Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic ^[1]

Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, raziskovalec na finski univerzi, je Komisijo zaprosil, naj mu omogoči javni dostop do mnenj pravne službe Komisije o zakonodajnem spisu Komisije v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva. Komisija mu je sprva sporočila, da v zvezi z njegovo zahtevo ni bilo pisnih dokumentov. Potem ko je bolje razumela pritožnikovo zahtevo, je opredelila deset dokumentov. Deset dokumentov je bilo opisanih, kot sledi:

1) Obvestilo pravne službe generalnemu direktorju GD JUST z dne 18. aprila 2013: Evropsko javno tožilstvo (EJT). člen 86 PDEU – ponarejanje eura in področje uporabe člena 86 PDEU,

2) Obvestilo pravne službe generalnemu direktorju GD JUST z dne 29. maja 2013: Evropsko javno tožilstvo (EJT). člen 86 PDEU,

3) Delovni dokument Komisije z dne 8. septembra 2014 o sodnem nadzoru za Delovno skupino za sodelovanje v kazenskih zadevah (COPEN): Predlog uredbe o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva,

4) Obvestilo pravne službe generalnemu direktorju urada OLAF ^[2] z dne 25. julija 2016: Transfert d'une partie du staff de l’OLAF vers le Parquet européen,

5) Odgovor pravne službe z dne 20. novembra 2013 na hitro posvetovanje z GD JUST o osnutku sporočila Komisije nacionalnim parlamentom, Evropskemu parlamentu in Svetu o pregledu predloga Komisije za uredbo Sveta o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva v zvezi z načelom subsidiarnosti v skladu s Protokolom št. 2,

6) mnenje pravne službe o posledicah pristopa odbora LIBE k sodnemu nadzoru, ki ga sodišča Unije izvajajo nad odločitvami stalnih senatov EJT,

7) delovni dokument Komisije o Evropskem javnem tožilstvu in nesodelujočih državah članicah,

8) delovni dokument Komisije o statusu evropskih delegiranih tožilcev v osnutku uredbe o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva,

9) delovni dokument Komisije o ureditvi varstva podatkov Evropskega javnega tožilstva in

10) Dokument pravne službe z dne 19. novembra 2015 o Evropskem javnem tožilstvu – sodni nadzor – opombe za COPEN.

2. Komisija je odobrila popoln dostop do dokumenta 3, ki ga je Svet že objavil. Omogočila je zelo širok dostop do dokumentov 1 in 5 (iz katerih je prikrila le imena uradnikov, ker naj bi objava imen kršila pravila o varstvu podatkov). Odobrila je delni dostop do dokumenta št. 10. Trdila je, da bi razkritje dokumentov 2, 4, 6, 7, 8 in 9 (i) oslabilo varstvo pravnih nasvetov in (ii) resno oslabilo postopek odločanja Komisije [3]. ^Ugotovila je, da pogajanja o tej temi še vedno potekajo.

3. Pritožnik je izpodbijal zavrnitev razkritja dokumentov 2, 4 in 6–10. Trdil je, da argumenti Komisije niso v skladu z zahtevami uredbe o dostopu do dokumentov (Uredba 1049/2001, navedena v opombi št. 3), kot se razlagajo v sodni praksi Sodišča Evropske unije.^[4] Zlasti je trdil, da prevlada javni interes za razkritje, ker je zadeva evropskega javnega tožilca tako pomembna za javnost. Zato je Komisijo pozval, naj mu omogoči popoln dostop do dokumentov, razen redigiranja, potrebnega za varstvo osebnih podatkov.

4. Komisija je v odgovor odobrila nadaljnji delni dostop do štirih dokumentov (tj. dokumentov 2, 4, 6 in 8) in enega dodatnega dokumenta, ki je bil pripravljen po prvotnem odgovoru Komisije pritožniku, in sicer:

11) Delovni dokument z dne 14. novembra 2016, naslovljen: Osnutek uredbe o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva in temeljni pravici do dostopa do dokumentov.

Vendar je Komisija še naprej zavračala vsakršen dostop do drugih dokumentov.

