Ozadje

1. Ta zadeva se nanaša na pritožbo, ki jo je nekdanji uslužbenec Agencije za temeljne pravice (FRA) vložil pri Evropskem uradu za boj proti goljufijam (OLAF) zoper slednjega.

2. Pritožnik je OLAF opozoril na nekatere nepravilnosti, ki naj bi bile storjene znotraj FRA.

3. Urad OLAF je nato pritožnika obvestil, da je po preiskavi sklenil, da nadaljnji ukrepi ne bi smeli biti sprejeti. Vendar je urad OLAF dodal, da je obravnaval več vprašanj v zvezi z upravljanjem agencije FRA.

4. Pritožnik je uradu OLAF poslal dopis, v katerem je izpodbijal svojo odločitev o zaključku preiskave, in zahteval pojasnila v zvezi z razlogi za to odločitev.

5. Ker odgovora ni bilo, se je pritožnik obrnil na varuha človekovih pravic, ki je urad OLAF pozval, naj odgovori na pritožnikovo zahtevo po pojasnilih v zvezi z razlogi za zaključek preiskave proti agenciji FRA.

6. OLAF je nato varuhu človekovih pravic predložil kopijo odgovora, ki ga je poslal pritožniku. S tem odgovorom je bil pritožnik obveščen, da:

„Politika urada OLAF ni, da pojasni ali navede razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave. Dodal bi le, da se vse takšne odločitve sprejmejo po skrbnem razmisleku in razpravi med preiskovalci in njihovim vodstvom.“

7. Pritožnik je izrazil nezadovoljstvo z odgovorom urada OLAF [1].

Domneva o nenavedbi razlogov za odločitev urada OLAF o zaključku preiskave

Osnutek priporočila varuha človekovih pravic  

8. Pritožnik je trdil, da je urad OLAF s tem, da ni navedel razlogov za svojo odločitev, da zaključi preiskavo domnevnih nepravilnosti, ki jih je prijavil, kršil svoje dolžnosti, ki izhajajo iz prava EU, in načela dobrega upravljanja. Tako je trdil, da bi mu moral urad OLAF sporočiti razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave.

9. Varuhinja človekovih pravic je pri obravnavi osnutka priporočila uradu OLAF upoštevala argumente in mnenja strank. Urad OLAF je zlasti navedel šest argumentov, s katerimi je utemeljil svojo politiko na tem področju, ki pa se varuhu človekovih pravic niso zdeli prepričljivi.

10. Prvič, varuhinja človekovih pravic je opozorila na splošno obveznost institucij EU, da svoje odločitve obrazložijo [2].

11. Drugič, varuhinja človekovih pravic je menila, da potreba po ohranitvi zaupnosti preiskav urada OLAF ne more upravičiti popolne zavrnitve navedbe razlogov za odločitev o zaključku preiskave. Vsekakor pa obrazložitev take odločitve ne zahteva nujno razkritja zaupnih informacij.

12. Tretjič, varuhinja človekovih pravic je menila, da je težko razumeti, kako bi lahko navedba razlogov za odločitev o zaključku preiskave ogrozila neodvisnost urada OLAF ali njegovega generalnega direktorja. Če bi sprejeli trditev OLAF, bi to pomenilo, da bi obveznost obrazložitve ogrozila neodvisnost vseh institucij Unije, za katere velja taka obveznost.

13. Četrtič, glede neobstoja pravno zavezujočih učinkov odločb urada OLAF je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da je sodna praksa, ki jo navaja urad OLAF, zgolj pojasnila, da ni mogoče vložiti ničnostne tožbe zoper odločbe urada OLAF o zaključku preiskave ali posredovanju njegovih poročil institucijam EU ali nacionalnim organom. Zlasti v položajih, v katerih so možnosti za vložitev tožbe pri sodišču Unije omejene ali jih sploh ni, je namreč obrazložitev odločbe, ki jo sprejme institucija Unije, še toliko pomembnejša za zagotovitev odgovornosti institucij do državljanov.

14. Petič, kar zadeva argument v zvezi s preglednostjo, je varuh človekovih pravic pozdravil dejstvo, da se je OLAF odločil objaviti Navodila osebju o preiskovalnih postopkih ("ISIP")[3] in prednostne naloge preiskovalne politike [4], na katerih so temeljile njegove odločitve. Vendar objava teh dokumentov ne more nadomestiti obveznosti obrazložitve v posameznem primeru. Niti ISIP niti prednostne naloge preiskovalne politike niso vsebovale nobenih navedb o tem, zakaj se je urad OLAF v posameznem primeru odločil zaključiti preiskavo.

