Izdelano v skladu s členom 3(5) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Ta pritožba se nanaša na objavo dokumenta "Predhodni seznam izrednih razmer po sestanku nacionalnih izvršilnih organov 12. aprila 2013" (v nadaljnjem besedilu: seznam nacionalnih izvršilnih organov) na spletni strani Evropske komisije [2]. Pritožbo je vložilo odvetniško podjetje, specializirano za vprašanja v zvezi z odškodnino letalskim potnikom v skladu z Uredbo (ES) št. 261/2004 [3] (v nadaljnjem besedilu: uredba o pravicah potnikov).

2. Člen 5 Uredbe o pravicah potnikov določa, da letalski potniki prejmejo odškodnino, če so njihovi leti odpovedani. Natančneje, člen 5(3) določa, da letalski prevoznik ni dolžan plačati odškodnine, če lahko dokaže, da so za odpoved leta krive izredne razmere, ki se jim ne bi bilo mogoče izogniti, tudi če bi bili sprejeti vsi ustrezni ukrepi. Uredba o pravicah potnikov od držav članic zahteva, da imenujejo nacionalne izvršilne organe.

3. Pritožnik se je julija in avgusta 2013 obrnil na Komisijo in navedel, da na seznamu novega evropskega Bauhausa potniki niso bili natančno obveščeni o svojih pravicah. Pritožnik je poudaril, da so se letalski prevozniki na ta dokument že sklicevali na sodišču in zmagali v zadevah, ki so jih prej izgubili. Zato je Komisijo pozvala, naj dokument odstrani s svoje spletne strani.

4. Komisija je v odgovorih trdila, da je na seznamu nacionalnih izvršilnih organov jasno navedeno, da je bil dokument objavljen po sestanku nacionalnih izvršilnih organov. Komisija je trdila, da je seznam novega evropskega Bauhausa predhodni, neizčrpen in nezavezujoč ter da sta narava in izvor dokumenta jasno navedena na prvi strani dokumenta.

5. Pritožnik je 20. avgusta 2013 vložil to pritožbo pri Evropskem varuhu človekovih pravic.

Predmet preiskave

6. Varuh človekovih pravic je začel preiskavo o pritožnikovi trditvi in trditvi, kot sledi:

Trditev:

Komisija pri objavi smernic nacionalnih izvršilnih organov o „izrednih razmerah“ na svojem spletišču ni upoštevala načel dobrega upravljanja in javnega interesa.

Zahtevek:

Komisija bi morala s svojega spletišča odstraniti smernice nacionalnih izvršilnih organov o „izrednih razmerah“.

7. Varuhinja človekovih pravic je v dopisu o začetku preiskave Komisijo obvestila, da bo v primeru, da se Komisija odloči, da ne bo odstranila zadevnega dokumenta s svojega spletnega mesta, morda želela razmisliti o sprejetju ustreznih ukrepov, da bi se izognila tveganju, da bi zainteresirana javnost dokument napačno razlagala.

Preiskava

8. Varuh človekovih pravic je 19. septembra 2013 Komisijo pozval, naj predloži mnenje o pritožnikovi trditvi in trditvi.

9. Komisija je 29. novembra 2013 poslala svoje mnenje, ki je bilo posredovano pritožniku za pripombe. Varuh človekovih pravic je 19. decembra 2013 prejel pripombe pritožnika.

Analiza in začasni sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

10. Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Komisije trdil, da bi bilo treba podjetja, kot je sam, povabiti k sodelovanju na sestankih novega evropskega Bauhausa.

11. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da člen 2(4) statuta varuha človekovih pravic zahteva, da se pred vložitvijo pritožbe nanjo sprejmejo ustrezni upravni ukrepi. Zdi se, da pritožnik te trditve ni že predložil Komisiji. Iz tega sledi, da je varuh človekovih pravic ne more preučiti v okviru te preiskave.

