Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic

Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, nemški novinar, je 25. junija 2013 Komisijo zaprosil za dostop do dokumentov, ki jih ima v zvezi z nadzorom interneta, ki ga izvajajo državne agencije Združenega kraljestva (predvsem obveščevalna služba "Government Communications Headquarters", znana tudi kot "GCHQ"), v skladu s pravili EU o dostopu do dokumentov [1].

2. Komisija je v dopisu z dne 14. avgusta 2013 opredelila štiri sklope dokumentov, ki spadajo na področje uporabe pritožnikove prošnje za dostop, in sicer

(i) dopis podpredsednice Komisije Viviane Reding z dne 25. junija 2013, naslovljen na zunanjega ministra Združenega kraljestva Haag;

(ii) pismo z dne 3. julija 2013, ki ga je Haag poslal ge. Reding;

(iii) pismo generalnega direktorja Generalnega direktorata Komisije za pravosodje stalnemu predstavniku Združenega kraljestva pri EU z dne 25. julija 2013; in

(iv) korespondenco državljanov, v kateri Komisijo prosijo, naj zadevo razišče.

3. V zvezi z navedenim dopisom z dne 3. julija 2013 je Komisija trdila, da gre za dokument „tretje osebe“. Zato je morala Komisija zaprositi za "soglasje" Združenega kraljestva za odobritev dostopa [2]. Dodala je, da je z dopisom z dne 12. avgusta 2013 zaprosila za tak dogovor in da čaka na odziv Združenega kraljestva.

4. V zvezi s preostalimi dokumenti je Komisija trdila, da dostopa ni mogoče odobriti, saj zadevajo tekoče preiskave domnevne kršitve temeljnih pravic državljanov EU. Komisija je dodala, da bi bila odobritev dostopa v nasprotju z javnim interesom in bi škodljivo vplivala na njen postopek preiskave, ki zahteva ozračje zaupanja [3]. Komisija je navedla, da tudi delnega dostopa ni mogoče odobriti.

5. Pritožnik je 15. avgusta 2013 vložil potrdilno prošnjo. Ker pritožnik do 21. oktobra 2013 ni prejel odgovora, se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

6. Pritožnik je v pritožbi trdil, da je Komisija napačno zavrnila njegovo prošnjo za dostop javnosti do dokumentov in da bi mu morala odobriti dostop do dokumentov, navedenih v dopisu z dne 14. avgusta 2013.

7. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo in Komisijo pozvala, naj poda mnenje o pritožbi. Njene službe so pregledale tudi dokumente, ki jih je Komisija opredelila v dopisu z dne 14. avgusta 2013.

Nadaljnji razvoj

8. Pritožnik je 18. novembra 2013 varuhu človekovih pravic predložil kopijo odgovora Komisije z dne 15. novembra 2013 na njegovo potrdilno prošnjo.

9. Komisija je v svojem odgovoru potrdila svojo predhodno odločitev, da zavrne pritožnikovo zahtevo za dostop, pri čemer se je sklicevala na tretjo alineo člena 4(2) Uredbe 1049/2001 (o varstvu namena inšpekcij, preiskav in revizij). Komisija je trdila, da bi razkritje oslabilo dialog med njo in organi Združenega kraljestva, ki zahteva ozračje medsebojnega zaupanja, dokler se faza pogajanj ne zaključi. V zvezi s tem se je Komisija sklicevala na sodno prakso Sodišča [4] in trdila, da je Sodišče priznalo obstoj splošne domneve, da razkritje dokumentov v upravnem spisu načeloma ogroža varstvo ciljev preiskovalnih dejavnosti, dokler te dejavnosti potekajo. Poleg tega se je Komisija sklicevala na sodbo Sodišča v zadevi ClientEarth [5], v skladu s katero bi lahko navedena izjema zajemala preiskave, ki bi lahko privedle do uvedbe postopka za ugotavljanje kršitev.