15. Šestič, varuh človekovih pravic je podvomil v logiko argumenta urada OLAF, da bi bilo žvižgaču, na katerega vplivajo domnevne nepravilnosti, prijavljene uradu OLAF, bolje, če bi se za pomoč obrnil na svojega delodajalca. Pravila o prijavljanju nepravilnosti so bila uvedena prav zato, da se žvižgačem omogoči, da tretjo osebo, kot je OLAF, obvestijo o domnevnih nepravilnostih v svoji instituciji. Vsekakor naj taka trditev ne bi vplivala na vprašanje, ali OLAF ni obrazložil svoje odločitve o zaključku preiskave.

16. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic menila, da je zavrnitev urada OLAF, da navede razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave, pomenila nepravilnost. Zato je pripravila naslednji osnutek priporočila:

„OLAF bi moral pritožnika obvestiti o razlogih za svojo odločitev o zaključku preiskave v tej zadevi.“

Ocena varuha človekovih pravic po osnutku priporočila

17. OLAF je v svojem podrobnem mnenju navedel, da mu Uredba 1073/1999 [5] ne nalaga obveznosti obveščanja žvižgačev o razlogih za zaključek preiskave brez priporočil. Poleg tega naj take obveznosti ne bi nalagali niti Kadrovski predpisi niti Sporočilo Komisije o prijavljanju nepravilnosti.

18. Urad OLAF je nadalje trdil, da so njegove odločitve v celoti odgovorne, saj nadzorni odbor urada OLAF pozorno spremlja preiskovalne dejavnosti urada OLAF.

19. Zato je OLAF trdil, da v obravnavani zadevi ni storil nobene nepravilnosti. Vendar je OLAF dodal, da se je po začetku veljavnosti Uredbe št. 883/2013 [6] odločil spremeniti svojo politiko in obvestiti žvižgače o razlogih za zaključek preiskave.

20. Tako je OLAF predložil kopijo notranje predloge, ki se bo uporabljala za te namene, in kopijo dopisa, poslanega pritožniku v tej zadevi, v katerem je navedel, da je bil razlog za njegovo odločitev o zaključku preiskave ta, da „preiskava ni potrdila prvotnih obtožb o goljufiji zoper zadevno osebo“.

21. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da ceni osnutek priporočila varuha človekovih pravic. Dodal pa je, da OLAF po njegovem mnenju ni pravilno izvedel tega osnutka priporočila, ker se je nanašal le na eno od njegovih trditev (in sicer na njegovo trditev o goljufiji). Po navedbah pritožnika v dopisu urada OLAF niso bile obravnavane njegove druge obtožbe (npr. nepravilne prakse zaposlovanja, proračunska manipulacija in retroaktivno datiranje pogodb, uporaba nepravilne pravne podlage za nekatere odhodke, nepravilni razpisni postopki itd.).

22. Varuhinja človekovih pravic je urad OLAF pozvala, naj predloži dodatna pojasnila v zvezi s svojimi razlogi za zaključek preiskave. OLAF je dejal, da je skrbno analiziral vse obtožbe, ki jih je navedel pritožnik. Navedlo je, da čeprav so bile v preiskavi ugotovljene nekatere nepravilnosti in slabe prakse upravljanja, obtožbe o goljufiji zoper zadevno osebo niso bile potrjene. Ugotovljeni elementi niso zadostovali za izdajo priporočil.

23. Čeprav pritožnik ni bil povsem zadovoljen z dodatnimi pojasnili urada OLAF, se je varuhinji človekovih pravic zahvalil za njeno posredovanje.

24. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja odločitev urada OLAF na podlagi osnutka priporočila, da spremeni svojo politiko in v prihodnosti obvesti žvižgače, kot je pritožnik, o razlogih za zaključek preiskave. OLAF se je zato odločil, da bo načelno sprejel osnutek priporočila varuhinje človekovih pravic, da bi odpravil temeljni pomislek.

25. V zvezi s konkretnim primerom varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik sicer izrazil strinjanje z osnutkom priporočila, vendar ni zadovoljen z obrazložitvijo OLAF-a o razlogih za zaključek preiskave. Varuhinja človekovih pravic nadalje ugotavlja, da je urad OLAF pritožnika obvestil, da je bila preiskava zaključena, ker obtožbe o goljufijah med preiskavo niso bile potrjene, in da čeprav so bile s preiskavo potrjene nekatere nepravilnosti in slabe prakse upravljanja, to ni zadostovalo za nadaljnje ukrepanje.

26. Dejstvo, da se pritožnik ne strinja z razlogi urada OLAF za odločitev o zaključku preiskave, ne spremeni dejstva, da se je urad OLAF odločil upoštevati osnutek priporočila varuha človekovih pravic in pritožniku predložiti razloge za svojo odločitev o zaključku preiskave. Zato varuhinja človekovih pravic v tem primeru meni, da je urad OLAF pravilno izvedel njen osnutek priporočila.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključila z naslednjim sklepom:

Urad OLAF je sprejel osnutek priporočila.

Pritožnik in OLAF bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly