Spoštovani kolegi,

Lepo je biti tukaj. Naj se najprej iskreno zahvalim za povabilo Emerju Finneganu, generalnemu direktorju pravne službe Sveta, in Prebenu Aamannu, generalnemu direktorju za komuniciranje in informiranje.

V naslednjih dvajsetih minutah bom kot evropska varuhinja človekovih pravic z veseljem delila svoje misli in poglede na ključne teme seminarja, pa tudi na bolj specifično vprašanje, tj. dostop do dokumentov. Potem bom z veseljem odgovarjal na vaša vprašanja.

Preden pa to storim, naj poudarim pomen dogodkov, kot je ta, za razpravo med nami in razmislek o napredovanju dobrega upravljanja. Ta seminar ne odraža le notranje zaveze za izboljšanje obravnave zahtev za dostop, temveč tudi širšo pripravljenost institucij EU, da nenehno izboljšujejo naše upravne postopke v korist državljanov.

Takšen refleks za samoizboljševanje odmeva v vse bolj kaotičnem in negotovem svetu, v katerem se mnogi ljudje počutijo neslišane ali nezastopane. Iz nje je razvidna naša zavezanost evropskim javnim institucijam, da si še naprej prizadevajo za izboljšanje življenja državljanov in zaščito njihovih temeljnih pravic, v tem primeru dostopa javnosti do dokumentov.

Izboljšave pri ravnanju z dostopom do dokumentov in zagotavljanju informacij imajo še posebej pomembno vlogo pri pridobivanju in ohranjanju zaupanja državljanov v demokratično družbo.

Demokracija je navsezadnje odvisna od stalne privolitve vladanih in ta privolitev zahteva informacije in jasno razumevanje načina sprejemanja odločitev.

Ne moremo pričakovati, da bodo državljani sprejeli ukrepe svojih javnih institucij, ne da bi lahko izvedeli, kaj te institucije počnejo in zakaj njihova stališča niso bila iskana ali upoštevana. Preprosto povedano, ko se sprejemajo pomembne odločitve, ljudje želijo vedeti, kdo je bil za mizo, kateri dokazi so bili upoštevani in v čigavem imenu.

Večinoma menim, da institucije EU dobro skrbijo za obveščanje državljanov. Vendar vsi vemo – kot kažejo pretekle preiskave, ki jih je izvedel moj urad –, da sedanji sistem, ki je bil formaliziran leta 2001 s sprejetjem Uredbe 1049, še zdaleč ni popoln.

Obstajajo vrzeli in naraščajoče razpoke, ki so več kot vidne in lahko vplivajo na stabilnost celotne strukture preglednosti. Ena najvidnejših pomanjkljivosti splošne stabilnosti okvira iz leta 1049 so nedvomno izzivi, s katerimi se pri izmenjavi informacij in pravočasnem odgovarjanju na zahteve državljanov soočajo skoraj vse medpanožne organizacije – seveda nekatere bolj kot druge.

Pred petindvajsetimi leti je bila uredba zasnovana za svet papirnih sledi, fizičnih arhivov in analognih postopkov. Petindvajset let pozneje delujemo v obdobju, ko digitalni sistemi skoraj v celoti prevladujejo v našem vsakdanjem življenju in delu, kjer lahko pogajanja potekajo prek besedilnih sporočil, kjer se upravljanje vse bolj opira na podatkovne tokove, ki ne puščajo tradicionalne papirne sledi, in kjer lahko odločitve sprejemajo celo algoritmi.

Način delovanja uprave EU se je bistveno in nepovratno spremenil. Nihče se ne bo vrnil v svet, ki temelji na papirnih dokumentih.

Digitalna orodja in orodja, ki temeljijo na umetni inteligenci, so spremenila način sprejemanja odločitev, upravljanje informacij pa se je premaknilo od nadzora, ki ga izvajajo izključno institucije, k vse večjemu vključevanju poslovnega sveta in zunanjih deležnikov.