5. Pritožnik s tem odgovorom ni bil zadovoljen, zato se je pritožil varuhu človekovih pravic.

Preiskava

6. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi vidiki pritožbe:

1) Komisija je napačno zavrnila dostop do mnenj pravnih služb o zakonodajnem dosjeju EJT.

2) Sistem Komisije za upravljanje dokumentov ni ustrezen za obravnavanje prošenj za dostop do dokumentov.

7. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je pregledala spis Komisije. Priporočilo varuha človekovih pravic upošteva rezultate tega pregleda ter argumente in stališča, ki so jih predložile stranke.

Zavrnitev dostopa do dokumentov

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

8. Pritožnik je trdil, da Komisija ni zadostno obrazložila svoje odločitve, da ne odobri dostopa do dokumentov. V zvezi z izjemo glede varstva pravnih nasvetov je navedel, da je „zgolj zatrjeval“, da bi razkritje dokumentov oslabilo varstvo pravnih nasvetov, ne da bi podrobno pojasnil, kako bi se to lahko zgodilo. To je bilo kljub dejstvu, da je Sodišče ugotovilo, da mora Komisija načeloma odobriti dostop do pravnih mnenj o zakonodajnih dosjejih, razen če so bila mnenja „posebej občutljive narave“ali so imela „posebej široko področje uporabe“. Pritožnik je trdil, da Komisija ni dokazala, da je bilo tako.  

9. Pritožnik je menil, da je trditev Komisije, da ne more odobriti dostopa, dokler pogajanja še potekajo, da bi zaščitila ta pogajanja, „arhaična in v osnovi v nasprotju“z Uredbo 1049/2001. Sodišče je navedlo, da je omogočanje dostopa državljanov do „vseh informacij, ki so podlaga za zakonodajni akt“, prispevalo h krepitvi demokracije. Pritožnik je trdil, da mora Komisija dokazati, da obstaja resnično tveganje, da bo postopek odločanja resno ogrožen, da bi zavrnila dostop do dokumenta. Sklicevanje na „strah“, da bi lahko bila pogajanja težja, ni dovolj, je dejal. Sodišče je navedlo, da se morajo institucije odzvati na vsak zunanji pritisk, namesto da bi strah pred njim uporabile za blokiranje dostopa do dokumentov. Komisija ni navedla nobenih „resničnih argumentov“, razen zelo splošnih argumentov, ki so bili „utemeljeno zavrnjeni“v številnih zadevah Sodišča.

10. Komisija se je na pritožnikovo zahtevo za pregled odzvala z odobritvijo delnega dostopa do petih dodatnih dokumentov. Vendar je v celoti zavrnila dostop do treh dokumentov. Pojasnila je, da pogajanja o njenem predlogu za Evropsko javno tožilstvo „v celoti potekajo“in da se o številnih vprašanjih še vedno „razpravlja“. Komisija je navedla, da olajšuje pogajanja, ki po njenem mnenju zahtevajo vzpostavitev občutljivega ravnovesja med institucijami. Mnenja, izražena v dokumentih, do katerih je pritožnik zaprosil za dostop, so bila po njegovem mnenju še vedno pomembna za ta pogajanja, sklepne ugotovitve v njih pa „niso nujno deljene“z drugimi institucijami. Komisija je trdila, da bi razkritje tako lahko ogrozilo njeno stališče v pogajanjih in z njo institucionalno ravnovesje, ki je po njenem mnenju še posebej pomembno v zakonodajnih spisih, za katere je potrebna soglasna odločitev. Poleg tega so prihodnje naloge EJT in dejstvo, da je šlo za pravosodno sodelovanje, pomenili, da je imelo vprašanje dejansko „zelo občutljivo naravo“in je tako izpolnjevalo zahteve iz sodbe Sodišča v zadevi Turco (navedene v opombi št. 4), ki so upravičevale zavrnitev.

