Datum för första sammanträdet: Onsdagen den 7 augusti 2024

Datum för det andra sammanträdet: Måndagen den 7 oktober 2024

Online (Webex) (första mötet) och i ombudsmannens lokaler (andra mötet)

Närvarande

Den 7 augusti 2024

Europeiska kommissionen

Tre företrädare för GD Budget

Tre företrädare för generalsekretariatet

Europeiska ombudsmannen

Jennifer King - juridisk expert

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Förfrågningar Officer

Alice Bernard - Förfrågningsansvarig

Valentina Stoeva - Förfrågningsansvarig

Anežka Hlinovská - Förfrågningar Praktikant

Den 7 oktober 2024

Europeiska kommissionen

Fyra företrädare för GD Budget

Två företrädare för generalsekretariatet

Europeiska ombudsmannen

Tanja Ehnert - Förfrågningssamordnare

Paulien Van de Velde-Van Rumst - Förfrågningar Officer

Alice Bernard - Förfrågningsansvarig

Kilian Frey - Förfrågningar Trainee

Bakgrund

Klagomålet gäller följande: För det första kommissionens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till de handlingar som avses i kommissionens förslag till rådets genomförandebeslut om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (på grundval av villkorlighetsförordningen [1]). För det andra den omständigheten att kommissionen tillställde klaganden ett första svar trots att klaganden redan hade lämnat in en bekräftande ansökan.

Syftet med mötena

Syftet med mötet var att ombudsmannens undersökningsgrupp skulle få ytterligare klargöranden om redigeringarna i de begärda handlingarna och ge kommissionen möjlighet att behandla den andra delen av klagomålet.

Ett andra möte var planerat att äga rum den 7 oktober 2024, eftersom inte alla relevanta företrädare för kommissionen kunde närvara vid det första mötet som ägde rum den 7 augusti.

Inledning och förfarandeinformation

Ombudsmannens undersökningsgrupp presenterade sig, tackade kommissionens företrädare för mötet med dem och redogjorde för syftet med mötet. De beskrev den rättsliga ram som gäller för möten som hålls av ombudsmannen, särskilt att ombudsmannen inte skulle lämna ut någon information som kommissionen identifierat som konfidentiell, varken till den klagande eller till någon annan person utanför ombudsmannens kontor, utan kommissionens förhandsgodkännande ^[2].

Undersökningsgruppen förklarade att den skulle utarbeta ett utkast till rapport om mötet som skulle skickas till kommissionen för att säkerställa att innehållet var sakligt korrekt och fullständigt. Mötesrapporten skulle sedan färdigställas, ingå i ärendehandlingarna och överlämnas till klaganden. Inga konfidentiella uppgifter skulle ingå i rapporten eller på annat sätt lämnas till klaganden eller någon tredje part.

Information som utbytts 

Under de två mötena gav kommissionens företrädare ombudsmannens undersökningsgrupp ytterligare klargöranden om dess tillämpning av undantagen för skydd av domstolsförfaranden (1) och en beslutsprocess (2). Kommissionens företrädare utvecklade också sin bedömning av om det eventuellt föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnande (3). Svar som innehåller konfidentiella uppgifter har förts in i en konfidentiell bilaga till denna mötesrapport.

1. Tillämpning av undantaget till skydd för rättsliga förfaranden (artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001)

Eftersom kommissionen i sitt ursprungliga svar inte angav vilka av de åberopade undantagen som är tillämpliga på vilka delar av handlingarna som har maskerats, bad ombudsmannens undersökningsgrupp kommissionen att förklara vilket undantag som är tillämpligt på vilken del av de maskerade handlingarna. Kommissionens företrädare förklarade att undantaget för skydd av domstolsförfaranden endast gäller redigeringar som rör sex domstolsärenden som inletts av truster av allmänt intresse som påverkas av artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut [3].

