Klaganden var inte heller övertygad om att utlämnandet av uppgifter skulle förhindras av behovet av att säkerställa kommissionens förmåga att övervaka och undersöka frågor som är relevanta för tillämpningen av villkorlighetsförordningen i framtiden. Om detta argument godtogs skulle det leda till ”en tidsbegränsad sekretess” med tanke på att kommissionen, i egenskap av ”skyddare av unionsrätten och EU-medel”, alltid bör övervaka aspekter som är relevanta för tillämpningen av förordningen. Dessutom skulle kommissionen alltid ha möjlighet att förklara varför den i september 2022 ansåg att vissa aspekter inte förtjänade sanktioner enligt villkorlighetsförordningen och vad som har ändrats för att ändra sin bedömning.

26. Enligt klaganden strider kommissionens argument att ett utlämnande skulle utlösa ytterligare begäranden om information och därmed avleda resurser från kommissionens tillämpning av villkorlighetsförordningen ”inte bara mot ordalydelsen utan särskilt andemeningen i förordningen om tillgång till handlingar”. 

27. Slutligen uppgav klaganden att de ungerska myndigheterna har tillgång till de redigerade delarna av de begärda handlingarna och att de därför redan kan dölja problem eller beteenden om de vill. Klaganden anser att kommissionens argument rör villkorlighetsförordningens övergripande effektivitet snarare än det omtvistade beslutsfattandet. De hävdade att ”även om denna risk finns i verkligheten är det lämpliga svaret från kommissionens sida inte att hålla information hemlig, utan att stärka dess utredningskapacitet, eller kanske föreslå ändringar av villkorlighetsförordningen, för att se till att ingen aktör skulle kunna orsaka EU ekonomisk skada genom att kringgå reglerna”.

Bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse

28. Kommissionen hävdade att den inte kunde identifiera ett övervägande allmänintresse av utlämnandet och att klaganden inte hänvisade till något sådant intresse i sin ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar.

29. Klaganden framförde inga argument om att det eventuellt förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnande i sitt klagomål till ombudsmannen.

30. Vid mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp hänvisade kommissionens företrädare till behovet av att skydda den berörda medlemsstatens förtroende. Dessutom uppgav de att ett utlämnande av den redigerade informationen skulle kunna påverka finansmarknaderna och alla skattebetalares intressen. Rent konkret skulle ”om kommissionen skulle avslöja potentiella problem i en medlemsstats beteende skulle detta kunna få allvarliga ekonomiska konsekvenser för medlemsstaten (t.ex. lägre kreditbetyg), oavsett om dessa problem ingår i ett förslag till rådets genomförandebeslut enligt villkorlighetsförordningen”.

31. Klaganden hävdade i sina synpunkter på mötesrapporten att det finns ett övervägande allmänintresse av ett fullständigt utlämnande av handlingarna. Med tanke på att kommissionen tillämpar villkorlighetsförordningen för första gången skulle öppenhet om dess åtgärder vara ”nödvändigt för att säkerställa förutsebarhet, förtroende och rättssäkerhet”.[21] Allmänintresset skulle vara ännu mer angeläget med tanke på att en del av medlen permanent skulle kunna hållas inne från Ungern efter två år.[22] Enligt klaganden kan det övervägande allmänintresset inte åsidosättas med hänvisning till förtroendet mellan kommissionen och Ungern eller de potentiella ekonomiska konsekvenserna för Ungern.

Ombudsmannens bedömning

Tillämpning av undantaget till skydd för rättsliga förfaranden (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001)

32. Enligt villkorlighetsförordningen får kommissionen begära att en medlemsstat tillhandahåller den information den behöver [23] för att bedöma om villkoren för att tillämpa förordningen är uppfyllda. Innan kommissionen antar ett förslag ska den skicka ett skriftligt meddelande till den berörda medlemsstaten med de faktiska omständigheter och särskilda skäl som ligger till grund för dess slutsatser [24] och ge denna medlemsstat möjlighet att inkomma med synpunkter [25]. De handlingar som klaganden begärde tillgång till – ”Begäran om upplysningar”, ”Skriftlig underrättelse” och ”Avsiktsskrivelse” – motsvarar dessa formella steg i förfarandet enligt villkorlighetsförordningen och har därför inte upprättats specifikt för domstolsförfaranden.  