Vprašanje, ki si ga moramo zastaviti, je: ali lahko okvir za preglednost, ki je bil vzpostavljen pred 25 leti, še vedno zagotavlja odgovornost v naši novi digitalni dobi in dobi, osredotočeni na umetno inteligenco?

Sodišče EU in evropski varuh človekovih pravic sta z leti razvila obsežno sodno prakso in „ombudsprudenco“, in sicer obravnavata nove pravne in dejanske izzive, ki jih prinaša digitalizacija pri uveljavljanju temeljne pravice do dostopa javnosti.

Od široke razlage tega, kaj je „dokument“, do spreminjajočih se meja njegovih izjem so si sodbe Sodišča ter priporočila in predlogi za izboljšave mojega urada prizadevali za prilagoditev preddigitalnega okvira današnjim razmeram.

Vendar se ta prilagoditev nikjer ni izkazala za bolj sporno ali posledično kot pri ponovni oceni samega pojma „dokumenta“, za katerega se je nekoč domnevalo, da je samoumeven, zdaj pa je v središču nekaterih najpomembnejših razprav v pravu EU o preglednosti.

In prav na to se bom danes osredotočila: o tem, kako je ta ključni koncept, ko je enkrat tako preprost, postal bojišče za določitev obsega in učinkovitosti pravice do dostopa v digitalni dobi.

Uredba opredeljuje dokument z izrazi, ki so bili namerno izbrani za preživetje sprememb: kakršno koli vsebino – ne glede na medij, papir, elektronsko obliko, zvok ali sliko – v zvezi z zadevo, ki se nanaša na politike, dejavnosti in odločitve s področja pristojnosti institucije.

Petindvajset let pozneje se zdi ta izbira skoraj preroška. Opredelitve ni treba preoblikovati. Kar se je spremenilo, je vse okoli njega: kako institucije komunicirajo, kako shranjujejo to, kar vedo, in vse pogosteje kdo – ali kaj – pripravlja njihove odločitve.

Torej, kaj šteje kot dokument, ko je komunikacija sama postala digitalna? Kaj pomeni dostop, če je odločitev delno oblikovala naprava? Pojavi se še eno vprašanje: kako lahko zagotovimo, da se dejavnosti EU – zakonodajne, politične ali izključno upravne – ne bodo izvajale zunaj dokumentarnih evidenc in s tem povezanih zaščitnih ukrepov, s čimer bi se izognili odgovornosti?

Začnite z najpreprostejšim primerom: e-poštno ali besedilno sporočilo. Načelo, ki ga moramo dosledno uporabljati, je, da vsebina odloča in ne medij. Toda za uporabo tega načela moramo najprej upoštevati štiri različne, vendar bistvene pojme.

Naj bom jasen. Vsebina, registracija, hramba in dostop do dokumenta so štirje različni pojmi, čeprav so neločljivo povezani.

Vsebina je tisto, kar je dejansko napisano (ne glede na to, kako je opredeljen glagol „pisati“ – ročno, tipkati na tipkovnici, narekovati glasovno sporočilo). To je sama substanca in obstaja v trenutku, ko je ustvarjena, neodvisno od vsega, kar se institucija pozneje odloči storiti z njo. Ali se ta vsebina šteje za „dokument“, je odvisno od tega, na kaj se nanaša – in to je pravno vprašanje. To pomeni, da obstoj vsebine ni odvisen od nobene upravne izbire, na primer od tega, ali se je nekdo odločil, da jo bo uradno registriral, jo hranil nekje na „zasebni lokaciji“ ali jo pozneje izbrisal.

Registracija je interno dejanje institucije, s katerim to vsebino vnese v svoje sisteme vodenja evidenc, kar je posledica priznanja, da se vsebina šteje za dokument, vendar nikoli ni predpogoj za obstoj dokumenta.

Hramba je nadaljnje, ločeno, praktično vprašanje o tem, kako dolgo je ta vsebina, kadar ni odločitve o njeni registraciji kot dokument, na voljo: dni, let ali pa sploh ne.