11. Komisija je dejala, da je to še toliko bolj res, ker so bili nekateri nasveti pomembni tudi za druge zakonodajne predloge na tem področju in so bili zato „posebej široki“, kar je druga utemeljitev za nerazkritje, ki jo je Sodišče sprejelo v zadevi Turco. Nazadnje je Komisija trdila, da sklicevanje na pomembnost zakonodajnega spisa ne zadostuje za ugotovitev prevladujočega javnega interesa. Sodna praksa je zahtevala dokaz, da je preglednost „v nekem smislu še posebej nujna“.^[5] Pritožnik tega ni dokazal. Nasprotno, Komisija je menila, da je z odobritvijo delnega dostopa izpolnila načelo preglednosti.

12. Komisija je pojasnila, da so v dokumentu 2 obravnavane morebitne pravne posledice odločitve nekaterih držav članic, da ne bodo sodelovale v EJT, in kako bi se v takem primeru uporabljala pravila o „okrepljenem sodelovanju“ ^[6], v dokumentu 4 pa so pojasnjeni različni kadrovski vidiki, povezani z ustanovitvijo EJT. Dokumenti 6 do 9 in 11 so se nanašali na status nesodelujočih držav članic, status delegiranih tožilcev, ureditev varstva podatkov prihodnjega EJT in pravila o dostopu do njegovih dokumentov.

13. Komisija je sklenila, da bi popoln dostop do dokumentov resno oslabil postopek odločanja. Razlog za to je, da bi „razkril predhodne pravne ocene v zvezi z možnostmi politike, ki se trenutno preučujejo v okviru tekočih medinstitucionalnih razprav“, in ker so nerazkriti deli dokumentov vsebovali „pravne nasvete, ki presegajo okvir zadevnega zakonodajnega postopka“.  

14. Predstavniki Komisije so se na inšpekcijskem sestanku sklicevali na novo naravo postopka, ki je do takrat prešel na okrepljeno sodelovanje po seji Sveta, na kateri je bilo ugotovljeno, da ni soglasja o predlogu, in trdili, da je treba pravno mnenje v zvezi z zadevnimi postopkovnimi zadevami zaščititi.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bilo izdano priporočilo

15. Uredba 1049/2001 ustvarja pravico državljanov do dostopa do dokumentov, ki jih hranijo institucije, razen če se uporablja ena od izjem iz navedene uredbe. Domneva javnega dostopa ima še večjo težo v zvezi z zakonodajnimi dokumenti ^[7], ki temelji na načelu, da mora biti zakonodajni postopek čim bližje državljanom, kar zahteva visoko stopnjo preglednosti. To pomeni, da mora institucija, kadar trdi, da bi razkritje zakonodajnega dokumenta povzročilo škodo varovanemu interesu, izpolniti strožje merilo glede obstoja te škode, kot bi ga sicer. Varuh človekovih pravic je zato pri obravnavi te pritožbe uporabil ustrezen visok standard.

Izjema za varstvo pravnih nasvetov, ki se uporablja za „zakonodajne dokumente“

16. Komisija lahko zavrne dostop do dokumentov, ki vsebujejo pravne nasvete, če lahko dokaže, da obstaja resnična nevarnost, da bo njena zmožnost prejemanja „odkritih, objektivnih in celovitih nasvetov“^[8] ogrožena. Če je bilo pravno mnenje podano v okviru zakonodajnega postopka, je Sodišče od Komisije zahtevalo, naj dokaže, da je dokument, do katerega se zahteva dostop, „posebej občutljive narave“ali ima „posebej širok obseg, ki presega okvir zakonodajnega postopka v zadevi questio n“.

17. Zdi se, da Komisija razume, da so dokumenti s „posebej širokim področjem uporabe, ki presega okvir zadevnega zakonodajnega postopka“, dokumenti, ki niso pomembni le za zadevni posebni zakonodajni postopek, ampak potencialno tudi za druge zakonodajne postopke. Varuh človekovih pravic se s tem ne strinja. Kot je razvidno iz zgoraj navedenega, Sodišče meni, da morajo biti pravni nasveti v zvezi z zakonodajnimi zadevami preglednejši od nasvetov v zvezi z upravnimi zadevami. Ob upoštevanju tega je zamisel, da bi moralo biti pravno svetovanje, ki se nanaša na več kot en zakonodajni akt, manj pregledno, kot če bi se nanašalo le na en poseben zakonodajni akt, zelo nesmiselna. Če bi bila vsebina spornih dokumentov tako splošna in široka, da bi bila upoštevna za številne zakonodajne postopke, bi bilo gotovo treba ugotoviti, da obstaja še večja potreba po razkritju zadevnih dokumentov. Pridržek je torej smiseln le, če se razume, da se nanaša na primere, v katerih je področje uporabe pravnega nasveta tako široko, da zajema tudi vprašanja, ki niso zakonodajne narave, kot so na primer vprašanja v zvezi z vsakodnevnim delovanjem EJT.

