Ozadje pritožbe

1. Ta pritožba se nanaša na objavo dokumenta z naslovom "Predhodni seznam izrednih razmer po sestanku nacionalnih izvršilnih organov, ki je potekal 12. aprila 2013" (v nadaljnjem besedilu: seznam nacionalnih izvršilnih organov) na spletni strani Evropske komisije [1]. Pritožbo je vložilo odvetniško podjetje, specializirano za pridobitev odškodnine za letalske potnike v skladu z Uredbo (ES) št. 261/2004 [2] (v nadaljnjem besedilu: uredba o pravicah potnikov). Člen 5 Uredbe o pravicah potnikov določa, da imajo letalski potniki v primeru odpovedi leta pravico do odškodnine. Vendar člen 5(3) določa, da letalski prevoznik ni dolžan plačati odškodnine, če lahko dokaže, da so za odpoved leta krive izredne razmere, ki se jim ne bi bilo mogoče izogniti, tudi če bi bili sprejeti vsi ustrezni ukrepi. Uredba o pravicah potnikov od držav članic zahteva, da imenujejo nacionalne izvršilne organe.

2. Pritožnik je julija in avgusta 2013 stopil v stik s Komisijo in trdil, da na seznamu novega evropskega Bauhausa potniki niso bili natančno obveščeni o svojih pravicah. Pritožnik je poudaril, da so se letalske družbe na ta dokument že sklicevale na sodišču in zmagale v zadevah, ki bi jih prej izgubile. Zato je Komisijo pozvala, naj dokument odstrani s svoje spletne strani.

3. Komisija je v odgovorih trdila, da je na seznamu nacionalnih izvršilnih organov jasno navedeno, da je bil dokument objavljen po sestanku nacionalnih izvršilnih organov. Komisija je trdila, da je seznam novega evropskega Bauhausa predhodni, neizčrpen in nezavezujoč ter da sta narava in izvor dokumenta jasno navedena na njegovi prvi strani.

4. Pritožnik je 20. avgusta 2013 vložil pritožbo pri Evropskem varuhu človekovih pravic.

Preiskava

5. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožbe ter opredelila naslednje trditve in trditve:

1) Komisija pri objavi seznama novega evropskega Bauhausa o "izrednih razmerah" na svojem spletnem mestu ni upoštevala načel dobrega upravljanja in javnega interesa.

2) Komisija bi morala s svojega spletišča črtati seznam novega evropskega Bauhausa o "izrednih razmerah".

6. Varuhinja človekovih pravic je v dopisu o začetku preiskave Komisijo obvestila, da bi v primeru, da se Komisija odloči, da ne bo odstranila zadevnega dokumenta s svojega spletnega mesta, morda želela razmisliti o sprejetju ustreznih ukrepov, da bi se izognila tveganju, da bi zainteresirana javnost dokument napačno razlagala.

Trditev, da Komisija pri objavi seznama novega evropskega Bauhausa o „izrednih razmerah“ na svojem spletišču in s tem povezane trditve ni upoštevala načel dobrega upravljanja in javnega interesa

Predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev

7. Varuhinja človekovih pravic je 15. aprila 2014 predlagala sporazumno rešitev. Varuh človekovih pravic je pri predhodni analizi pritožbe in predlaganju sporazumne rešitve upošteval argumente in mnenja strank [3].

8. Varuhinja človekovih pravic je v svoji analizi primera ugotovila, da lahko seznam novega evropskega Bauhausa zaradi objave na spletišču Komisije pridobi dodatno verodostojnost in avtoriteto. To bi bilo problematično le, če bi se ugotovilo, (i) da je seznam novega evropskega Bauhausa zavajajoč za potrošnike ali (ii) da ne odraža ustrezno vsebine ustreznih delov uredbe o pravicah potnikov.