In končno, dostop je institucionalna izbira razkritja dokumenta, v celoti ali delno, ali ne.

Štirje različni pojmi: štiri različne točke potencialne okvare.

To se lahko v teoriji sliši očitno. V praksi je bila zadeva izpodbijana po zadevi. Institucionalna registracija in vodenje evidenc sta postala pravi izziv za okvir EU za preglednost.

Velik del tega, kar bom na kratko opisal, je v osnovi povezan z institucijami, ki odsotnost enega elementa – običajno registracije – obravnavajo, kot da bi izbrisale druge tri elemente. Zdi se, da dokument ni dokument zaradi svoje vsebine, ampak zgolj zaradi dejanja osebe, ki se odloči, da ga bo registrirala.

Primeri.

Novinar je prosil za besedilna sporočila med predsednico Komisije in izvršnim direktorjem farmacevtske industrije na vrhuncu pogajanj o cepivu, ki jih je spremljal ves svet. Iskanje, ki je sledilo, je iskalo le tisto, kar je že bilo registrirano, kar pomeni, da je bilo zasnovano tako, da ne najde tistega, za kar je bilo zaprošeno. Moj urad je ugotovil nepravilnosti in ta zadeva je na koncu prišla do Splošnega sodišča, ki je potrdilo, da institucije ne morejo odvzeti vseh vsebinskih pravic dostopa do dokumentov, ki jih imajo, s tem da ne registrirajo dokumentacije v zvezi s svojimi dejavnostmi.

Že letos je moj urad začel preiskavo v zvezi z besedilnim sporočilom voditelja države predsedniku Komisije o trgovinskih pogajanjih – primer, ki se hkrati dotika vprašanja izginjajočih sporočil, politike kibernetske varnosti in vodenja evidenc.

Kadar institucije registracijo obravnavajo kot predpogoj za opredelitev in s tem obstoj dokumenta, tvegajo, da bodo vsaj v zvezi z besedilnimi sporočili ustvarile siva območja odgovornosti, na katerih kritične odločitve morda ne bodo pustile sledi.

Pri vsem tem ne gre za nezaupanje v institucije in njihovo sprejetje sodobnih digitalnih orodij. Sporočila na pametnih telefonih izginjajo iz resničnih razlogov – zaradi kibernetske varnosti in zaščite uradnikov, ki so danes pravi cilj. Moj urad je vedno poudarjal, da preglednost in varnost nista v nasprotju. Toda razlogovanje ne more potekati drugače: institucija ne more dopustiti, da bi varnostna arhitektura tiho odločala o tem, kaj je sploh dokument. Če je vsebina pomembna za politiko in dejavnost EU ali postopek odločanja, bi morala preživeti dovolj dolgo, da bi jo lahko ocenili, ne glede na to, po katerem kanalu je potovala.

To je v bistvu vprašanje odgovornosti in načina upravljanja prehoda z analogne uprave na digitalno in širše. Uprava, ki uporablja sodobna orodja, nikakor ne more biti manj odgovorna. Prehod mora biti načelen.

Ohranjanje je točno tam, kjer ta načela postanejo bolj konkretna. Ohranjanje ustrezne vsebine – ustvarjene in izmenjane v okviru uradnih dolžnosti – za razumno obdobje ni birokratska previdnost. To je tisto, kar omogoča sledljivost, kar omogoča ustrezno vodenje evidenc, kar omogoča predvidljivo in ne samovoljno ravnanje institucije ter kar omogoča dejanski nadzor, bodisi s strani tega urada, Sodišča Evropskih skupnosti ali same javnosti. Brez njega nobena od teh stvari ne more delovati, ne glede na to, kako dobro je pripravljen ali opremljen preostali del okvira.

In v zvezi z eno točko sem trdno prepričan, da ne moremo sklepati kompromisov. Ko se zahteva dokument ali del vsebine ali izpodbija odločitev o dostopu, ga je treba ohraniti – samodejno in ne glede na to, kaj institucija na koncu sklene o tem, ali bi ga bilo treba razkriti. Šele takrat je mogoče razpravljati o vprašanju dostopa do takega dokumenta, se nanj pritožiti in ga pregledati. Nikoli se ne bi smelo zgoditi, da bi ta dokument preprosto prenehal obstajati, medtem ko poteka razprava, pregled.