Ombudsmannens undersökningsgrupp frågade exakt hur dessa domstolsförfaranden skulle undergrävas av utlämnandet av den redigerade informationen. Kommissionens företrädare uppgav att de redigerade delarna motsvarar kommissionens bedömning av truster av allmänt intresse som skickats till Ungern och Ungerns svar på kommissionens frågor. Kommissionens företrädare preciserade att ett utlämnande av dessa delar skulle avslöja utvecklingen, i kronologisk ordning, av kommissionens resonemang om truster av allmänt intresse från början av förfarandet till antagandet av dess förslag enligt villkorlighetsförordningen. Enligt kommissionens företrädare bör kommissionen ha möjlighet att förklara detta resonemang som en del av sitt försvar i det pågående domstolsförfarandet. Om de maskerade delarna släpptes skulle kommissionens sätt att bygga upp ett ärende och dess förmåga att försvara sig således hämmas, eftersom de innehåller kommissionens detaljerade resonemang som inte är allmänt känt.

Kommissionens företrädare noterade vidare att rådets genomförandebeslut riktar sig till Ungern, medan de som ansöker om ogiltigförklaring av det beslutet är universitet/högre utbildningsanstalter som underhålls av ungerska allmännyttiga truster. Om kommissionen avslöjade de maskerade delarna skulle den likställa dessa utbildningsinstitutioner med medlemsstaterna (medan det förfarande som enligt villkorlighetsförordningen leder fram till förslaget till åtgärder är en bilateral dialog med den berörda medlemsstaten), i detta fall Ungern, vilket i sin tur skulle ge dem en mer fördelaktig ställning för domstolsförfarandet. Situationen skulle vara en annan om Ungern beslutade att lämna ut den redigerade informationen, som var riktad till Ungern.

Kommissionens företrädare medgav att förklaringen i kommissionens svar på allmänhetens begäran om tillgång var kortfattad.

2. Tillämpning av undantaget för skydd av en institutions interna beslutsprocess (artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001)

Kommissionens företrädare uppgav att ytterligare redigeringar som rör brister i offentlig upphandling, risker för intressekonflikter, samarbete med Olaf samt utredningar och lagföring av korruption omfattas av undantaget i artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001, som är skyddet av en intern beslutsprocess. Kommissionens företrädare uppgav att detta undantag även gäller de återstående redigeringarna, som inte omfattas av någon av de ovannämnda kategorierna, och de lämnade konfidentiella förklaringar i samband med dessa specifika redigeringar.

Kommissionens företrädare sade att anmälningsskrivelsen till Ungern gav upphov till frågor om flera, men begränsade, aspekter som eventuellt skulle kunna betraktas som relevanta enligt den allmänna villkorlighetsordningen, varav vissa i slutändan inte ingick i förslaget. När det gäller dessa aspekter uppgav kommissionens företrädare att kommissionen förbehåller sig rätten att övervaka eller undersöka dem i framtiden. Kommissionen ansåg därför att det var nödvändigt att redigera de delar som omfattar dessa aspekter för att säkerställa möjligheten att undersöka och besluta om dessa frågor i framtiden. Kommissionens företrädare uppgav att information om frågor som legat till grund för förslaget hade lämnats ut [4].

Med tanke på att det aktuella fallet är det första där villkorlighetsförordningen har tillämpats uppgav kommissionens företrädare dessutom att kommissionen inte vill avslöja sin strategi för att hantera sådana fall. Ett utlämnande av de omtvistade handlingarna skulle avslöja vilken information kommissionen anser vara relevant och vad den kan komma att leta efter i framtiden. Kommissionen vill undvika en sådan situation eftersom den fortfarande håller på att utveckla sin praxis.

Ombudsmannens undersökningsgrupp bad kommissionens företrädare att klargöra hur utlämnandet av denna information konkret skulle hindra dess pågående interna beslutsfattande. Kommissionens företrädare angav för det första att de redigerade delarna består av information som är föremål för en bilateral dialog med den berörda medlemsstaten och att dessa utbyten pågår.