Izjema za zaščito postopka odločanja, kot se uporablja za „zakonodajne dokumente“

18. Pravila o dostopu javnosti do dokumentov omogočajo zavrnitev dostopa, če se dokument nanaša na zadevo, o kateri še ni bilo odločeno, kadar bi razkritje lahko resno oslabilo zadevni postopek odločanja. Tako kot druge izjeme od pravice dostopa javnosti do dokumentov je treba tudi to izjemo razlagati in uporabljati ozko.^[9] Cilj varstva postopka odločanja pred zunanjimi pritiski je lahko legitimen razlog za omejitev dostopa. Vendar mora biti razumno predvidljivo, da bo objava dokumentov povzročila zunanji pritisk ter da je ta pritisk take narave in intenzivnosti, da lahko resno ogrozi postopek odločanja.^[10] Zgolj dejstvo, da postopek še poteka, ne dokazuje, da bi razkritje dokumentov povzročilo tak neupravičen pritisk, ki bi resno ogrozil ta postopek ^[11].

19. Tudi če bi bil obstoj takega zunanjega pritiska razumno predvidljiv, bi jih morala institucija, ki hrani dokumente, še vedno razkriti, če bi prevladal javni interes za njihovo razkritje.

20. Komisija je pritožniku povedala, da ne more odobriti nadaljnjega dostopa do dokumentov, ker bi to „razkrilo predhodne pravne ocene v zvezi z možnostmi politike, ki se trenutno preučujejo v okviru tekočih medinstitucionalnih razprav“, in ker vsebujejo „pravne nasvete, ki presegajo okvir zakonodajnega postopka“.

21. Po oceni uporabe izjem od zadržanih delov zahtevanih dokumentov so sklepi varuha človekovih pravic naslednji.

Dokument 2 – Obvestilo pravne službe o Evropskem javnem tožilstvu in členu 86 PDEU

22. Komisija je pritožniku odobrila delni dostop do tega dokumenta, tako da je od sredine druge strani naprej prikrila vso vsebino. Redigirani del dokumenta (preostalih pet strani) obravnava možnost izbire postopka za sprejetje predloga prek mehanizma „okrepljenega sodelovanja“.

23. Ta dokument vsebuje pravne nasvete v zvezi z zakonodajnim postopkom. Obravnava splošna postopkovna vprašanja, ki bi se lahko pojavila pri (takrat še prihodnjih) pogajanjih v Svetu o predlogu in v zvezi s (takrat hipotetičnimi) pogajanji o „okrepljenem sodelovanju“ med državami članicami, če v Svetu ne bi bilo mogoče doseči soglasja o tem posebnem predlogu.

24. Varuhinja človekovih pravic se strinja, da je ta pravni nasvet še posebej občutljiv. Strinja se z redigiranjem Komisije, ki je bilo narejeno za zaščito nasvetov pravne službe v zvezi s strategijo Komisije v zakonodajnem postopku. Razkritje bi takrat lahko ogrozilo institucionalno ravnovesje v takem postopku, saj bi omejilo manevrski prostor Komisije pri vprašanju, ali in kako uporabiti „okrepljeno sodelovanje“. 

25. Varuhinja človekovih pravic meni, da je bila zavrnitev Komisije, da odobri nadaljnji delni dostop do tega dokumenta, upravičena.

Dokument 4 – Obvestilo pravne službe o premestitvi osebja urada OLAF v EJT

26. Pregled dokumenta je pokazal, da tega dokumenta, čeprav je povezan z ustanovitvijo EJT, ni mogoče ustrezno opisati kot „zakonodajni dokument“. Jasno je, da obravnava izključno upravno vprašanje, in sicer premestitev osebja, ki je posledica zakonodajnih sprememb. Zato tega dokumenta ni treba analizirati glede na posebej visok standard, ki se uporablja za javno razkritje „zakonodajnih dokumentov“.

