Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Obravnavana zadeva se nanaša na pritožbo, ki jo je nekdanji uslužbenec Agencije za temeljne pravice (v nadaljevanju: FRA) vložil pri Evropskem uradu za boj proti goljufijam (v nadaljevanju: OLAF) zoper zadnjenavedenega.

2. Junija 2007 je pritožnik OLAF opozoril na nekatere nepravilnosti, ki naj bi bile storjene znotraj FRA.

3. OLAF je 24. junija 2009 pritožnika obvestil, da je po preiskavi sklenil, da nadaljnji ukrepi niso potrebni. Vendar je urad OLAF dodal, da je obravnaval več vprašanj v zvezi z upravljanjem agencije FRA.

4. Pritožnik je 24. septembra 2009 pisal uradu OLAF in izpodbijal njegovo odločitev o zaključku preiskave ter zahteval pojasnila v zvezi z razlogi za to odločitev.

5. Pritožnik se je 3. maja 2012 v zvezi s to zadevo obrnil na varuha človekovih pravic (pritožba 896/2012/MMN).

6. Varuh človekovih pravic je 25. maja 2012 pritožnika obvestil, da je na podlagi informacij, ki jih je predložil, njegova pritožba zastarala, saj se zdi, da je bila vložena po dvoletnem roku iz člena 2(4) Statuta varuha človekovih pravic.

7. Istega dne je pritožnik poslal še en dopis, v katerem je obvestil varuha človekovih pravic, da OLAF še ni odgovoril na njegov dopis z dne 24. septembra 2009. Ta dopis varuhu človekovih pravic je bil evidentiran kot ta pritožba.

8. Varuh človekovih pravic je 7. junija 2012 urad OLAF pozval, naj odgovori na pritožnikovo zahtevo po pojasnilih v zvezi z razlogi za zaključek preiskave proti agenciji FRA.

9. OLAF je 26. junija 2012 varuhu človekovih pravic predložil kopijo odgovora, ki ga je 25. junija 2012 poslal pritožniku. S tem odgovorom je bil pritožnik obveščen, da:

„Politika urada OLAF ni, da pojasni ali navede razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave. Dodal bi le, da se vse takšne odločitve sprejmejo po skrbnem razmisleku in razpravi med preiskovalci in njihovim vodstvom.“

10. Pritožnik je 9. julija 2012 izrazil nezadovoljstvo z odgovorom urada OLAF.

Predmet preiskave

11. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi trditvami in trditvami:

Trditev

Urad OLAF naj bi s tem, da ni navedel razlogov za svojo odločitev, da zaključi preiskavo domnevnih nepravilnosti, ki jih je prijavil pritožnik, kršil svoje dolžnosti, ki izhajajo iz prava Unije, in načela dobrega upravljanja.

Zahtevek

OLAF bi moral pritožniku sporočiti razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave.

Preiskava

12. Varuh človekovih pravic je 24. julija 2012 urad OLAF zaprosil za mnenje o zgoraj navedeni trditvi in zahtevku.

13. Varuhinja človekovih pravic je urad OLAF zlasti pozvala, naj v svojem mnenju obravnava splošno obveznost institucij EU, da navedejo razloge za ukrepe, ki jih sprejmejo, kot je določeno v Pogodbi o delovanju EU in sodni praksi Sodišča. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic urad OLAF opozorila na dejstvo, da je dobro, da institucije EU navedejo razloge za svoje odločitve (člen 18 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev). Poleg tega je varuhinja človekovih pravic pozvala urad OLAF, naj obravnava dejstvo, da je pritožnik deloval kot žvižgač in trdil, da so nanj neposredno vplivale vsaj nekatere domnevne nepravilnosti, prijavljene uradu OLAF.

14. OLAF je 15. oktobra 2012 predložil svoje mnenje, ki je bilo posredovano pritožniku, da predloži svoje pripombe.

15. Pritožnik je 26. novembra 2012 predložil svoje pripombe.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Očitek, da odločitev o zaključku preiskave ni bila obrazložena

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

16. OLAF je v svojem mnenju navedel, da obstaja „več razlogov, zakaj OLAF ne želi podrobno utemeljiti svojih odločitev o opustitvi zadev. Med njimi so pomanjkanje pravil v zvezi z dolžnostjo utemeljitve neuvedbe preiskave, zaupnost preiskav, neodvisnost generalnega direktorja urada OLAF, odsotnost pravnega učinka akta in dejstvo, da se preglednost zagotavlja s posebnimi postopki.“

17. Prvič, v zvezi z domnevnim neobstojem pravil, ki bi nalagala obveznost obrazložitve, je urad OLAF trdil, da se Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev uporablja za „odnose z javnostjo“in ne za odnose z uslužbenci. Niti Kadrovski predpisi za uradnike EU (v nadaljnjem besedilu: kadrovski predpisi) niti Sporočilo Komisije o prijavljanju nepravilnosti [2] od urada OLAF ne zahtevajo, da navede razloge za začetek ali zaključek preiskave žvižgaču. Po mnenju urada OLAF sodna praksa sodišč EU to potrjuje, saj določa, da žvižgač, ki trdi, da so se zgodile nepravilnosti, urada OLAF ne more zavezati k začetku preiskave [3].

18. Drugič, kar zadeva zaupnost preiskav, je OLAF trdil, da člen 8(2) Uredbe 1073/1999 o preiskavah, ki jih izvaja OLAF [4], določa široko obveznost zaupnosti, ki se uporablja za njegove preiskave. Namen tega pravila je ohraniti misijo urada OLAF za zbiranje dejstev in tudi zaščititi domnevo nedolžnosti. OLAF je dodal, da lahko uspešna izvedba preiskave zahteva, da oseba, ki je predmet preiskave, s tem ni seznanjena.[5] Poleg tega je razkritje informacij, pridobljenih med preiskavo, osebam, ki niso tiste, katerih funkcija zahteva, da je razkritje lahko nezakonito in lahko povzroči odgovornost EU [6].

19. Tretjič, OLAF je trdil, da bi pojasnilo žvižgaču, zakaj ni začel preiskave, ogrozilo neodvisnost generalnega direktorja OLAF (člen 12(3) Uredbe 1073/1999).

20. Četrtič, OLAF se je skliceval na neobstoj pravnih učinkov svojih upoštevnih odločb. Navedlo je, da obveznost obrazložitve obstaja predvsem zato, da se omogoči sodni nadzor nad upravno odločbo. V skladu s sodno prakso [7] posredovanje priporočil urada OLAF pravosodnemu organu in odločitev o zaključku preiskave nista predmet sodnega nadzora, saj nimata pravno zavezujočih učinkov.

21. Petič, OLAF je trdil, da se preglednost zagotavlja s posebnimi mehanizmi v primeru OLAF. Urad OLAF je zlasti navedel, da njegove odločitve o začetku ali zaključku preiskave temeljijo na navodilih osebju o preiskovalnih postopkih ("ISIP"), ki so javno dostopna (člena 5 in 6).[8] V zvezi s tem ISIP zahteva, da je treba upoštevati zanesljivost vira in verodostojnost obtožb. Poleg tega se vse zbrane informacije upoštevajo pri ugotavljanju, ali zadeva spada na področje prednostnih nalog preiskovalne politike, ki se objavijo skupaj z letnim načrtom upravljanja urada OLAF [9].

22. Nazadnje, kar zadeva pritožnikovo trditev, da so nanj neposredno vplivale vsaj nekatere prijavljene domnevne nepravilnosti, je OLAF navedel, da bi se moral v takem primeru žvižgač obrniti na svojega nekdanjega delodajalca, tj. FRA v pritožnikovem primeru.

23. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da je nesprejemljivo, da se institucija Unije sklicuje na domnevni neobstoj nekaterih pravil, da bi zavrnila ustrezno ravnanje. Poleg tega je pritožnik v zvezi s trditvijo urada OLAF, da se kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev v tem primeru ne uporablja, navedel, da ni več član osebja institucij EU. Poleg tega je menil, da bi bilo "absurdno", če bi EU državljanom podelila pravice, ki jih svojim uslužbencem ne priznava.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

24. Člen 296 PDEU (prejšnji člen 253 ES) določa: "Pravni akti morajo biti obrazloženi in se morajo nanašati na vse predloge, pobude, priporočila, zahteve ali mnenja, ki jih zahtevata Pogodbi."V skladu z ustaljeno sodno prakso je obveznost obrazložitve oblikovana tako, da zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi za ukrep, pristojnim sodiščem EU pa, da izvajajo nadzor.[10] To velja za akte, ki imajo pravne učinke za določeno osebo.