33. I enlighet med EU:s rättspraxis [26] kan undantaget för domstolsförfaranden tillämpas på handlingar som inte har upprättats inom ramen för särskilda domstolsförfaranden men som har en relevant koppling till sådana pågående förfaranden om ett utlämnande av dem allvarligt skulle äventyra domstolsförfarandenas integritet och principen om parternas likställdhet i processen. Närmare bestämt har EU-domstolen förklarat att detta skulle kunna inträffa ”om parterna skulle gynnas av privilegierad tillgång till intern information som tillhör den andra parten och som är nära kopplad till de rättsliga aspekterna av pågående [...] förfaranden”[27].

34. Enligt kommissionen motsvarar uppgifterna i de begärda handlingar som omfattas av detta undantag kommissionens bedömning av truster av allmänt intresse som översänts till Ungern och Ungerns svar på kommissionens frågor. Ombudsmannen anser därför att det finns en relevant koppling till de domstolsförfaranden som inletts av universitet/högskolor som upprätthålls av ungerska allmännyttiga truster.

35. För att kunna åberopa undantaget för domstolsförfaranden måste kommissionen emellertid också visa att domstolsförfarandenas integritet och principen om parternas likställdhet i processen skulle äventyras. I detta avseende hävdade kommissionen att ett utlämnande av de uppgifter som maskerats i dessa handlingar skulle hindra kommissionens förmåga att försvara sig i de relevanta domstolsförfarandena genom att avslöja utvecklingen av dess resonemang. Att lämna ut informationen skulle dessutom innebära att sökandena i dessa mål likställdes med en medlemsstat till vilken de maskerade uppgifterna riktades och därmed skulle få en mer fördelaktig ställning för domstolsförfarandet.

36. Även om ombudsmannen medger att utlämnandet av den redigerade informationen skulle ge sökandena i domstolsförfarandet tillgång till ytterligare information, är det inte tydligt hur jämlikheten i medel och lugnet i domstolsförfarandet skulle hindras. Kravet på att visa att det föreligger en faktisk och konkret skada på ett domstolsförfarande är nämligen inte uppfyllt på grund av att det skulle likställa sökandena i detta förfarande med en medlemsstat.

37. Det faktum att de begärda handlingarna utbyttes med de ungerska myndigheterna via officiella kanaler och i enlighet med villkorlighetsförordningen innebär att de inte är ”rent interna handlingar”[28]. Kommissionen hävdade inte heller att ett utlämnande av uppgifter skulle tvinga den att försvara sig mot interna meningsskiljaktigheter [29], vilket skulle rubba den nödvändiga balansen mellan parterna i tvisten.

38. Ombudsmannens undersökningsgrupps granskning av dokumenten visade att en del av den redigerade informationen är allmän och/eller saklig till sin natur. Inte heller innehåller de maskerade avsnitten olika uppfattningar om en rättsfråga som har ifrågasatts vid domstolen. Ombudsmannen noterar att EU-domstolen har konstaterat att utlämnande av handlingar som har en koppling till pågående domstolsförfaranden men som ”innehåller fakta som utgör grunden för kommissionens utövande av sina befogenheter [...] kan visa sig vara nödvändigt för att uppfylla målen”[30] i förordning 1049/2001.

39. På det hela taget är ombudsmannen således inte övertygad om att ett utlämnande av all information som maskerats på grundval av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001 skulle ha undergrävt domstolsförfarandets integritet och principen om parternas likställdhet i processen.  

40. Ombudsmannen noterar också att tribunalen - kort efter kommissionens svar på klagandens begäran om tillgång - ogillade sökandenas talan [31] i den mån den riktade sig mot kommissionen. Kommissionen är således inte längre svarande i detta domstolsförfarande. Ombudsmannen anser att kommissionen bör ta hänsyn till denna förändring av omständigheterna när den svarar på detta förslag till lösning.

