Ozadje

1. Junija 2013 je nemški novinar v skladu s pravili EU o preglednosti ^[1] Komisijo zaprosil za dostop do dokumentov v zvezi z nadzorom interneta, ki ga izvajajo državne agencije Združenega kraljestva [2]. Evropska komisija ima kot varuhinja Pogodb posebno odgovornost za zagotavljanje, da države članice spoštujejo pravo EU. Pritožnik se je bal, da so programi organov Združenega kraljestva za množični nadzor kršili zlasti pravico posameznika do varstva podatkov, ki jo zagotavlja pravo EU.

2. Komisija je opredelila naslednje dokumente, ki spadajo na področje uporabe pritožnikove zahteve za dostop, in sicer (i) dopis Viviane Reding, podpredsednice Komisije, Williamu Hagueu, zunanjemu ministru Združenega kraljestva; (ii) pismo z odgovorom, ki ga je Haag poslal ge. Reding; (iii) pismo generalnega direktorja Generalnega direktorata Komisije za pravosodje stalnemu predstavniku Združenega kraljestva pri EU; in (iv) več pritožb državljanov, v katerih Komisijo pozivajo, naj zadevo razišče.

3. Komisija je zavrnila dostop do teh dokumentov z utemeljitvijo, da mora zaščititi namen inšpekcijskih pregledov, preiskav in revizij [3]. Po njenem mnenju bi razkritje oslabilo dialog med njo in organi Združenega kraljestva, ki zahteva ozračje medsebojnega zaupanja, dokler se faza pogajanj ne zaključi. V zvezi s tem se je Komisija sklicevala na sodno prakso Sodišča [4] in trdila, da obstaja splošna domneva, da razkritje dokumentov v upravnem spisu načeloma ogroža varstvo ciljev preiskav, dokler preiskava poteka. Ta izjema bi lahko zajemala preiskave, ki bi lahko privedle do uvedbe postopkov za ugotavljanje kršitev [5].

4. Kar zadeva vprašanje, ali je obstajal prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov, je Komisija priznala pomen svobode tiska in interesa javnosti za preglednost. Vendar je ugotovila tudi, da se lahko uresničevanje svobode izražanja in pravice do obveščenosti (ki ju priznava člen 11 Listine EU o temeljnih pravicah) omeji [6]. Komisija je zlasti trdila, da se je v tem primeru upravičeno oprla na splošno domnevo, da bi razkritje določenih dokumentov oslabilo varstvo namena preiskav in da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi mu služilo razkritje dokumentov [7].

5. Pritožnik je v pritožbi varuhu človekovih pravic trdil, da je Komisija napačno zavrnila njegovo zahtevo za dostop javnosti do dokumentov, in zahteval, naj mu Komisija odobri dostop do zahtevanih dokumentov.

Trditev, da je Komisija napačno zavrnila pritožnikovo zahtevo za dostop do dokumentov

Priporočilo varuha človekovih pravic

6. Varuhinja človekovih pravic je v svojem priporočilu navedla, da ni sporno, da se vsi dokumenti, ki jih je zahtevala pritožnica, nanašajo na preiskavo, ki bi lahko privedla do začetka postopka za ugotavljanje kršitev. V takih okoliščinah lahko Komisija upravičeno domneva, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo namen preiskav. Komisiji tako načeloma ni bilo treba posebej in posamično preučiti vsakega od teh dokumentov.[8] Vendar je domneva izpodbojna in oseba, ki želi pridobiti dostop do zadevnih dokumentov, lahko poskuša izpodbiti domnevo v zvezi z določenim dokumentom ali dokumenti ali trdi, da obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje dokumentov [9].

7. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da je pritožnik navedel več razlogov, zakaj se splošna domneva ne bi smela uporabljati za večino dokumentov. Vendar je varuhinja človekovih pravic v zvezi z dopisi, ki jih je poslala Komisija, ugotovila, da splošna domneva ni bila ovržena. Varuh človekovih pravic je v zvezi s pritožbami, ki jih je Komisija prejela od tretjih oseb, menil, da je bila splošna domneva ovržena. Tudi če splošna domneva ne bi bila ovržena, bi morala Komisija vsekakor dokazati, da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi zahteval razkritje dokumentov. Varuhinja človekovih pravic je menila, da Komisija ni ustrezno pojasnila, zakaj ni prevladujočega javnega interesa za razkritje.