10. Komisija je navedla, da je ocenila, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov. V zvezi s tem je priznal pomen svobode tiska in interesa javnosti za preglednost. Vendar je ugotovila tudi, da bi bilo mogoče omejiti uveljavljanje svobode izražanja in obveščanja, ki je zaščitena s členom 11 Listine EU o temeljnih pravicah [6], in da prej navedena splošna domneva prevlada nad javnim interesom v zvezi z upravnimi spisi.

11. Poleg tega je Komisija proučila, ali je mogoče odobriti delni dostop, vendar je menila, da zahtevani dokumenti v celoti spadajo pod navedeno izjemo.

12. Komisija je pritožnika obvestila, da so se organi Združenega kraljestva strinjali z razkritjem dopisa zunanjega ministra Združenega kraljestva. Vendar je Komisija dostop do njega zavrnila.

13. Pritožnik je v pismu, s katerim je odločitev Komisije posredoval varuhu človekovih pravic, kritiziral dejstvo, da Komisija

(i) ni pojasnila, zakaj ni spoštovala rokov iz Uredbe 1049/2001;

(ii) ni razkrila dopisa, ki ga je poslal zunanji minister Združenega kraljestva, čeprav so se organi Združenega kraljestva strinjali z njegovim razkritjem;

(iii) ni odobrila dostopa do korespondence tretjih oseb, ki jo je prejela v zvezi z vprašanjem internetnega nadzora s strani organov Združenega kraljestva, ne da bi navedla kakršne koli argumente, zakaj je ni bilo mogoče razkriti. V vsakem primeru zaščita preiskav ne bi mogla biti ustrezen razlog, saj vsebina te korespondence ne predstavlja stališča Komisije in zato ne bi mogla vplivati na preiskavo; in

(iv) zgolj trdil, da javni interes ni dovolj velik, ne da bi menil, da je temeljno vprašanje pomembna tema v novicah in vpliva na temeljne pravice milijonov državljanov EU.

14. Varuhinja človekovih pravic je menila, da so bili argumenti, ki jih je navedla pritožnica, zajeti v preiskavi, ki jo je začela. Zato je 29. novembra 2013 Komisiji posredovala dopis pritožnika z dne 18. novembra 2013 in jo pozvala, naj pri pripravi mnenja upošteva njegovo vsebino.

Domnevno napačna zavrnitev dostopa javnosti

Pregled spisa Komisije, ki ga opravi varuh človekovih pravic

15. Med inšpekcijskim pregledom, opravljenim 11. decembra 2013, so službe varuha človekovih pravic preučile dokumente, za katere je Komisija ugotovila, da spadajo v obseg pritožnikove zahteve, in dokumente, ki se nanašajo na to, kako je Komisija obravnavala pritožnikovo zahtevo za dostop.

16. Na podlagi pregleda je bilo ugotovljeno, da dopis z dne 3. julija 2013, ki ga je A. Haag poslal A. Reding, vsebuje prilogo, ki jo sestavlja govor A. Haaga v spodnjem domu parlamenta. Inšpekcijski pregled je poleg tega pokazal, da je Komisija prejela 18 pritožb tretjih oseb, od katerih je vsaka vsebovala enako ali vsaj zelo podobno besedilo.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

17. Komisija je v svojem mnenju podala pripombe o postopkovnih in vsebinskih vidikih zadeve.

18. Kar zadeva postopek, je Komisija priznala, da ni sprejela potrditvene odločitve o prošnji prosilca v rokih, določenih v Uredbi 1049/2001, in se za to zamudo opravičila.

19. Kar zadeva vsebino, je Komisija ponovila točke, ki jih je že navedla v odgovoru z dne 15. novembra 2013 na potrdilno prošnjo pritožnika. Pritožnik ni predložil nobenih nadaljnjih pripomb.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

20. V zvezi z navedenim postopkovnim vidikom je Komisija v svojem mnenju priznala, da na potrdilno prošnjo pritožnika ni odgovorila v rokih, določenih v Uredbi 1049/2001, in se pritožniku opravičila za nastalo zamudo. Glede na te okoliščine varuh meni, da nadaljnje preiskave v zvezi s tem vidikom niso potrebne.