Tillämpning av undantaget till skydd för en institutions beslutsförfarande (artikel 4.3 i förordning 1049/2001)

41. De återstående redigeringarna i de begärda handlingarna rör offentlig upphandling, risker för intressekonflikter, samarbete med EU:s bedrägeribekämpningsorgan Olaf, korruptionsutredningar och lagföring samt rättsväsendets oberoende. För att vägra allmänheten tillgång till denna information åberopade kommissionen behovet av att skydda sin pågående beslutsprocess enligt artikel 4.3 första stycket i förordning (EG) nr 1049/2001. Mer specifikt hävdade kommissionen att en del av informationen fortfarande är relevant för hela programperioden för den fleråriga budgetramen och att det relevanta förfarandet enligt villkorlighetsförordningen ännu inte har avslutats.

42. I enlighet med EU:s rättspraxis [32] görs i artikel 4.3 åtskillnad mellan ett beslutsförfarande som har avslutats och som fortfarande är öppet. Enligt första stycket i denna bestämmelse omfattas således ”varje handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution och som rör en fråga där institutionen inte har fattat något beslut av tillämpningsområdet för undantaget till skydd för beslutsförfarandet”. I andra stycket i denna bestämmelse föreskrivs att ”efter det att beslutet har fattats omfattar det omtvistade undantaget endast handlingar som innehåller yttranden för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”.

43. Ombudsmannen kan inte instämma i kommissionens åsikt och anser att den aktuella beslutsprocessen bör betraktas som avslutad. Det är uppenbart att de begärda handlingarna avser kommissionens förslag till rådets genomförandebeslut enligt villkorlighetsförordningen. Kommissionen färdigställde sitt förslag i september 2022 och rådets relevanta genomförandebeslut antogs i december 2022 (ett år före klagandens begäran om tillgång). Det faktum att kommissionen måste fortsätta sin övervakning av de gällande åtgärderna och att den eventuellt skulle kunna återuppta förfarandet för frågor som ännu inte omfattas innebär inte att beslutsprocessen för dess förslag (och därmed för de begärda handlingarna) pågår ^[33]. EU-domstolen har helt nyligen slagit fast att ”så länge det specifika syftet med ett beslut som ska fattas i framtiden ännu inte har fastställts, är varje risk för att den beslutsprocess som syftar till att anta beslutet skulle undergrävas [...] per definition hypotetisk”.[34]

44. När det gäller kommissionens argument att tillgång till en del av den redigerade informationen inte kan beviljas under den fleråriga budgetramens löptid anser ombudsmannen att det skulle vara oproportionerligt att utesluta offentlig granskning fram till 2027 enbart på grund av att en del av informationen är relevant för hela programperioden för den fleråriga budgetramen. Kommissionen måste nämligen med konkreta bevis visa att tillgång på ett konkret och effektivt sätt kan medföra allvarlig skada för beslutsprocessen på ett sätt som rimligen kan förutses och som inte är hypotetiskt [35].

45. Ombudsmannen är därför inte övertygad om kommissionens argument om risken för dess beslutsprocess. För det första betonar ombudsmannen att principen om lojalt samarbete inte bara gäller kommissionen. Medlemsstaterna är också skyldiga att lojalt samarbeta med EU-institutionerna.[36] Om Ungern vill att åtgärderna enligt villkorlighetsförordningen ska upphävas måste landet därför förse kommissionen med den information som krävs. Ungern har därför ett ekonomiskt incitament att fortsätta sitt utbyte med kommissionen.

46. För det andra, även om riktade yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att vägra tillgång till en handling, måste förekomsten av sådana yttre påtryckningar fastställas med säkerhet och det måste visas att det fanns en rimligen förutsebar risk för att processen skulle påverkas väsentligt på grund av detta yttre tryck [37]. I detta avseende har ombudsmannen upprepade gånger slagit fast [38] att en hänvisning till en allmän risk för ”externa påtryckningar” inte i sig kan motivera att uppgifter inte lämnas ut. Även om kommissionen lämnade vissa ytterligare konfidentiella förklaringar i detta avseende är ombudsmannen fortfarande inte övertygad om att ytterligare utlämnande skulle utgöra ett sådant externt tryck att det skulle undergräva kommissionens förmåga att tillämpa villkorlighetsordningen.