25. Vendar je treba člen 296 PDEU šteti le za izraz splošnejše obveznosti institucij Unije, da obrazložijo ukrepe, ki jih sprejmejo. Generalni pravobranilec Léger je na primer poudaril naslednje: "Upoštevati je treba, da člen 253 ES določa splošno obveznost obrazložitve, ki velja za vse ukrepe, ki jih sprejmejo institucije."[11]

26. V zvezi s tem je treba upoštevati tudi člen 41(2)(c) Listine o temeljnih pravicah, ki določa pravico do dobrega upravljanja: „Ta pravica vključuje [...] obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži.“

27. Člen 18(1) Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki določa obveznost obrazložitve odločb in načela dobrega upravljanja, ki jih morajo upoštevati institucije Unije, pa določa: „Vsaka odločitev institucije, ki bi lahko negativno vplivala na pravice ali interese posameznika, mora biti obrazložena z jasno navedbo ustreznih dejstev in pravne podlage odločitve.“V zvezi s tem varuh ugotavlja, da je treba odločitev o zavrnitvi pritožbe, ki jo sprejme institucija EU, obravnavati kot odločitev, ki negativno vpliva na pravice ali interese pritožnika v smislu zgoraj navedene določbe.

28. Iz navedenega tako izhaja, da imajo institucije Unije splošno obveznost, da bodisi na podlagi zakona bodisi v skladu z načeli dobrega upravljanja obrazložijo vse svoje odločitve, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na državljana. V skladu s tem imajo državljani EU pravico, da so obveščeni o razlogih za take odločitve, ne glede na to, ali jih je mogoče izpodbijati pred sodišči. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se zdi ta ugotovitev samoumevna v demokratični družbi in glede na to, da morajo institucije EU odgovarjati državljanom. Izjemno pomembno je, da institucije EU državljanom posredujejo razloge za svoje odločitve, da bi povečale preglednost svojega delovanja in okrepile zaupanje vanj.

29. OLAF je v svojem odgovoru pritožniku navedel, da ne želi navesti razlogov za svojo odločitev o zaključku preiskave. V zvezi s tem je OLAF navedel šest trditev, s katerimi je utemeljil svojo politiko na tem področju. Varuh človekovih pravic jih bo nato analiziral.

30. Prvič, v zvezi z domnevnim neobstojem pravil varuh človekovih pravic meni, da zadostuje sklicevanje na njegovo zgoraj navedeno ugotovitev, da obstaja splošna obveznost institucij Unije, da svoje odločitve obrazložijo (glej točke od 24 do 28 zgoraj).

31. Res je, da Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki se uporablja za „odnose z javnostjo“(člen 2(1)), v členu 3(2) določa izjemo, v skladu s katero se kodeks ne uporablja za odnose med uradniki in institucijami. Vendar ta določba zgolj odraža dejstvo, da je bil namen kodeksa osredotočiti se na to, kaj pomeni dobro upravljanje v odnosih med institucijami Unije na eni strani in državljani na drugi strani. Dejstvo, da kodeks ne obravnava posebej odnosa med institucijami EU in njihovim osebjem, očitno ne pomeni, da institucijam EU v zvezi z osebjem EU ne bi bilo treba spoštovati načel dobrega upravljanja. Poleg tega nič ne kaže na to, da je zavrnitev OLAF-a glede obrazložitve v tem primeru temeljila na dejstvu, da je bil pritožnik takrat član osebja EU. Zato prvega argumenta urada OLAF ni mogoče sprejeti.

32. Drugič, kar zadeva zaupnost, varuhinja človekovih pravic meni, da potrebe po ohranitvi zaupnosti preiskav urada OLAF ni mogoče šteti za veljavno utemeljitev popolne zavrnitve navedbe razlogov za odločitev o zaključku preiskave. V vsakem primeru pa obrazložitev take odločitve ne zahteva nujno razkritja zaupnih informacij, ki bi lahko negativno vplivale na pravice tretjih oseb (vključno z domnevo nedolžnosti in zaščito njihovega ugleda) in ki bi lahko povzročile nepogodbeno odgovornost EU. Varuh človekovih pravic meni, da je treba najti pravično ravnovesje med različnimi interesi, ki so v igri, in sicer z ustrezno utemeljitvijo. Nič ne kaže na to, da je OLAF v obravnavani zadevi opravil tako tehtanje. Zato druge trditve urada OLAF ni mogoče sprejeti.

33. Tretjič, kar zadeva vprašanje neodvisnosti, varuh človekovih pravic težko razume, kako bi lahko obrazložitev odločitve o zaključku preiskave ogrozila neodvisnost urada OLAF ali njegovega generalnega direktorja. Zlasti se z navedbo razlogov od urada OLAF ne zahteva, da začne „pogajanja“ ali razprave z žvižgačem. Od urada OLAF zahteva le, da obvesti žvižgača o razlogih, zaradi katerih je sklenil, da bi bilo treba preiskavo zaključiti. Če bi sprejeli trditev OLAF, bi to pomenilo, da bi obveznost obrazložitve ogrozila neodvisnost vseh institucij Unije, za katere velja taka obveznost.