Ne more biti dobro upravljanje, če na koncu dobimo območja brez odgovornosti – ko ne glede na to, ali gre za zasnovo ali nesrečo, nič ne preživi dovolj dolgo, da bi ga bilo mogoče preveriti. Uprava, ki lahko naredi svoje ravnanje nepregledno, s časovno razporeditvijo lastnih nastavitev registracije ali hrambe, ni odgovorna v nobenem smiselnem smislu.

Ker se osredotočamo na vpliv tehnologije, vas moram opozoriti tudi na drugo vprašanje, s katerim se šele začenjamo soočati: kaj se zgodi z dostopom, če je bila odločitev, osnutek ali povzetek pripravljen s pomočjo umetne inteligence?

Vrzeli so najstrašnejše. Uredba je bila sprejeta ob predpostavki, da je "dokumente", ki spadajo na njeno področje uporabe, ustvaril človek. To ne velja več v celoti. Sprejemanje odločitev s pomočjo umetne inteligence – na primer avtomatizirana obdelava vizumov ali algoritemska regulativna orodja – ne more ustvariti nobenega „dokumenta“, ki bi ga bilo mogoče pridobiti.

Kadar algoritmi pomagajo pri pripravi zakonov ali sprejemanju regulativnih odločitev, včasih ni „dokumenta“, ki bi ga bilo treba zahtevati. Ker sodna praksa Sodišča potrjuje, da se izvlečki iz podatkovnih zbirk štejejo za dokumente le, kadar obstajajo predprogramirana iskanja, so lahko izhodni podatki umetne inteligence, ki ne puščajo nespremenljivega zapisa, v celoti zunaj področja uporabe Uredbe.

Moj urad še ni prejel posebne pritožbe v zvezi s tem. Nismo pa čakali na enega. Sodišče je v svoji preiskavi o tem, kako se Komisija odloči za uporabo umetne inteligence, prišlo do zaključka, da preglednost in udeležba javnosti ne moreta biti naknadno povezani z umetnointeligenčnimi sistemi, temveč jih je treba zasnovati že na začetku.

Institucije morajo vedeti in biti zmožne pojasniti, zakaj je orodje umetne inteligence ustvarilo rezultate, ki jih je ustvarilo. Uslužbence je treba usposobiti za vprašanja o predlogih umetne inteligence, ne pa jim zgolj dovoliti, da jih potrdijo. Kadar je umetna inteligenca pomagala pri odločitvi ali odgovoru, bi bilo treba javnost obvestiti, ne pa zakopati v opombo, temveč jasno navesti: Raziskovanje, pisanje ali nekaj več.

To je očitno delo v teku, vendar je pomembno, da se zavedamo.

Torej, vse do sedaj je bilo o tem, da se odzove dobro, ko nekdo vpraša.

Druga pomembna rešitev za vprašanje delovne obremenitve in virov pri dostopu do dokumentov pa je današnja druga ključna tema – proaktivna preglednost.

V zadnjih letih se je oblikovanje politik EU razširilo na različna nova ali stara področja na nove načine – obramba, mednarodni trgovinski okvir, energetska in prehranska varnost, digitalna suverenost, vsa področja, ki so ljudem zelo pomembna in na katerih želijo imeti besedo. Zaradi tega se je povečalo povpraševanje po informacijah, kar se bo nadaljevalo tudi v prihodnje.

Zavedam se, da je tako kot pri umetni inteligenci, tj. večji dostopnosti, tudi to otežilo vaše delo. Pomembno je, da ne izgubite pogleda na širšo sliko. To, kar počnemo kot institucije EU, je bistveno za spoštovanje pravic državljanov in demokratično življenje naše Unije.