8. Varuhinja človekovih pravic je zato v začetku oktobra 2014 Komisiji priporočila naslednje:

(i) Komisija bi morala komisarju odobriti dostop do pisma zunanjega ministra Združenega kraljestva z dne 3. julija 2013.

(ii) Komisija bi morala odobriti dostop do vseh drugih dokumentov, ki jih je zahteval pritožnik v zvezi z množičnim nadzorom interneta s strani državnih agencij Združenega kraljestva, ali ustrezno utemeljiti, zakaj meni, da je treba razkritje zavrniti.

9. Komisija je odgovorila, da ji načeloma ni treba konkretno in posamično preučiti vsakega od zadevnih dokumentov ter da je njena zavrnitev dostopa temeljila na veljavni splošni domnevi, da bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo namen preiskave.

10. Komisija je vztrajala pri svojem stališču, da bi razkritje povezanih dokumentov do dokončnega zaključka preiskave vplivalo na dialog med organi Združenega kraljestva in Komisijo. Razkritje bi vplivalo tudi na zmožnost Komisije, da učinkovito izvede svojo preiskavo in se odloči o ustreznem odzivu, ne da bi bila izpostavljena neupravičenemu zunanjemu pritisku. Komisija je tako ponovila, da dostopa do dveh dopisov, ki ju je poslala organom Združenega kraljestva, ni bilo mogoče odobriti.

11. Ker pa dopis zunanjega ministra Združenega kraljestva v bistvu vsebuje informacije, ki so jih organi Združenega kraljestva javno objavili v govoru, se je Komisija strinjala, da jih razkrije.

12. V zvezi s pritožbami, ki so jih vložili državljani, je Komisija trdila, da dejstvo, da te pritožbe vsebujejo le splošne točke, samo po sebi ne upravičuje odobritve dostopa javnosti.

13. Vendar je Komisija navedla, da bo takoj, ko se bo odločila, kako nadaljevati preiskavo, preučila vse morebitne nove prošnje za dostop glede na ta razvoj dogodkov.

14. V zvezi z možnostjo prevladujočega javnega interesa za razkritje je Komisija priznala, da dejansko obstaja široka politična in mednarodna razprava o tej temi, zlasti o programih množičnega nadzora in pravici posameznika do varstva podatkov. Komisija je dejala, da dejavno spremlja obtožbe o kršitvi temeljne pravice do varstva podatkov. To je zelo občutljivo vprašanje. V tem posebnem okviru se lahko države članice sklicujejo na izjemo, ki temelji na pomislekih glede nacionalne varnosti, da ne bi upoštevale prava EU. Vendar je treba to izjemo razlagati ozko. Država članica, ki želi uporabiti takšno izjemo, mora dokazati, da je izjema potrebna za zaščito njenih bistvenih varnostnih interesov.

15. Komisija je ponovila svoje stališče, da je v tem primeru javnemu interesu najbolje služiti, če ne razkrije svoje korespondence. Razkritje korespondence Komisije z organi Združenega kraljestva v tem trenutku bi privedlo do neupravičenih in prezgodnjih zaključkov o tem, v kolikšni meri sta obdelava in zbiranje informacij s strani varnostnih in obveščevalnih agencij Združenega kraljestva v skladu s pravom EU. Zato je v javnem interesu, da se preiskave Komisije, ki zajemajo zelo občutljivo temo, izvajajo uspešno in učinkovito, brez prezgodnjega vključevanja javnosti.

16. Pritožnik ni predložil nobenih pripomb na odgovor Komisije.

Ocena varuha človekovih pravic po priporočilu

17. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja spremembo stališča Komisije glede pisma, ki ga je prejela od zunanjega ministra Združenega kraljestva. Komisija je z razkritjem sprejela prvi del priporočila varuha človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic razume, da se je Komisija strinjala z razkritjem predvsem zato, ker je dopis vseboval informacije, ki so že bile javno dostopne, s čimer je implicitno priznala, da razkritje tega dokumenta ne bi moglo negativno vplivati na njeno tekočo preiskavo.

18. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je glede na nedavno sodbo v zadevi C-612/13 P Client Earth ^[10] zdaj jasno, da se Komisija dejansko ni mogla opreti na nobeno splošno domnevo, da bi razkritje ogrozilo namen njene preiskave, dokler organom Združenega kraljestva ni poslala uradnega opomina. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic obžaluje, da se Komisija še naprej opira na splošno domnevo kot razlog za zavrnitev dostopa do pritožb državljanov in dopisov Komisije organom Združenega kraljestva. Vendar priznava, da je bila navedena sodba izdana po tem, ko je Komisija odgovorila na njeno priporočilo v tej zadevi.

19. Čeprav je zdaj jasno, da se Komisija ne more opreti na nobeno splošno domnevo, da dokumentov ni mogoče razkriti, ima še vedno možnost, da na podlagi posamične in konkretne presoje vsebine zahtevanih dokumentov utemelji, zakaj bi razkritje oslabilo namen njene preiskave. V zvezi s tem varuhinje človekovih pravic ni prepričala utemeljitev, ki jo je Komisija navedla v odgovoru na njeno priporočilo. Komisija trdi, da bi razkritje dokumentov vplivalo na dialog med organi Združenega kraljestva in Komisijo. Poleg tega navaja, da želi učinkovito in uspešno izvesti preiskavo brez neupravičenih in prezgodnjih zaključkov o tem, v kolikšni meri sta obdelava in zbiranje informacij s strani varnostnih in obveščevalnih agencij Združenega kraljestva v skladu s pravom EU. Vendar je v zvezi s temi posebnimi dokumenti očitno, da organi Združenega kraljestva menijo drugače kot Komisija. Zdi se, da se organi Združenega kraljestva ne strinjajo s stališčem Komisije, da bi morala pogajanja potekati zaupno, da bi se spodbudilo in ohranilo ozračje medsebojnega zaupanja med Komisijo in Združenim kraljestvom. Organi Združenega kraljestva Komisiji niso nasprotovali, medtem ko so pogajanja še potekala, pri čemer so novinarju razkrili odgovor zunanjega ministra Združenega kraljestva Komisiji. Ta okvir, ki je specifičen za obravnavano zadevo, je treba upoštevati pri ugotavljanju, ali mora Komisija zadevne dokumente objaviti.

20. Čeprav iz posebnih okoliščin obravnavane zadeve izhaja, da interes za nerazkritje, ki ga je navedla Komisija, in sicer potreba po spodbujanju medsebojnega zaupanja, ni prepričljiv, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da tudi vsebina zadevnih dokumentov vodi do enakega sklepa. Varuh človekovih pravic je dejansko preučil zadevne dokumente in meni, da ne vsebujejo informacij, ki bi, če bi bile objavljene v okoliščinah, v katerih so se organi Združenega kraljestva že strinjali z objavo pisma svojega zunanjega ministra Komisiji, ogrozile potrebo po spodbujanju in ohranjanju ozračja medsebojnega zaupanja med Komisijo in organi Združenega kraljestva [11].

21. Prejšnji odstavek se nanaša na vprašanje, ali bi javno razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo namenu preiskave. Čeprav varuhinja človekovih pravic ni prepričana, kot je navedeno zgoraj, da bo razkritje dokumentov v obravnavani zadevi povzročilo tako škodo, kljub tej ugotovitvi meni, da obstajajo pomembni prevladujoči javni interesi, ki bi jim razkritje dokumentov koristilo. Prvič, predmet dokumentov se nanaša na temeljno pravico državljanov Unije, in sicer pravico do varstva podatkov. Drugič, iz dopisa zunanjega ministra Združenega kraljestva je razvidno, da ta položaj organov Združenega kraljestva ne zadeva. Tretjič, čeprav je dopis zunanjega ministra Združenega kraljestva iz julija 2013, varuhinja človekovih pravic ni seznanjena z nobenimi konkretnimi preiskovalnimi ukrepi, ki bi jih Komisija lahko medtem sprejela v zvezi z zadevo, niti je Komisija ni obvestila o njih. Vse te dejavnike je treba upoštevati pri ugotavljanju, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje dokumentov.