För det andra förklarade kommissionens företrädare att ett utlämnande av denna information skulle visa vad kommissionen anser vara relevanta faktorer för villkorlighetsförordningens tillämpningsområde och hindra dess beslutsprocess. I detta avseende upprepade kommissionens företrädare att kommissionen inte vill avslöja sin strategi i detta skede eller den undersökningsteknik som den använder. Om kommissionen redogör för vilka specifika sektorer och förvaltningsmyndigheter som kommissionen oroar sig för i framtiden kan vissa aktörer inom dessa sektorer, eller inom sådana förvaltningsmyndigheter, börja agera annorlunda och t.ex. ändra sina arbetssätt för att dölja vissa frågor eller beteenden. Kommissionens företrädare gav ombudsmannens undersökningsgrupp ett konkret exempel i detta sammanhang som finns i en konfidentiell bilaga till denna mötesrapport.

Som svar på en fråga från ombudsmannens undersökningsgrupp om det exakta pågående beslutsförfarandet i fråga noterade kommissionens företrädare att till exempel de redigeringar som rör ramavtal är relevanta för hela den nuvarande programperioden för den fleråriga budgetramen (den fleråriga budgetramen 2021–2027). Kommissionens företrädare uppgav att övervakningen av de frågor som omfattas av förslaget därför fortfarande pågår.  

Kommissionens företrädare uppgav vidare att kommissionen anser att förfarandet enligt villkorlighetsförordningen inte är avslutat. Närmare bestämt anser kommissionen att beslutsfasen inte avslutas med rådets genomförandebeslut, eftersom kommissionen, i den mån de antagna åtgärderna fortfarande är i kraft, fortsätter sin övervakning och utbytena med Ungern. I enlighet med villkorlighetsförordningen bedömer kommissionen dessutom, ett år efter antagandet av ett sådant beslut, läget och utfärdar efter denna bedömning ett nytt förslag till rådets beslut, om den anser att åtgärderna bör anpassas eller upphävas.[5] Kommissionen antog sin nya bedömning i december 2023, i avsaknad av en skriftlig anmälan från Ungern om att kräva att åtgärderna ska anpassas eller upphävas. Kommissionen drog slutsatsen att åtgärderna måste fortsätta att gälla. Det faktum att åtgärderna enligt rådets genomförandebeslut fortfarande är i kraft innebär således att beslutsfattandet fortfarande pågår. För frågor som inte omfattades av rådets genomförandebeslut tillade kommissionens företrädare dessutom att kommissionen skulle kunna återuppta förfarandet i framtiden när det gäller dessa aspekter.

Ombudsmannens undersökningsgrupp frågade sedan i vilken utsträckning de redigerade delarna fortfarande är relevanta för kommissionens nya årliga bedömning enligt villkorlighetsförordningen eller för den situation där den skulle besluta att återuppta förfarandet i vissa frågor. Mer specifikt frågade ombudsmannens undersökningsgrupp om kommissionen fortfarande skulle behöva den redigerade informationen för sina nya bedömningar.

Kommissionens företrädare svarade att de ansåg att vissa frågor fortfarande var olösta. Dessutom kan det hända att vissa av de frågor som kommissionen hade oroat sig över - men som ännu inte hade styrkts tillräckligt för att tas med i rådets genomförandebeslut - blir mer problematiska igen. I ett sådant scenario kan det vara så att den redigerade informationen skulle användas som en fortsättning på den ursprungliga bedömningen snarare än att återuppta förfarandet i sin helhet. Med tanke på att detta är första gången som villkorlighetsförordningen tillämpas återstår detta och de konkreta förfarandeaspekterna att se.   

När det gäller kommissionens tillämpning av undantaget för att skydda sitt pågående beslutsfattande bad ombudsmannens undersökningsgrupp vidare kommissionens företrädare att mer konkret förklara hur utlämnande av den redigerade informationen skulle sätta extern press på kommissionen, vilket skulle hindra dess beslutsfattande. Kommissionens företrädare uppgav att ett utlämnande av uppgifter avsevärt skulle öka trycket på beslutsfattarna och lämnade mer detaljerade förklaringar i detta avseende, vilka återfinns i den konfidentiella bilagan till denna mötesrapport. Med hänvisning till en färsk rapport från Europeiska revisionsrätten [6] noterade kommissionens företrädare dessutom att den endast har begränsade personalresurser för att tillämpa villkorlighetsförordningen och att svar på alla ytterligare begäranden om information, som kan utlösas av ytterligare utlämnande, skulle avleda resurser från den faktiska tillämpningen av förordningen.  