12. Pritožnik je nadalje navedel, da nacionalni izvršilni organi proaktivno pozivajo letalske prevoznike, naj se pri ocenjevanju odškodninskih zahtevkov potnikov sklicujejo na seznam nacionalnih izvršilnih organov. Zato letalski prevozniki (in dejansko nacionalni izvršilni organi) potnikom nepravilno odrekajo odškodnino, zaradi česar nimajo druge možnosti, kot da sami uveljavljajo pravna sredstva pred sodišči.

13. Varuhinja človekovih pravic meni, da je treba navesti, da se njena preiskava v skladu z njenim mandatom nanaša na Evropsko komisijo in se ne nanaša na nobeno dejanje ali opustitev s strani nacionalnih izvršilnih organov.

A. Trditev, da Komisija pri objavi seznama novega evropskega Bauhausa na svojem spletišču ni upoštevala načel dobrega upravljanja in javnega interesa, ter s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. Pritožnik je trdil, da seznam sicer izvira od nacionalnih izvršilnih organov, vendar mu njegova objava na spletišču Komisije daje verodostojnost. Poleg tega je pritožnik trdil, da so smernice s seznama novega evropskega Bauhausa (i) zavajajoče za potrošnike in (ii) nezdružljive s sodno prakso Sodišča Evropske unije [4]. Dodala je, da so letalski prevozniki seznam novega evropskega Bauhausa že uspešno uporabljali na sodišču.

15. Komisija je v svojem mnenju navedla, da se je o seznamu nacionalnih izvršilnih organov razpravljalo na sestanku z vsemi nacionalnimi izvršilnimi organi, ki ga je organizirala 12. aprila 2013. Po tem sestanku je nekaj nacionalnih izvršilnih organov izrazilo pomisleke v zvezi z nekaterimi točkami s seznama. Vendar je velika večina nacionalnih izvršilnih organov Komisijo pozvala, naj seznam objavi kot nezavezujoč dokument. V skladu s tem je Komisija 22. julija 2013 seznam novega evropskega Bauhausa objavila na svojem spletišču in ga označila kot „predhodni nezavezujoč dokument“.

16. Po mnenju Komisije je seznam odražal le to, kako nacionalni izvršilni organi razumejo sodbe Sodišča Evropske unije in nacionalnih sodišč o izrednih razmerah, ter lastne izkušnje nacionalnih izvršilnih organov pri razlagi tega pojma. Komisija je trdila, da je bila objava seznama nacionalnih izvršilnih organov koristna za potnike, saj jim je omogočila boljše razumevanje, kako se bodo njihove pritožbe pri nacionalnih izvršilnih organih obravnavale. Dodala je, da je Komisija 13. marca 2013 v svojem predlogu za revizijo uredbe o pravicah potnikov [5] predlagala jasno opredelitev pojma "izredne razmere" in prilogo z neizčrpnim seznamom razmer, ki se štejejo za izredne.

17. Komisija se je sklicevala na izjavo o omejitvi odgovornosti na prvi strani seznama novega evropskega Bauhausa, ki se je glasila: "Vsebina tega dokumenta ne predstavlja zavezujočega mnenja Evropske komisije." Navedla je tudi, da je bilo na seznamu novega evropskega Bauhausa potnikom jasno navedeno, da zagotavlja le smernice in da je treba vsak primer oceniti ločeno [6]. Poleg tega naj bi beseda „predhodno“v naslovu dokumenta poudarila, da seznam ni dokončen, saj ga niso v celoti potrdili vsi nacionalni izvršilni organi. To je bilo podprto z navedbo "različica z dne 19. aprila", navedeno v levem kotu strani. Na seznamu je bilo tudi jasno navedeno, da ne gre za dokument Komisije, saj je v njem navedeno, da je nastal na podlagi dela nacionalnih izvršilnih organov in da je bil naložen na spletno mesto Komisije v oddelku „Rezultati razprav med pristojnimi nacionalnimi organi (nacionalni izvršilni organi, nacionalni izvršilni organi) in deležniki“.

18. Kljub temu in glede na pripombe v uvodnem pismu varuhinje človekovih pravic je Komisija poudarila, da se je odločila revidirati prvo stran seznama novega evropskega Bauhausa, da bi izključila morebitne nesporazume v zvezi z njegovim izvorom. Zato je bila v naslovu beseda „predhodno“nadomeščena z besedo „osnutek“. Poleg tega je bil dodan stavek „Razumevanje med novim evropskim Bauhausom“in nova izjava o omejitvi odgovornosti, ki se glasi: „Ta dokument je bil objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov. Ta dokument je namenjen informiranju in usmerjanju. Evropska komisija ni sprejela ali na kakršen koli način odobrila vsebine tega dokumenta, zato se nanjo ne bi smeli sklicevati kot na izjavo o stališču Evropske komisije.“

19. Pritožnik je v svojih pripombah pozdravil ukrepe, ki jih je sprejela Komisija, vendar je trdil, da ne zadostujejo za zaščito pravic letalskih potnikov.

20. Pritožnik je navedel, da je njegov glavni pomislek, da seznam novega evropskega Bauhausa ne odraža natančno sodne prakse Sodišča Evropske unije ali nacionalnih sodišč. Pritožnik se je skliceval na okoliščine, kot so tehnične napake, ki vplivajo na levi ventil motorja za gorivo, odzračevalni sistem ali sprožilo spojlerja, ki jih nacionalna sodišča kljub vključitvi na seznam novega evropskega Bauhausa ne bi štela za „izredne“. Poleg tega se večina letalskih potnikov, potem ko jim je bil predložen seznam novega evropskega Bauhausa, odreče svojim trditvam.

21. Pritožnik je priznal spremembe, ki jih je uvedla Komisija. Vendar je trdila, da letalski prevozniki in nacionalni izvršilni organi potnikom ne zagotavljajo dejanskega dokumenta, zato potniki niso seznanjeni z izjavo o omejitvi odgovornosti, ki jo je Komisija podala na prvi strani dokumenta. Pritožnik je tudi trdil, da se letalski prevozniki še vedno redno zanašajo na prejšnjo različico dokumenta.

22. Pritožnik se je v podporo svojemu stališču skliceval na primere iz sodnih odločb v različnih državah članicah. Po mnenju pritožnika ti primeri kažejo, kako sodišča uporabljajo pravo, in dokazujejo, da jih ni mogoče uskladiti s seznamom novega evropskega Bauhausa. Če povzamemo, pritožnik je ponovil svojo trditev, da seznam nacionalnih izvršilnih organov napačno razlaga pravo in da sklicevanje na seznam pomeni, da se letalskim potnikom zavrne odškodnina v primerih, ko bi jo bilo treba plačati. Pritožnik je priložil tudi primere dopisov, ki jih je prejel od letalskih prevoznikov in v katerih je kot razlog za zavrnitev izplačila odškodnine potnikom navedel seznam novega evropskega Bauhausa.

23. Pritožnik je ponovil, da mu je že samo dejstvo, da je Komisija objavila seznam novega evropskega Bauhausa, dalo verodostojnost in pristojnost. Pritožnik meni, da je zaradi precejšnjega dvoma o točnosti seznama novega evropskega Bauhausa in ker je njegova objava povzročila zmedo za potnike in letalske prevoznike, njegova takojšnja odstranitev s spletišča Komisije upravičena.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

24. Varuhinja človekovih pravic priznava, da bi lahko objava na spletišču Komisije poleg tega, da prispeva k razširjanju informacij državljanom, povečala verodostojnost in avtoriteto seznama novega evropskega Bauhausa. Vendar bi bilo to po njenem mnenju problematično le, če bi se ugotovilo, da je seznam nacionalnih izvršilnih organov (i) zavajajoč za potrošnike ali (ii) ne odraža ustrezno vsebine ustreznih delov uredbe o pravicah potnikov.