22. Ob ustreznem upoštevanju vseh zgoraj opisanih zadev varuh človekovih pravic meni, da je javnemu interesu najbolje služiti z odobritvijo dostopa do pisem Komisije in pritožb državljanov. Varuhinja človekovih pravic ne dvomi, da si Komisija prizadeva za javni interes z obravnavo te občutljive zadeve z organi Združenega kraljestva. Vendar je trdno prepričana, da imajo državljani Evrope pravico vedeti, kako si EU prizadeva za spoštovanje njihovih temeljnih pravic. Zelo verjetno je, da lahko Komisija pričakuje široko javno podporo pri preglednem prizadevanju na tem področju.

23. Na podlagi navedenega varuhinja človekovih pravic tako vztraja pri svoji ugotovitvi, da Komisija ni navedla utemeljenih razlogov, zakaj javnosti ni odobrila dostopa do pritožb državljanov, in svojih dopisov organom Združenega kraljestva. To pomeni nepravilnost in dejansko resno nepravilnost glede na velik pomen tega vprašanja za državljane EU na splošno.

24. Glede na to, da pritožnik ni predložil pripomb, s katerimi bi izpodbijal odgovor Komisije na priporočilo varuha človekovih pravic, varuh človekovih pravic meni, da nadaljnja obravnava te zadeve ni upravičena. Zato bo primer zaključila s kritično pripombo glede odločitve Komisije, da javnosti ne odobri dostopa do pritožb državljanov, in njenih dopisov organom Združenega kraljestva.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe zaključila z naslednjimi ugotovitvami:

Sprejeto priporočilo

Komisija je z razkritjem pisma, ki ga je prejela od zunanjega ministra Združenega kraljestva v zvezi z občutljivo temo nadzora nad internetom, ki ga izvajajo obveščevalne službe Združenega kraljestva, sprejela prvi del priporočila varuha človekovih pravic.

Kritična pripomba

Komisija ni navedla utemeljenih razlogov, zakaj javnosti ni odobrila dostopa do pritožb državljanov in svojih dopisov organom Združenega kraljestva. To pomeni nepravilnost, ki je še posebej resna glede na pomembnost temeljne vsebine.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 6. 11. 2015

[1] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, 31.5.2001, str. 43).

[2] Predvsem obveščevalna služba "Government Communications Headquarters", znana kot "GCHQ".

[3] Člen 4(2), tretja alinea Uredbe 1049/2001.

[4] Zadeve T-191/99, Petrie proti Komisiji, Recueil 2001, str. II-3677, točka 68; Sodišče: 13. december 2010, Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji, C-139/07 P, ZOdl., str. I-5885, točka 58; in T-29/08, LPN proti Komisiji, ZOdl. 2011, str. II-6021.

[5] Zadeva T-111/11, Client Earth proti Komisiji, točka 80.

[6] V skladu s členom 52(1) Listine.

[7] Za več informacij o ozadju pritožbe, argumentih strank in preiskavi varuha človekovih pravic glej priporočilo varuha človekovih pravic, ki je na voljo na: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Zadeva T-29/08, LPN proti Komisiji, ZOdl. 2011, str. II-6021, točka 127.

[9] Zadeva T-29/08, LPN proti Komisiji, ZOdl. 2011, str. II-6021, točka 128, in zadeva C-139/07 P, Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, ZOdl. 2010, str. I-5885, točka 62.

[10] Zadeva C-612/13 P, Client Earth proti Komisiji [2015], še neobjavljena, točka 79.

[11] V zvezi s pismi državljanov, na podlagi katerih je Komisija stopila v stik z organi Združenega kraljestva, varuh človekovih pravic meni, da se taka pisma lahko objavijo, če se lahko anonimizirajo, da se zaščiti identiteta zadevnih državljanov.