27. To ne pomeni, da se lahko samodejno šteje za izvzeto iz načela preglednosti.

28. Zadeva, na katero se nanaša ta pravni nasvet - vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji se lahko nekateri uslužbenci urada OLAF premestijo v nov organ - je očitno zelo občutljiva, zlasti za zadevne uslužbence. Ob upoštevanju tega varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija upravičeno prikrila odstavke 10 do 13 dokumenta.

29. Vendar meni, da odstavki 3 do 9 niso posebej občutljivi. Ti vsebujejo le pregled upoštevnega dejanskega in pravnega okvira ter bi jih bilo treba objaviti.

Dokument 6 – Mnenje pravne službe o posledicah pristopa odbora LIBE k sodnemu nadzoru, ki ga sodišča Unije izvajajo nad odločitvami stalnih senatov EJT

30. Komisija je odobrila dostop le do prvih treh uvodnih odstavkov tega dokumenta, ki, kot je navedeno v naslovu, upošteva posledice stališča odbora LIBE, da bi morale biti vse odločitve, ki jih sprejmejo stalni senati EJT, predmet sodnega nadzora evropskih sodišč v Luksemburgu. Preostali del dokumenta vsebuje pravne premisleke o tem, ali in kako bi lahko tak položaj ogrozil učinkovitost vsakodnevnega delovanja EJT.

31. Prvič, dokument je mogoče jasno opredeliti kot „zakonodajni dokument“, če so vprašanja, ki jih obravnava, pomembna za pripravo zakonodaje.

32. Kljub temu dokument obravnava občutljivo in sporno operativno vprašanje, ki vpliva na vsakodnevno delovanje EJT. To presega področje uporabe zakonodajnega dosjeja. Zato se višji standard preglednosti, ki se uporablja za povsem zakonodajni dokument, ne uporablja.

33. Varuhinja človekovih pravic meni, da je razumno predvidljivo, da bi objava nerazkrite vsebine lahko ogrozila vsakodnevno delovanje EJT.

34. Ob upoštevanju tega varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija upravičeno zavrnila razkritje pravnih nasvetov iz preostanka dokumenta.

Dokument 7 – Delovni dokument Komisije o EJT in nesodelujočih državah članicah

35. Komisija je dostop do tega dokumenta v celoti zavrnila.

36. Varuhinja človekovih pravic meni, da se ta dokument nanaša na zakonodajni postopek, saj pretehta prednosti in slabosti nekaterih zakonodajnih možnosti.

37. Varuhinja človekovih pravic po skrbni preučitvi dokumenta meni, da je Komisija napačno zavrnila dostop do prve strani tega tristranskega dokumenta. Na prvi strani so zgolj navedena različna vprašanja, ki izhajajo iz dejstva, da bodo nekatere države članice sodelovale v EJT, nekatere pa ne.

38. Od druge strani naprej se besedilo nanaša na pravne nasvete, ki pretehtajo prednosti in slabosti nekaterih možnosti. Kot pri dokumentu 2 (glej zgoraj) varuhinja človekovih pravic sprejema redigiranje Komisije, ki je bilo narejeno za zaščito nasveta pravne službe. Zadevni nasvet je bil „posebej občutljiv“, saj se je nanašal na zadevo, o kateri so takrat potekala občutljiva pogajanja. Razkritje redigiranih delov bi takrat lahko ogrozilo institucionalno ravnovesje v takem postopku, saj bi omejilo manevrski prostor Komisije. 

39. Varuhinja človekovih pravic zato priporoča, naj Komisija objavi prvo stran dokumenta.

Dokument 8 – Delovni dokument Komisije o statusu evropskih delegiranih tožilcev

40. Ta dokument je obvestilo o statusu evropskih delegiranih tožilcev v okviru kadrovskih predpisov EU. Natančneje, nanaša se na to, kako bodo evropski delegirani tožilci neodvisni, da bodo lahko ustrezno opravljali svoje naloge. Ker se pravni nasvet nanaša na vsebino zakonodaje, se nanaša na zakonodajni postopek.