25. V zvezi s točko (i) varuhinja človekovih pravic meni, da je način, na katerega je bil seznam novega evropskega Bauhausa prvotno objavljen, dejansko sprožil vprašanja o resnični naravi in poreklu dokumenta. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic zato pozdravlja dejstvo, da je Komisija te dvome upoštevala in se odločila spremeniti način objave seznama novega evropskega Bauhausa na svojem spletnem mestu. Vsi, ki imajo vpogled v seznam nacionalnih izvršilnih organov na ustreznem spletišču, so zdaj jasno obveščeni, da je bil dokument objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov, da ga Komisija ni sprejela ali odobrila in da je zgolj informativen. Varuhinja človekovih pravic meni, da spremembe, ki jih je uvedla Komisija, znatno zmanjšujejo tveganje nesporazumov v javnosti.

26. Vendar je treba nekatera vprašanja še obravnavati.

27. Prvič, pritožnik je trdil, da nacionalni izvršilni organi in letalski prevozniki potnikom ne zagotavljajo revidirane različice dokumenta, temveč še naprej uporabljajo prejšnjo različico. Zato potniki niso seznanjeni z izjavo o omejitvi odgovornosti, ki jo je Komisija podala na prvi strani revidirane različice seznama novega evropskega Bauhausa. Varuhinja človekovih pravic meni, da Komisija ni kriva, da lahko nacionalni izvršilni organi ali letalski prevozniki še vedno uporabljajo staro različico besedila. Vendar je treba opozoriti, da je bila Komisija tista, ki je objavila dokument v njegovi izvirni obliki in tako omogočila, da so ga zainteresirane stranke uporabile v tej obliki. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da bi morala Komisija, da bi izključila morebitne nesporazume o izvoru, naravi in pomenu dokumenta, stopiti v stik z nacionalnimi izvršilnimi organi in zagotoviti, da so seznanjeni s spremembo, ki je bila uvedena.

28. Drugič, iz mnenja Komisije je razvidno, da vsi nacionalni izvršilni organi niso podprli objave dokumenta na spletišču Komisije. To dejstvo se ne odraža na prvi strani dokumenta, ki kaže, da je bil dokument objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov. To ustvarja vtis, da vsi nacionalni izvršilni organi podpirajo vsebino seznama in njegovo objavo na spletišču Komisije. Če to ni res, je treba zadevno izjavo ponovno preučiti.

29. V zvezi s točko (ii) je treba opozoriti, da Komisija po njenem mnenju ni zavzela stališča o tem, ali je vsebina seznama nacionalnih izvršilnih organov skladna z ustreznimi določbami uredbe o pravicah potnikov, kot jih razlaga Sodišče Evropske unije. Lahko bi trdili, da Komisiji tega morda ne bo treba storiti, če bo dovolj jasno navedla, da ne podpira seznama novega evropskega Bauhausa in da je objava seznama novega evropskega Bauhausa zgolj informativna. Na podlagi te utemeljitve bi bilo mogoče trditi, da varuhu človekovih pravic v tej zadevi ni treba obravnavati tega vprašanja.

30. Vendar varuhinja človekovih pravic meni, da mora Komisija v skladu z dobro upravno prakso zagotoviti, da je seznam novega evropskega Bauhausa skladen z uredbo o pravicah potnikov. Prvič, kot pravilno ugotavlja pritožnik, objava seznama novega evropskega Bauhausa na spletišču Komisije neizogibno povečuje njegovo verodostojnost. Poleg tega je Komisija sama pojasnila, da bi bilo koristno imeti na voljo seznam "izrednih" razmer, in ga je dejansko vključila v svoj predlog za spremembo Uredbe o pravicah potnikov. Najpomembnejše pa je dejstvo, da ima Komisija vlogo zagotavljanja, da države članice in njihovi organi spoštujejo pravo EU. Zato bi bilo težko sprejeti, da bi Komisija lahko objavila dokument, ki so ga pripravili nacionalni organi "v vednost in v vednost", če stališča, sprejeta v tem dokumentu, ne bi bila v skladu s pravom Unije.

31. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Sodišče v sodbi v zadevi Wallentin [7], ki je glavni organ za usmerjanje v zvezi z vprašanjem izrednih razmer, odločilo, da je treba člen 5(3) Uredbe o pravicah potnikov razlagati ozko [8] in da ga je treba razlagati tako, da tehnična težava na letalu, ki povzroči odpoved leta, ne spada pod pojem "izredne razmere" v smislu navedene določbe, razen če ta težava izhaja iz dogodkov, ki po svoji naravi ali izvoru niso neločljivo povezani z običajnim opravljanjem dejavnosti zadevnega letalskega prevoznika in na katere ta dejansko ne more vplivati [9].

32. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja tudi, da pritožnik v svoji pritožbi ni utemeljil svoje trditve, da je zgornja opredelitev Sodišča v sodbi Wallentin popolnoma neskladna s primeri, za katere je bilo na seznamu novega evropskega Bauhausa ugotovljeno, da bi lahko pomenili „izredne“ razmere. V teh okoliščinah varuh človekovih pravic meni, da ni mogoče ugotoviti nepravilnosti v zvezi s prvotnim odzivom Komisije na pritožnikove argumente v zvezi s tem vprašanjem.

33. Ob tem je pritožnik v svojih stališčih in, natančneje, v svojih trditvah o tem, kako so nacionalna sodišča uporabila pojem "izredne razmere", jasneje navedel tiste tehnične napake, ki po njegovem mnenju niso izredne razmere, čeprav so bile vključene na seznam novega evropskega Bauhausa. Glede na to, da se je varuhinja človekovih pravic že odločila, da bo Komisiji predlagala sporazumno rešitev glede preostalih vprašanj, ki so se pojavila v tej zadevi, meni, da je v interesu državljanov in postopkovne učinkovitosti, da se Komisijo pozove, naj v odgovoru na ta predlog predloži pripombe o podrobnejših argumentih pritožnika.

34. Zlasti bi bilo koristno, če bi Komisija lahko pojasnila razmerje med točko 2(i) Priloge k njenemu predlogu za revizijo uredbe o pravicah potnikov, v skladu s katero se tehnične težave, ugotovljene med preverjanjem pred letom, ne štejejo za izredne, na eni strani ter točkami 22, 25 in 26 na seznamu nacionalnih izvršilnih organov, v skladu s katerimi lahko tehnične težave (nepričakovane pomanjkljivosti leta) neposredno pred odhodom pomenijo izredne razmere, na drugi strani.

35. Glede na navedeno varuh človekovih pravic v nadaljevanju predlaga sporazumno rešitev v skladu s členom 3(5) Statuta evropskega varuha človekovih pravic.

B. Predlog sporazumne rešitve

Ob upoštevanju ugotovitev varuhinje človekovih pravic, natančneje odstavkov 27 in 28 njenega predloga za sporazumno rešitev, bi lahko Komisija sprejela nadaljnje ukrepe, da bi izključila morebitne nesporazume o viru, naravi in pomenu seznama novega evropskega Bauhausa.

Varuhinja človekovih pravic zaradi učinkovitosti postopka poziva Komisijo, naj v svojih pripombah obravnava argumente pritožnika v zvezi z združljivostjo nekaterih okoliščin, ki so na seznamu novega evropskega Bauhausa predstavljene kot izredne razmere, z uredbo o pravicah potnikov. Poleg tega bi lahko Komisija ob upoštevanju analize varuhinje človekovih pravic iz odstavka 34 njenega predloga za sporazumno rešitev pojasnila združljivost svojega predloga za revizijo uredbe o pravicah potnikov s seznamom novega evropskega Bauhausa.

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 15. aprila 2014