V teh okoliščinah lahko velike naložbe v kulturo proaktivne preglednosti ne le povečajo odprtost in odgovornost institucij v očeh državljanov, temveč tudi pomagajo zmanjšati upravno breme pri obravnavanju zahtev za dostop.

Pomembno je, da institucije, organi, uradi in agencije EU predvidijo ponavljajoče se ali predvidljive zahteve. Če institucija na primer redno prejema zahteve za iste vrste dokumentov, bi morala razmisliti o možnosti, da jih objavi proaktivno, namesto da večkrat obravnava posamezne zahteve.

Z veseljem lahko povem, da smo v preteklih letih na tem področju dosegli resničen napredek, in sicer v Komisiji in Svetu.

Poleg pozitivnih pa smo videli tudi nekaj nejasnih primerov, v katerih je bila zagotovljena večja preglednost in morda bolj proaktivna preglednost, vendar ni bila zagotovljena.

Moj urad je na primer obravnaval preiskavo, v kateri je Komisija zavrnila dostop do različnih dokumentov v zvezi z oceno nacionalnih načrtov dveh držav članic v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost. Trdila je, da bi razkritje lahko ogrozilo finančno, monetarno ali gospodarsko politiko ne le EU, ampak tudi zadevnih držav članic. Ko pa se je Komisija posvetovala z njima, ti dve državi nista ugotovili nobenega tveganja. Poleg tega so pritožniku pozneje predložili dokumente v zvezi s svojimi načrti mehanizma za okrevanje in odpornost v odgovor na nacionalne zahteve za dostop.

Sodišče je nedavno obravnavalo primer, v katerem Komisija ni upoštevala njegovega priporočila za morebitno razkritje poročila zelo velike platforme družbenih medijev o njeni skladnosti z digitalnimi pravili EU. V zvezi s tem, kako je bila obravnavana ta zahteva za dostop, je bilo več vprašanj, vendar je v okviru te razprave zanimivo omeniti, da je zadevna platforma do takrat, ko je Sodišče izdalo priporočilo, objavila poročilo, čeprav z redigiranjem.

Zavedam se, da imajo lahko različne institucije ali organizacije različna mnenja o razkritju, vendar bi morale te vrste nedoslednosti upravičiti pregled sedanjih praks na področju preglednosti.

Državljani na primer težko razumejo, zakaj institucije EU ne razkrijejo dokumentov, ki so že objavljeni drugje, ne glede na to, ali je to proaktivno ali odziv na zahtevo za dostop.

Za to pa ni potrebna le sprememba politike, temveč tudi sprememba miselnosti. V nekaterih primerih se mi zdi, da preglednost pomeni oviro za ukrepanje – da bo na nek način ogrozila odločanje ali zmožnost institucij ali držav članic, da najdejo kompromis.

Ne smemo pozabiti, da je v naši demokratični Uniji preglednost tisto, kar dejansko omogoča ukrepanje. To je tisto, kar zagotavlja, da se priprava zakonodaje izvaja ne le za državljane, temveč z njimi. To je tisto, kar na koncu daje zakonodajni pripravi svojo legitimnost.

Uredba št. 1049/2001 se je izkazala za odporno. Vendar odpornost ni enaka učinkovitosti. Okvir, ki je zdaj močno odvisen od sodnih postopkov za vsak primer posebej pri odločanju, ali je besedilno sporočilo dokument, ali so rezultati umetne inteligence dostopni ali kako bi bilo treba pojasniti odločitev, ki temelji na umetni inteligenci, ni pravni okvir, na katerega se državljani lahko zanesejo s kakršno koli stopnjo gotovosti.

Preden odgovorim na vaša vprašanja, mi dovolite, da se dotaknem enega od ključnih vidikov prihodnosti dostopa do dokumentov – potrebe po reviziji Uredbe.

Zavedam se, da je to stališče lahko nekoliko sporno, vendar menim, da je prišel čas za razpravo.