21. Kar zadeva vsebino, varuh ugotavlja naslednje.

22. Tretja alinea člena 4(2) Uredbe 1049/2001 določa, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. Izjeme od splošne pravice dostopa do dokumentov pa je treba razlagati in uporabljati strogo [7].

23. Sodišče je dopustilo več izjem od obveznosti institucij, da konkretno in posamično preučijo dokumente, do katerih je bil zaprošen dostop. Sodišče je zlasti razsodilo, da se lahko zadevna institucija načeloma opre na splošne domneve, ki se uporabljajo za nekatere kategorije dokumentov [8]. To velja za postopke pregleda državnih pomoči [9], postopke nadzora nad združitvami [10] in postopke, ki potekajo pred sodišči EU [11]. Sodišče je tudi razsodilo, da se je na podobno splošno domnevo mogoče sklicevati v zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na tekoče postopke za ugotavljanje kršitev [12]. Splošno sodišče je v sodbi ClientEarth to domnevo razširilo na dokumente v zvezi s preiskavami, ki bi lahko privedle do uvedbe postopka zaradi neizpolnitve obveznosti [13].

24. V obravnavani zadevi ni sporno, da so se vsi dokumenti, ki jih je zahtevala pritožnica, nanašali na preiskave, ki bi lahko privedle do uvedbe postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Iz splošne domneve, priznane v sodni praksi, izhaja, da lahko Komisija v takih okoliščinah upravičeno domneva, da bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko ogrozilo namen preiskav. Zato Komisiji načeloma ni bilo treba konkretno in posamično preučiti vsakega od teh dokumentov [14].

25. Vendar so sodišča Unije tudi pojasnila, da ta domneva ne izključuje pravice osebe, ki želi pridobiti dostop, da dokaže, da za določen dokument ta domneva ne velja ali da obstaja večji javni interes, ki upravičuje razkritje zadevnega dokumenta [15].

26. Zato mora varuh človekovih pravic oceniti, ali je pritožnik predložil kakršne koli dokaze ali argumente, s katerimi bi lahko izpodbijal veljavnost ugotovitve Komisije, da so bili vsi zadevni dokumenti zajeti z ustrezno izjemo.

Kar zadeva dopis zunanjega ministra Združenega kraljestva Komisiji (določen ii zgoraj)

27. Stališče Komisije je v bistvu, da bi razkritje lahko negativno vplivalo na ozračje zaupanja med njo in zadevno državo članico, kot so sodišča EU priznala v zadevah Petrie in Technische Glaswerke. Vendar je Komisija sama priznala, da se je zadevna država članica, to je Združeno kraljestvo, strinjala z razkritjem navedenega dopisa. V teh okoliščinah varuhinja človekovih pravic ne razume, kako bi razkritje tega dopisa lahko imelo negativne posledice, na katere se sklicuje Komisija. Po mnenju varuha človekovih pravic je torej jasno, da se Komisija ne more sklicevati na zgoraj navedeno splošno domnevo, da bi zavrnila dostop do tega dopisa.

28. Poleg tega dopis vsebuje prilogo, sestavljeno iz govora, ki ga je imel Haag v spodnjem domu parlamenta. Ta govor je javno dostopen na spletni strani slednjega. Zato je varuh človekovih pravic zmeden zaradi trditve Komisije, da je bil celo delni dostop nemogoč, saj so bili zadevni dokumenti v celoti zajeti z ustrezno izjemo. Zato varuhinja človekovih pravic meni, da odločitev Komisije, da zavrne dostop do tega dokumenta, ni prepričljiva.