Som svar på en fråga från ombudsmannens undersökningsgrupp om huruvida avlägsnandet av redigeringarna faktiskt skulle öka trycket på kommissionens beslutsfattande, med tanke på befintliga spekulationer i den offentliga debatten (på grundval av t.ex. kommissionens rapporter om rättsstatsprincipen), sade kommissionens företrädare att kommissionen inte kan ta hänsyn till sådana spekulationer när den fattar sina beslut, och att trycket ändå skulle öka.

Ombudsmannens undersökningsgrupp noterade att vissa av kommissionens överväganden, främst när det gäller att skydda sina utbyten med Ungern, verkar ha samband med undantaget för skydd av utredningar och revisioner [7] snarare än undantaget för skydd av pågående beslutsfattande.

Kommissionens företrädare uppgav att dess beslutsfattande är beroende av den underliggande undersökningen, och att alla dessa faktorer därför ingår i det pågående beslutsfattandet. Det är den viktigaste beslutsprocessen som leder fram till kommissionens förslag, på grundval av vilken rådet fattar ett genomförandebeslut. Det finns dock också frågor som lyfts fram i förfarandet, där kommissionen gjorde en preliminär bedömning eller förbehöll sig rätten att gå vidare. Kommissionens företrädare förklarade att beslutsprocessen inte avslutas med rådets genomförandebeslut. Även efter rådets genomförandebeslut gjorde kommissionen en bedömning i det ungerska ärendet (på eget initiativ i avsaknad av en anmälan från Ungern) och antog sedan en ny bedömning genom beslut. I den mån rådets åtgärder fortfarande är i kraft fortsätter kommissionen att bedöma situationen i Ungern (som är skyldig att rapportera var tredje månad om framstegen i genomförandet). Det faktum att åtgärderna fortfarande är på plats visar att det fortfarande finns ett kontinuum i beslutsprocessen.

Slutligen medgav kommissionens företrädare att resonemanget i svaret på begäran om tillgång inte innehöll dessa detaljerade förklaringar.

3. Bedömning av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse och en processuell aspekt av klagomålet

Ombudsmannens undersökningsgrupp noterade att klaganden hade ifrågasatt det faktum att kommissionen betraktade sitt svar av den 22 mars 2024 som ett ”ursprungligt svar”. De tillade att kommissionens praxis att återkalla bekräftande ansökningar i det aktuella fallet påverkade bedömningen av huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse. Ombudsmannens undersökningsgrupp noterade närmare bestämt att kommissionen i sitt svar av den 22 mars 2024 förklarade att den inte kunde identifiera något övervägande allmänintresse av utlämnandet och att sökanden inte hänvisade till några sådana överväganden. I sina kompletterande synpunkter på detta ärende, som före detta möte skickades till ombudsmannens kansli, hade kommissionen upprepat kravet i förordning (EG) nr 1049/2001 att beakta OPI:s överväganden, men hänvisade endast till det faktum att ”sökanden inte har hänvisat till något sådant övervägande allmänintresse i sin ansökan”. Med tanke på förseningen med att anta kommissionens svar var klaganden vid tidpunkten för inlämnandet av en begäran om omprövning (en bekräftande ansökan) inte medveten om att kommissionen endast skulle förlita sig på relativa undantag för att motivera att uppgifter inte lämnades ut eller om deras skyldighet att upprätta ett förfarande för bedömning av överensstämmelse. Ombudsmannens undersökningsgrupp frågade därför om kommissionen kunde utveckla sin bedömning av förekomsten av ett eventuellt förfarande vid utlämnandet av de maskerade delarna och ta itu med denna förfarandeaspekt av klagomålet.