9. V zvezi s točko (i) je varuhinja človekovih pravic menila, da je način, na katerega je bil seznam novega evropskega Bauhausa prvotno objavljen, dejansko sprožil vprašanja o resnični naravi in poreklu dokumenta. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic zato pozdravila, da je Komisija v svojem odgovoru na pritožbo upoštevala te dvome in se odločila spremeniti način objave seznama novega evropskega Bauhausa na svojem spletišču. Varuhinja človekovih pravic je navedla, da je zato vsakdo, ki pregleduje seznam nacionalnih izvršilnih organov na ustreznem spletnem mestu, jasno obveščen, da je bil dokument objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov, da ga Komisija ni niti sprejela niti odobrila in da je objavljen samo v informativne namene. Varuhinja človekovih pravic je menila, da spremembe, ki jih je uvedla Komisija, znatno zmanjšujejo tveganje nesporazumov v javnosti.

10. Ne glede na to izjavo je varuh človekovih pravic preučil pritožnikovo trditev, da nacionalni izvršilni organi in letalski prevozniki potnikom ne zagotavljajo različice dokumenta, ki vsebuje izjavo Komisije o omejitvi odgovornosti, temveč še naprej uporabljajo prejšnjo različico; zato potniki niso seznanjeni z izjavo o omejitvi odgovornosti, ki jo je Komisija podala na prvi strani revidirane različice seznama nacionalnih izvršilnih organov. Varuhinja človekovih pravic je za odpravo tega pomisleka v odstavku 27 predloga navedla, da čeprav Komisija ni kriva, da lahko nacionalni izvršilni organi ali letalski prevozniki še vedno uporabljajo staro različico besedila, je Komisija objavila dokument v prvotni obliki in tako omogočila, da ga v tej obliki uporabljajo zainteresirane strani. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic menila, da bi morala Komisija, da bi izključila morebitne nesporazume o izvoru, naravi in pomenu dokumenta, stopiti v stik z nacionalnimi izvršilnimi organi in zagotoviti, da so seznanjeni z njegovo izjavo o omejitvi odgovornosti.

11. Poleg tega je bilo iz mnenja Komisije jasno, da vsi nacionalni izvršilni organi niso podprli objave dokumenta na spletišču Komisije. Varuhinja človekovih pravic je v odstavku 28 predloga poudarila, da se to dejstvo ne odraža na prvi strani dokumenta, ki navaja, da je bil dokument objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov. Varuhinja človekovih pravic je menila, da to ustvarja vtis, da vsi nacionalni izvršilni organi podpirajo vsebino seznama in njegovo objavo na spletišču Komisije. Varuhinja človekovih pravic je predlagala, da se zadevna izjava ponovno preuči, razen če je res tako.

12. V zvezi s točko (ii) je varuhinja človekovih pravic pripomnila, da mora Komisija v skladu z dobro upravno prakso zagotoviti, da je seznam novega evropskega Bauhausa skladen z uredbo o pravicah potnikov. Zato bi bilo težko sprejeti, da bi Komisija lahko objavila dokument, ki so ga pripravili nacionalni organi "v vednost in v vednost", če stališča, sprejeta v tem dokumentu, ne bi bila v skladu s pravom Unije.

13. Varuh človekovih pravic je povzel sodbo v zadevi Wallentin [4], ki je glavni organ za usmerjanje v zvezi z "izrednimi razmerami"[5], in poudaril, da je pritožnik v svojih pripombah navedel, katere tehnične napake, čeprav so bile vključene na seznam novega evropskega Bauhausa, niso pomenile izrednih razmer.

14. Varuhinja človekovih pravic je menila, da bi bilo v interesu državljanov EU in postopkovne učinkovitosti, če bi Komisija komentirala pritožnikove podrobnejše argumente. V ta namen je varuhinja človekovih pravic v odstavku 34 svojega predloga Komisijo pozvala, naj obravnava pripombe pritožnika in pojasni razmerje med Prilogo k njenemu predlogu za revizijo uredbe o pravicah potnikov (predlog za revizijo uredbe o pravicah potnikov) in seznamom novega evropskega Bauhausa. Natančneje, varuhinja človekovih pravic je Komisijo pozvala, naj pojasni vprašanje, da predlog Komisije za revizijo uredbe o spremljanju in poročanju določa, da se tehnične težave, ugotovljene med preverjanjem pred letom, ne štejejo za izredne, medtem ko bodo na seznamu novega evropskega Bauhausa (točke 22, 25 in 26) tehnične težave, ki se pokažejo neposredno pred odhodom, verjetno pomenile izredne razmere.

15. Predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev je bil oblikovan tako:

„Komisija bi lahko ob upoštevanju ugotovitev varuhinje človekovih pravic, natančneje odstavkov 27 in 28 njenega predloga za sporazumno rešitev, sprejela nadaljnje ukrepe, da bi izključila morebitne nesporazume o viru, naravi in pomenu seznama novega evropskega Bauhausa.

Varuhinja človekovih pravic zaradi učinkovitosti postopka poziva Komisijo, naj v svojih pripombah obravnava argumente pritožnika v zvezi z združljivostjo nekaterih okoliščin, ki so na seznamu novega evropskega Bauhausa predstavljene kot izredne razmere, z uredbo o pravicah potnikov. Poleg tega bi lahko Komisija ob upoštevanju analize varuhinje človekovih pravic iz odstavka 34 njenega predloga za sporazumno rešitev pojasnila združljivost svojega predloga za revizijo uredbe o pravicah potnikov s seznamom novega evropskega Bauhausa.“

16. Komisija je v svojem odgovoru na predlog v zvezi s predlogi varuhinje človekovih pravic iz odstavka 27 predloga navedla, da so bili nacionalni izvršilni organi že obveščeni (po elektronski pošti z dne 22. novembra 2013) o različici seznama nacionalnih izvršilnih organov, ki vsebuje izjavo Komisije o omejitvi odgovornosti, ko je bil ta ponovno objavljen na spletišču Komisije. Vendar se je Komisija zavezala, da bo nacionalnim izvršilnim organom ponovno poslala dopis, v katerem bo vztrajala, da ne uporabljajo stare različice dokumenta.

17. Kar zadeva predlog varuhinje človekovih pravic iz odstavka 28 predloga, je Komisija navedla, da se en nacionalni izvršilni organ ni strinjal z objavo seznama in da nekateri nacionalni izvršilni organi niso izrazili svojega mnenja o tem vprašanju. Zato je Komisija ob upoštevanju predloga varuha človekovih pravic spremenila izjavo o omejitvi odgovornosti, kot sledi: „Ta dokument je bil objavljen na zahtevo nacionalnih izvršilnih organov. Ta dokument je v vednost in smernice za delo nacionalnih izvršilnih organov. Vsebina dokumenta ne odraža nujno stališča vseh nacionalnih izvršilnih organov. Evropska komisija ni sprejela ali na kakršen koli način odobrila vsebine tega dokumenta, zato se ta ne bi smela uporabljati kot izjava o stališču Evropske komisije.

18. V zvezi s predlogom varuha človekovih pravic iz odstavka 34 predloga je Komisija ugotovila, da sedanja uredba ne vsebuje opredelitve „izrednih razmer“ ali izčrpnega seznama dogodkov, ki bi se lahko šteli za izredne razmere. V uvodni izjavi 14 je navedenih le nekaj primerov takih dogodkov: "… Takšne okoliščine se lahko pojavijo zlasti v primerih politične nestabilnosti, vremenskih razmer, ki niso združljive z izvedbo zadevnega leta, tveganj, povezanih z varovanjem, nepričakovanih pomanjkljivosti, ki lahko prizadenejo varnost leta, in stavk, ki vplivajo na delovanje dejanskega letalskega prevoznika". Komisija se je sklicevala na sodbo Sodišča v zadevi Wallentin, v kateri je Sodišče razsodilo, da tehnične težave ne morejo pomeniti „izrednih razmer“, ki bi letalskim prevoznikom omogočile, da se izognejo plačilu odškodnine potnikom za lete z zamudo ali odpovedane lete, razen če take težave izhajajo iz dogodkov, ki po svoji naravi ali izvoru niso neločljivo povezani z običajnim opravljanjem dejavnosti zadevnega letalskega prevoznika in na katere ta dejansko ne more vplivati.