34. Četrtič, glede neobstoja pravno zavezujočih učinkov odločb urada OLAF varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da sodna praksa, ki jo navaja urad OLAF, zgolj pojasnjuje, da ni mogoče vložiti ničnostne tožbe zoper odločbe urada OLAF o zaključku preiskave ali posredovanju njegovih poročil institucijam EU ali nacionalnim organom. Vendar iz te sodne prakse ne izhaja, da bi moral biti OLAF popolnoma svoboden glede tega, ali želi take odločitve obrazložiti ali ne. Zlasti v položajih, v katerih so možnosti za vložitev tožbe pri sodišču Unije omejene ali jih sploh ni, je namreč obrazložitev odločbe, ki jo sprejme institucija Unije, še toliko pomembnejša za zagotovitev odgovornosti institucij do državljanov.

35. Petič, varuhinja človekovih pravic v zvezi s trditvijo glede preglednosti pozdravlja dejstvo, da se je urad OLAF odločil objaviti ISIP in prednostne naloge preiskovalne politike, na katerih temeljijo njegove odločitve. Vendar objava teh dokumentov ne more nadomestiti obveznosti obrazložitve v posameznem primeru. Niti ISIP niti prednostne naloge preiskovalne politike ne dajejo nobenih navedb o tem, zakaj se je urad OLAF v posameznem primeru odločil zaključiti preiskavo. Zato pete trditve urada OLAF ni mogoče sprejeti.

36. Šestič, varuhinja človekovih pravic je nekoliko presenečena nad trditvijo urada OLAF, da bi žvižgaču, ki trdi, da so ga prizadele domnevne nepravilnosti, prijavljene uradu OLAF, svetovali, naj zadevo predloži svojemu delodajalcu. Pravila o prijavljanju nepravilnosti so bila namreč uvedena prav zato, da se omogoči obveščanje tretje osebe, kot je OLAF, o domnevnih nepravilnostih v instituciji, za katero dela pritožnik. Varuhinja človekovih pravic v vsakem primeru meni, da ta trditev urada OLAF ne vpliva na vprašanje, ki ga je treba tu preučiti, in sicer ali urad OLAF ni navedel razlogov za svojo odločitev o zaključku preiskave.

37. Poleg tega varuhinja človekovih pravic meni, da žvižgačev ne bi smeli odvračati od poročanja v dobri veri o domnevnih nepravilnostih uradu OLAF, tudi če na koncu obstajajo tehtni razlogi za zaključek preiskave. Po mnenju varuhinje človekovih pravic bi zavrnitev urada OLAF, da navede razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave, prijavitelje nepravilnosti, ki ravnajo v dobri veri, verjetno odvrnila od poročanja o domnevnih nepravilnostih.

38. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da je zavrnitev urada OLAF, da navede razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave, pomenila nepravilnost. Zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezen osnutek priporočila.

B. Osnutek priporočila o predlogu

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi svojih preiskav v zvezi s to pritožbo uradu OLAF predložila naslednji osnutek priporočila:

OLAF bi moral pritožnika obvestiti o razlogih za svojo odločitev, da zaključi preiskavo v tej zadevi.

OLAF in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. V skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic urad OLAF pošlje podrobno mnenje do 15. februarja 2014. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 15. novembra 2013

---

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Sporočilo podpredsednika Kinnocka Komisiji z naslovom „Kako izboljšati učinkovito uporabo pravil o žvižgačih in zaščito žvižgačev“, SEC(2004) 151/2, 6. februar 2004.

[3] Sklep predsednika v zadevi T-4/05, Strack proti Komisiji, ZOdl. 2006, str. SC-I-A-II-83 in SC-II-A-2-361.

[4] Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), UL L 136, str. 5 (v nadaljnjem besedilu: Uredba 1073/1999).

[5] Zadeva F-23/05, Giraudy proti Komisiji, ZOdl. 2007, str. SC-I-A-1 121, SC-II-A-I-657, točka 161.

[6] Zadeva T-261/09P, Komisija proti Violetti in Schmitt, sodba z dne 10. maja 2010, še neobjavljena, točka 63.

[7] Glej med drugim sklep predsednika v zadevi Tillack proti Komisiji (T-193/04R, ZOdl., str. II-3575); v pritožbenem postopku sklep predsednika v zadevi Tillack proti Komisiji (C-521/04 P(R), ZOdl., str. I-3103).

[8] Glej http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/about_us/instructions-to-staff-120201.pdf.

[9] V zvezi s tem se je OLAF skliceval na intranet Evropske komisije.

[10] Glej med drugim zadevo C-511/11 P, Versalis proti Komisiji, točka 139.

[11] Glej mnenje AG Léger v zadevi C-257/01, Komisija proti Svetu, ZOdl. 2005, str.