Vid mötet hänvisade kommissionens företrädare till kommissionens svar i vilket den angav att sökanden inte hade framfört några argument avseende den potentiella förekomsten av en OPI i den ursprungliga ansökan. Kommissionens företrädare klargjorde att även om det inte hade upprepats i de ytterligare synpunkterna undersökte kommissionen också proaktivt om det fanns en sådan OPI och fann ingen.

Kommissionens företrädare förklarade att det första steget i förfarandet enligt villkorlighetsförordningen – i likhet med statligt stöd eller överträdelseförfaranden – består av en bilateral diskussion mellan medlemsstaten och kommissionen. Det finns en skyldighet till lojalt samarbete och kommissionen måste bevara den berörda medlemsstatens förtroende och processens konfidentialitet. Med tanke på att frågor som diskuteras inom ramen för villkorlighetsförordningen rör EU-finansiering skulle ett offentliggörande av innehållet i dessa diskussioner dessutom kunna påverka finansmarknaderna och alla skattebetalares intressen. Om kommissionen skulle avslöja potentiella problem i en medlemsstats beteende kan detta få allvarliga ekonomiska konsekvenser för medlemsstaten (t.ex. lägre kreditbetyg), oavsett om dessa problem ingår i ett förslag till rådets genomförandebeslut enligt villkorlighetsförordningen eller inte. Mot denna bakgrund såg kommissionen inte någon OPI i utlämnandet av uppgifter.

Kommissionens företrädare noterade dessutom att institutionen ur processuell synvinkel, på grundval av tillämplig EU-rättspraxis, är skyldig att kontrollera om det finns ett operativt inköpsställe, även om sökanden inte har tagit upp ett sådant. Kommissionen anser att en sådan bedömning har gjorts i förevarande fall. Enligt rättspraxis åvilar bevisbördan emellertid den som ansöker om tillgång till handlingar, som ska göra institutionen uppmärksam på dessa argument. Detta är inte begränsat till något särskilt skede, dvs. inledande eller bekräftande. En sökande behöver därför inte förutse vilka undantag och argument som institutionen skulle lägga fram och klaganden hade möjlighet att lägga fram argumenten om OPI i den ursprungliga begäran.

Kommissionens företrädare uppgav att GD Budget, när det gäller förfarandet, lämnade det första svaret till klaganden efter det att klaganden hade lämnat in en bekräftande ansökan, och kommissionens generalsekretariat beslutade därefter att avsluta den bekräftande ansökan på denna grund. Kommissionen hade uppmanat klaganden att lämna in en ny bekräftande ansökan om de så önskade och därigenom bevara det tvåstegsförfarande som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 och ge klaganden möjlighet att lämna synpunkter på svaret.

Mötets avslutande

Ombudsmannens undersökningsgrupp bad kommissionen om markerade kopior av maskeringarna i de omtvistade handlingarna för att underlätta undersökningen, vilken kommissionen tillhandahöll efter det första mötet.

Undersökningsgruppen tackade kommissionens företrädare för deras tid och för de förklaringar som lämnats, och mötet avslutades.

Bryssel den 12 november 2024

Jennifer King Paulien Van de Velde-Van Rumst

Handläggare med ansvar för rättsliga frågor

 

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2092/oj.

[2] Artikel 4.8 i Europeiska ombudsmannens genomförandebestämmelser.

[3] Mål T-115/23 Debreceni Egyetem. mål T-132/23, Óbudai Egyetem mot rådet och kommissionen, Mål T-133/23, Állatorvostudományi Egyetem mot rådet och kommissionen. mål T-138/23, Semmelweis Egyetem mot rådet, Mål T-139/23, Miskolci Egyetem mot rådet och kommissionen. Mål T-140/23, Dunaújvárosi Egyetem mot rådet och kommissionen.

[4] Såvida det inte rör de pågående domstolsärenden som avses ovan. Se kommissionens förslag till rådets genomförandebeslut med motiveringen (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485) och rådets antagna genomförandebeslut (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022D2506).

[5] Artikel 7.2 i förordning 2020/2092.

^[6] Se https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf.

[7] Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.