19. Komisija je navedla, da so bili pri delu nacionalnih izvršilnih organov upoštevani ustrezna uvodna izjava in določbe Uredbe ter razlaga Sodišča. Zato je Komisija trdila, da seznam nacionalnih izvršilnih organov določa, kaj bi se lahko štelo za „izredne razmere“ ali ne, in vsebuje vrsto smernic, ki bi lahko nacionalnim izvršilnim organom pomagale pri potrebni oceni vsakega posameznega primera.

20. Poleg tega je Komisija v odgovor na zahtevo varuhinje človekovih pravic iz odstavka 34 predloga za pojasnitev razmerja med njenim predlogom za revizijo uredbe o spremljanju in poročanju ter seznamom novega evropskega Bauhausa ugotovila, da je namen seznama novega evropskega Bauhausa in priloženih smernic izboljšati izvajanje obstoječe uredbe po vsej Uniji, medtem ko se Priloga k predlogu za revizijo uredbe o spremljanju in poročanju sklicuje na prihodnjo uredbo.

21. Natančneje, Komisija je navedla, da čeprav je v sodbi Wallentin pojasnjeno, da tehnične težave, ki se pojavijo med vzdrževanjem zrakoplovov ali zaradi neizvedbe takega vzdrževanja, same po sebi ne morejo pomeniti "izrednih razmer", sodba ne odpravlja pravne negotovosti v zvezi z napakami, odkritimi zunaj vzdrževanja. Zlasti splošno merilo "ki je neločljivo povezano z običajnim delovanjem zrakoplova" pušča nekaj prostora za razlago v posebnih okoliščinah, kot so dogodki, ki so se zgodili neposredno pred odhodom, ki jih sodba Wallentin ni mogla obravnavati, ker se je nanašala na napako, ki je bila odkrita veliko pred odhodom.

22. Komisija je trdila, da je v predlogu uredbe o porazdelitvi prizadevanj sledila pristopu iz sodbe Wallentin, vendar je predlagala tudi odpravo preostalega sivega območja. Komisija je zlasti predlagala, da se tehnične težave, ugotovljene med rutinskim vzdrževanjem ali med preverjanjem zrakoplova pred letom, ne bi smele šteti za izredne. Poleg tega je pojasnilo, da bi se take napake, odkrite med letom, tj. po tem, ko zrakoplov zapusti parkirno mesto, štele za izredne. Komisija je nadalje trdila, da je za odpravo pravnega sivega območja predlagala, da bi se napake, odkrite med rednim vzdrževanjem, vključno s preverjanji pred letom, ki jih opravijo inženirji na tleh in letalska posadka do odhoda s parkirnega mesta, štele za neizredne. Komisija je dodala, da je njen predlog za revizijo uredbe o plačilnih storitvah namenjen zapolnitvi pravne vrzeli za prihodnjo uredbo in odpravi nejasnega položaja, v katerem so nacionalni izvršilni organi in nacionalna sodišča morda sprejeli nedosledne pristope v okviru sedanjega pravnega okvira. Poleg tega na seznamu novega evropskega Bauhausa ni opredeljen izraz „odhod“, kar povzroča negotovost glede obdobja med trenutkom, ko zrakoplov zapusti parkirno mesto, in dejanskim vzletom. Glede na to je Komisija trdila, da je zato mogoče, da obstajajo razlike med predlogom Komisije in seznamom novega evropskega Bauhausa, kot je prikazano v točkah 22, 25 in 26 seznama novega evropskega Bauhausa.