V zvezi s pritožbami tretjih oseb (določena v točki iv zgoraj)

29. Pritožnik je trdil, da se je Komisija napačno oprla na zgoraj navedeno splošno domnevo, saj vsebine stališč tretjih oseb ni bilo mogoče pripisati Komisiji in ni mogla vplivati na njeno preiskavo. Varuh človekovih pravic s to trditvijo ni prepričan. Splošno sodišče je razsodilo, da se Komisija lahko opre na domnevo, da je razkritje izključeno, kar zadeva dokumente v zvezi s preiskavami, ki bi lahko privedle do postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Nič ne kaže na to, da za dokumente, ki se nanašajo na tako preiskavo, ta domneva ne bi smela veljati zgolj zato, ker izvirajo od tretje osebe. Zato je Komisija svojo odločitev o zavrnitvi dostopa načeloma pravilno utemeljila na splošni domnevi.

30. Vendar je varuhinja človekovih pravic pri pregledu zadevnih dokumentov ugotovila, da so bile te pritožbe predložene po tem, ko je Komisija organom Združenega kraljestva že napisala svoj prvi dopis v zvezi z zadevnim vprašanjem. Zato je vprašljivo, ali se te pritožbe dejansko lahko štejejo za povezane s preiskavo Komisije. Poleg tega je pregled spisa Komisije pokazal tudi, da te pritožbe ne vsebujejo nobenih informacij, ki bi jih bilo mogoče pripisati organom Združenega kraljestva ali Komisiji. Dejansko vsebujejo le splošne točke in vprašanja.

31. Tudi ob predpostavki, da bi bilo treba za zadevne dokumente šteti, da zanje velja zgoraj navedena domneva, bi bilo še vedno treba preučiti, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje. V času, ko je pritožnik vložil zahtevo za dostop, so bili številni državljani zelo zaskrbljeni glede vpliva domnevne dejavnosti državnih agencij Združenega kraljestva na temeljne pravice. Komisija v svoji odločitvi o potrdilni prošnji pritožnika tega vprašanja ni ustrezno obravnavala. Komisija se je namreč omejila na nekaj dokaj splošnih trditev.

Kar zadeva dopisa Komisije (sklopa i in iii zgoraj)

32. Varuhinja človekovih pravic se po pregledu spisa Komisije strinja s stališčem Komisije, da za dopisa, ki ju je naslovila na Združeno kraljestvo, velja splošna domneva, da bi razkritje lahko ogrozilo varstvo namena njenih preiskav, v skladu s tretjo alineo člena 4(2) Uredbe 1049/2001. Vendar se ta izjema uporablja le, če ne prevlada javni interes za razkritje.

33. V zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje, je varuh človekovih pravic že ugotovil, da se je Komisija omejila na nekatere dokaj splošne izjave. Vendar je bilo, kot je pravilno ugotovil pritožnik, prizadetih na milijone državljanov EU, temeljno vprašanje pa je privedlo do široke politične in mednarodne razprave o tej temi.

34. Glede na navedeno varuh človekovih pravic meni, da Komisija ni ustrezno obravnavala vprašanja, ali je obstajal prevladujoč javni interes za razkritje. Varuh človekovih pravic poudarja, da lahko tajnost, ki jo je v tem primeru pokazala Komisija, samo okrepi pomisleke pritožnika in državljanov na splošno.

35. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da Komisija ni ustrezno obravnavala pritožnikove zahteve za dostop do dokumentov. Zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezen osnutek priporočila.

Osnutek priporočila

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe Komisiji predložila naslednji osnutek priporočila:

(i) Komisija bi morala komisarju odobriti dostop do pisma zunanjega ministra Združenega kraljestva z dne 3. julija 2013.

(ii) Komisija bi morala odobriti dostop do vseh drugih dokumentov, ki jih je zahteval pritožnik v zvezi z množičnim nadzorom interneta s strani državnih agencij Združenega kraljestva, ali ustrezno utemeljiti, zakaj meni, da je treba razkritje zavrniti.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila.  V skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic Komisija pošlje podrobno mnenje do 31. decembra 2014. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

Strasbourg, 2. oktobra 2014