47. När det gäller kommissionens oro för att ett utlämnande skulle utlösa ytterligare begäranden om information och avleda resurser anser ombudsmannen att EU:s ekonomiska intressen och rättsstatsprincipen utgör ett område av tydligt allmänintresse. Kommissionen bör därför se till att det finns tillräckliga resurser för att hantera sådana begäranden, i enlighet med själva syftet med förordning (EG) nr 1049/2001, och att information om dess åtgärder är allmänt tillgänglig.

48. När det gäller frågor som inte omfattas av rådets genomförandebeslut från 2022 noterar ombudsmannen mer specifikt att kommissionens förslag i stor utsträckning klargör vad kommissionens farhågor var när det gäller rättsstatssituationen i Ungern. I kommissionens förslag nämns till exempel att frågor också ställdes om potentiellt relaterade frågor om rättsväsendets oberoende [39]. Ombudsmannen anser därför att ytterligare utlämnande av den redigerade informationen inte skulle inkräkta på kommissionens möjligheter att motivera hur den använder sina verktyg för att skydda EU:s ekonomiska intressen och rättsstatsprincipen.

49. För det tredje erkänner ombudsmannen kommissionens oro över att tillgången till en del av den redigerade informationen skulle kunna leda till att berörda aktörer ändrar sitt beteende. Dessa farhågor verkar dock endast gälla ett mycket begränsat antal redigeringar och kan inte tolkas så brett att de omfattar alla delar som skulle visa kommissionens ”strategi” för att hantera tillämpningen av villkorlighetsförordningen. När det gäller dessa begränsade redigeringar anser ombudsmannen att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har styrkt hur de omfattas av artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 eller andra relevanta undantag. 

50. Mot bakgrund av ovanstående bedömning föreslår ombudsmannen att kommissionen ser över sin tillämpning av undantagen i artikel 4.2 och 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 i syfte att ge större tillgång till de berörda handlingarna, även mot bakgrund av tribunalens beslut om huruvida talan mot kommissionen kan tas upp till prövning. Om kommissionen vidhåller sin vägran att bevilja fullständig tillgång till de begärda handlingarna bör den mer detaljerat förklara varför eventuella återstående redigeringar omfattas av de åberopade undantagen.

Bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse

51. Såsom anges ovan i punkterna 39 och 50 är ombudsmannen inte övertygad om att merparten av redigeringarna omfattas av de åberopade undantagen. Bedömningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet är dock fortfarande relevant med avseende på de återstående redigeringarna.

52. Med tanke på förseningen med att anta kommissionens svar var klaganden inte medveten om att kommissionen skulle förlita sig på undantag i samband med skyddet för rättsliga förfaranden och beslutsfattande för att motivera sin vägran att lämna ut uppgifter, vilket endast kan tillämpas under omständigheter där det inte finns något övervägande allmänintresse av utlämnandet. Till följd av detta hade klaganden i sin bekräftande ansökan inte möjlighet att framföra argument om förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Ombudsmannen uppmanar därför kommissionen att ta del av klagandens argument om att det finns ett allmänintresse av utlämnandet och göra en avvägning mellan eventuella konkurrerande intressen för att avgöra om det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Förslag till lösning

På grundval av ovanstående resultat föreslår ombudsmannen att Europeiska kommissionen

1) ompröva sin tillämpning av undantagen i artikel 4.2 och 4.3 i förordning 1049/2001 i syfte att ge större tillgång till de berörda handlingarna, även mot bakgrund av tribunalens beslut om upptagande till sakprövning av talan mot kommissionen.

2) mer i detalj förklara varför eventuella återstående redigeringar omfattas av de åberopade undantagen.

3) beakta klagandens argument om att det finns ett allmänintresse av utlämnandet och göra en avvägning mellan eventuella konkurrerande intressen för att avgöra om det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Europeiska kommissionen uppmanas att senast den 13 maj 2025 informera ombudsmannen om alla åtgärder som den har vidtagit i samband med ovannämnda förslag till lösning.

 

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 13 februari 2025

 

[1] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen.