23. Pritožnik je v svojih pripombah izrazil nezadovoljstvo z odgovorom Komisije. Pritožnik je trdil, da dani odgovor ne obravnava pomislekov iz pritožbe in se zdi, da se osredotoča na morebitno revizijo Uredbe, ki po njegovem mnenju ni pomembna za vprašanja, ki se pregledujejo.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu za sporazumno rešitev

24. Pritožnik trdi, da so nekateri dogodki, ki so na seznamu novega evropskega Bauhausa navedeni kot „izredne razmere“, nezdružljivi z uredbo o pravicah potnikov, sodno prakso Sodišča Evropske unije in načinom, kako nacionalna sodišča uporabljajo uredbo o pravicah potnikov. Ker je objava seznama nacionalnih izvršilnih organov na spletišču Komisije povečala njegovo verodostojnost, je pritožnik trdil, da nacionalni izvršilni organi, letalski prevozniki in nacionalna sodišča upoštevajo (ali bi lahko upoštevali) seznam nacionalnih izvršilnih organov in potnikom zavrnejo odškodnino. Za izboljšanje stanja bi morala Komisija s svojega spletišča črtati seznam novega evropskega Bauhausa.

25. Varuhinja človekovih pravic meni, da je preglednost dela javnih organov neločljiva značilnost dobrega upravljanja. V zvezi s tem bi si morale institucije EU v okviru širokega obsega svojih dejavnosti prizadevati za čim širše razširjanje informacij, ki bi lahko bile pomembne in zanimive za državljane. S tega vidika je objava seznama novega evropskega Bauhausa o izrednih razmerah na spletnem mestu Komisije v skladu z dobrim upravljanjem in v javnem interesu. Vendar ni sporno, da bi morale biti informacije o pravicah letalskih potnikov, ki jih da na voljo javni organ, čim bolj jasne in točne.

26. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic že v svojem predlogu za sporazumno rešitev poudarila, da bi bila objava seznama novega evropskega Bauhausa na spletišču Komisije problematična, če bi se ugotovilo, (i) da je seznam novega evropskega Bauhausa zavajajoč za potrošnike glede njegovega resničnega izvora in narave ali (ii) da ne odraža ustrezno vsebine ustreznih delov uredbe o pravicah potnikov. V ta namen je varuhinja človekovih pravic v svoj predlog Komisiji vključila posebna priporočila.

27. V zvezi s točko (i) varuhinja človekovih pravic z zadovoljstvom ugotavlja, da se je Komisija odzvala pozitivno in dodala izjavo o omejitvi odgovornosti, da bi vsem zainteresiranim stranem zagotovila, da je seznam nacionalnih izvršilnih organov osnutek, ki ga ne podpirajo vsi nacionalni izvršilni organi in ga Komisija ni podprla.

28. V zvezi s točko (ii) je Komisija predložila opis veljavnih pravil, kot jih razlaga Sodišče Evropske unije. Pri tem je Komisija jasno pojasnila, da morajo biti, kadar dogodek spada pod pojem "izredne razmere", izpolnjeni dodatni pogoji, da se letalski prevoznik izogne plačilu odškodnine v skladu z uredbo o pravicah potnikov. Varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija v svojem odgovoru predložila zadostna pojasnila v podporo svojemu stališču, da seznam novega evropskega Bauhausa ustrezno odraža vsebino uredbe o pravicah potnikov, kot jo razlaga Sodišče Evropske unije. Pomembno je, da analiza Komisije v odziv na poziv varuhinje človekovih pravic, naj pojasni razmerje med predlogom za revizijo uredbe o plačilnih storitvah in seznamom novega evropskega Bauhausa, dodatno prispeva k pojasnitvi stališča Komisije o pravu, ki se uporablja, in njegovem prihodnjem razvoju.  

29. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik ni zadovoljen z odgovorom Komisije, in trdi, da ta odgovor ne obravnava njegovih pomislekov. S formalnega vidika varuhinja človekovih pravic zato meni, da njena prizadevanja za sporazumno rešitev v tem primeru niso bila uspešna. Na podlagi natančne preučitve informacij v spisu pa je mogoče sklepati, da pojasnila Komisije ustrezno obravnavajo dve točki, opredeljeni v predlogu varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ne ugotavlja nepravilnosti s strani Komisije v zvezi s pritožnikovo trditvijo, zato primer zaključuje z ugotovitvijo, da ni nepravilnosti.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Komisija v zvezi s pritožnikovo trditvijo ni ravnala nepravilno.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 19. november 2014