Imamo uredbo, ki je zdaj stara četrt stoletja in je bila zasnovana za podatkovno okolje, ki se je spremenilo brez priznanja. Tudi oblikovanje politik EU se je razvilo na načine, ki bi jih bilo na prelomu stoletja težko predvideti.

Čeprav je lahko velik del zakona na papirju še vedno videti dobro, moramo priznati, da ne deluje tako, kot bi moral. O izzivih, povezanih z novimi tehnologijami, sem že govoril, vendar obstajajo še drugi problemi.

Poizvedbe, ki jih je izvedel moj urad, na primer kažejo, da se zakonski roki za obravnavo zahtev za dostop in potrdilnih prošenj pogosto zamujajo. Ko in če je dostop končno odobren, so lahko pridobljeni dokumenti pogosto zastareli – za novinarje, akademike in državljane, ki želijo izraziti svoje mnenje pri odločanju v EU. To ni niti dobro upravljanje niti dobro za učinkovit nadzor.

Obstaja tudi vprašanje, kako se uporabljajo izjeme. Uredba št. 1049 določa različne izjeme za zavrnitev ali delno zavrnitev dostopa do nekaterih dokumentov. Obstajajo iz tehtnih razlogov, vendar se pogosto razlagajo preširoko. V preteklih preiskavah varuha človekovih pravic smo videli, da institucije EU uporabljajo nejasne, abstraktne in neutemeljene argumente za uporabo izjem. Videli smo tudi, da uporabljajo razlogovanje, ki ga je Sodišče že zavrnilo, na primer, da bi razkritje povzročilo zunanji pritisk ali napačno razlago javnosti.

Dodal bi še, da je v sedanjem sistemu breme državljanov, da pridobijo dokumente, do katerih so upravičeni, vse bolj nerazumno. Institucije še vedno prepogosto obravnavajo zahteve z vidika obvladovanja tveganja, pri čemer od državljanov zahtevajo, da poiščejo in/ali navedejo pretekle sodbe sodišč, rezultate preiskav varuha človekovih pravic in notranje institucionalne smernice samo zato, da predstavijo svoj primer.

To ni v skladu z vsebino zakona in ne prispeva k večji preglednosti. Ne bi vam bilo treba postati strokovnjak za pravo EU, da bi lahko učinkovito zaprosili za dostop do dokumentov, ki jih hrani uprava EU. Ali biti odvisen od vložitve pritožbe pri varuhu človekovih pravic ali vložitve tožbe pri Splošnem sodišču. Obe poti sta zamudni, zahtevata veliko virov in sta pravno zapleteni.

Na splošno naš sistem danes obupno ni dovolj jasen – ne le za posameznike, temveč tudi za institucije, ki se spopadajo z izzivi pri razlagi in upravljanju.

Potrebujemo jasnejša, celovitejša in sodobnejša pravila – pravila, prilagojena današnji tehnologiji in načinu dejanskega sprejemanja odločitev, pravila, ki kot normo določajo dobro upravljanje in proaktivno preglednost, ne pa izjeme.

Vem, da nekateri ljudje neradi ponovno odpirajo to zakonodajo, saj se bojijo, da bi revidirana uredba lahko naložila bolj zahtevne in težko izvedljive obveznosti ali povzročila manj pregleden sistem, kot je sedanji. Ti strahovi so razumljivi, vendar podcenjujejo tudi dolgoročne stroške ohranjanja enakih stvari – stalno naraščajočo ceno, ki jo plačujemo za vztrajnost.

Če citiram enega od ustanovnih očetov Evrope, Jeana Monneta: „Očitnost in nujnost, ko se srečata, ne bi smela dopuščati obotavljanja ali odloga.“

Mislim, da smo dejansko dosegli točko, ko je potreba po reformi postala nujna in očitna. V takih okoliščinah se ne smemo bati zakonodajne razprave. Namesto tega bi morali izkoristiti priložnost za oblikovanje novega in izboljšanega okvira preglednosti, ki v središče postavlja državljane in njihovo pravico do obveščenosti.

Hvaležna sem ti. Veselim se vaših vprašanj in razprave.