[3] Förordning 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, tillgänglig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=EUT:L:2020:433I:TOC.

[4] För mer information, se: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Förslag av den 18 september 2022 till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern, finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Rådets genomförandebeslut 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern, finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] För mer information, se: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/ rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Kommissionens beslut av den 13 december 2023 om omprövning, på kommissionens initiativ, av uppfyllandet av villkoren i artikel 4 i förordning (EU, Euratom) 2020/2092 till följd av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 avseende Ungern, finns på https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en, Kommissionens beslut av den 16 december 2024 i enlighet med artikel 7.2 i förordning (EU) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, om en skriftlig anmälan från Ungern med avseende på artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022, finns på https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Så länge Ungern inte har tagit itu med alla rättsstatsproblem inom ramen för villkorlighetsordningen kan landet inte heller begära utbetalningar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens.

[9] Artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut 2022/2506.

[10] Behandling (11) av rådets genomförandebeslut 2022/2506.

[11] Mål T-115/23, ansökan finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582. Mål T-132/23, ansökan finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615. Mål T-133/23, ansökan tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Mål T‑138/23, ansökan finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662. Mål T‑139/23, ansökan finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926. Mål T‑140/23, ansökan finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Sökandena i målen T-132/23, T-133/23, T‑139/23 och T‑140/23.

[13] Förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[15] Artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

[16] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Med hänvisning till domen av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 och dom av den 28 september 2022, Leino-Sandberg/parlamentet, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] I detta avseende hänvisade kommissionens företrädare till en rapport från Europeiska revisionsrätten om de begränsade personalresurser som finns tillgängliga för att tillämpa villkorlighetsförordningen (se https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Till exempel bilaga II till ”Skriftlig anmälan”.

[21] I detta avseende hänvisade klaganden till den andra rekommendationen i den relevanta rapporten från Europeiska revisionsrätten som kommissionen hade nämnt under mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp (se https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Under tiden har kommissionen beslutat att bibehålla alla åtgärder enligt villkorlighetsförordningen. Se följande: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_24_6465.

[23] Artikel 6.4 i förordning 2020/2092.

[24] Artikel 6.1 i förordning 2020/2092.

[25] Artikel 6.7 i förordning 2020/2092.

[26] Dom av den 24 januari 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/kommissionen, T-602/22, punkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Dom av den 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/kommissionen, T‑485/18, punkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] ibid.

[28] Dom av den 26 juli 2023, Troy Chemical Company/kommissionen, T‑662/21, punkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=1269378.

[29] Philip Morris mot kommissionen, T‑18/15, punkt 73; Domen i det ovannämnda målet Leino-Sandberg mot parlamentet, punkt 51.

[30] Dom av den 15 september 2016, Philip Morris/kommissionen, T-796/14, punkt 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] För T-132/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=13463181; För T-133/23, se https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&ampcid=13463406; för T‑139/23, se: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=13463727;  och för T‑140/23, se https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=13464049. 

[32] Dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C-506/08 P, punkt 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Dom av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen, de förenade målen T-371/20 och T-554/20, punkterna 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, bekräftat i domen av den 16 januari 2025, kommissionen mot Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Pollinis France, punkt 74.

[35] Tribunalens dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet, T-471/08, punkterna 71 och 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artikel 4.3 i EU-fördraget. Se även: Domen i det ovannämnda målet Pollinis France mot kommissionen, punkt 113.  

[37] Dom av den 9 september 2014, MasterCard m.fl./kommissionen, T-516/11, punkt 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Dom av den 20 september 2016, PAN Europe/kommissionen, T-51/15, punkterna 30–33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Se senast exempelvis beslutet om hur Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen hanterar begäranden om allmänhetens tillgång till lagstiftningshandlingar (OI/4/2023/MIK), punkterna 47–49, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Se även beslutet om hur Europeiska investeringsbanken offentliggör miljöinformation och social information om projekt före beslut om finansiering (2252/2022/OAM), punkt 26, som finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093, Beslut om hur Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) hanterade en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som rör övervakning av sociala medier i samband med migrationsrutter (344/2023/PVV), punkt 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Punkt 5 i motiveringen.