41. Vendar varuh človekovih pravic meni, da dokument ne izpolnjuje visokega standarda „posebne občutljivosti“, ki je potreben za utemeljitev nerazkritja. Določa le pravo, ki se uporablja, ne da bi dajala nasvete ali proučevala možnosti. Zato ga je treba izpustiti.

Dokument 9 – Delovni dokument Komisije o ureditvi varstva podatkov Evropskega javnega tožilstva

42. Dostop do tega dvostranskega dopisa ni bil omogočen. Vsebuje pravne nasvete o različnih alternativah, o katerih se razpravlja, s sklicevanjem na pravna tveganja in posledice za politiko.

43. Varuhinja človekovih pravic meni, da je bilo v času zahteve upravičeno, da se obravnava kot „posebej občutljiva“. Zavrnitev dostopa javnosti zato takrat ni bila nerazumna, čeprav lahko poznejši razvoj dogodkov z dokončanjem revidiranih pravil EU o varstvu podatkov ^[12] pomeni, da tega dokumenta ni več treba obravnavati kot občutljivega. Varuhinja človekovih pravic zato spodbuja Komisijo, naj razmisli o njegovi izpustitvi.

Dokument 10 – Opombe za govor COPEN o sodnem nadzoru

44. Ta dokument vsebuje osnovne informacije in mnenje pravne službe o sodnem nadzoru postopkovnih odločitev EJT. Dostop javnosti do njih je bil zavrnjen.

45. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je bil v skladu z opombo v tem dokumentu razposlan kot „neuradni dokument“^[13], verjetno članom COPEN, to je delovni skupini Sveta za sodelovanje v kazenskih zadevah. To pomeni, da je bil posredovan vsaj strokovnjakom držav članic, ki sestavljajo delovno skupino. Trditev Komisije, da bi razkritje dokumentov ogrozilo institucionalno ravnovesje, se zato za ta dokument ne uporablja.

46. Čeprav vsebuje nekaj pravnih nasvetov, po mnenju varuha človekovih pravic celoten dokument ni posebej občutljiv. Strinja se, da so bili odstavki od 15 do 22, v katerih so podrobno obravnavane različne vrste odločitev EJT, ki so lahko predmet sodnega nadzora, ustrezno redigirani iz istih razlogov, kot se uporabljajo za nerazkriti del dokumenta 6.

Dokument 11 – Delovni dokument Komisije o dostopu do dokumentov EJT

47. Komisija je odobrila delni dostop do tega dokumenta, pri čemer je prikrila le odstavke 6 do 8 (oddelek o pravni podlagi za ureditev dostopa do dokumentov) ter odstavka 12 in 13 ter eno od spremljajočih opomb, v katerih se nadaljuje razprava v prejšnjih razkritih odstavkih o verjetni razpoložljivosti splošne domneve o nerazkritju.

48. Varuhinja človekovih pravic se ne strinja, da je razprava o ustrezni pravni podlagi za ureditev dostopa do dokumentov še posebej občutljiva. V zvezi z odstavkoma 12 in 13 sicer priznava, da so pravni nasveti bolj špekulativni, vendar meni, da prag za zavrnitev dostopa javnosti ni dosežen.

Prevladujoči javni interes

49. Vedno obstaja močan javni interes za pridobitev dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na sprejemanje zakonodajnih aktov, zlasti v zvezi z novimi in zapletenimi zadevami. Vendar mora varuh človekovih pravic pri obravnavi zadeve v zvezi z dostopom do dokumentov upoštevati vse pomisleke strank. Prav tako mora pretehtati, ali lahko javni interes za razkritje prevlada nad interesi, ki jih institucija želi zaščititi.

50. Varuhinja človekovih pravic na podlagi svoje preiskave tega primera meni, da je javni interes za popolno razkritje dokumentov 2 in 6 ter odstavkov Dokument št. 4, točke od 10 do 13. 5–13 dokumenta 7, dokument 9 in točke 15–22 dokumenta št. 10 v času vložitve zahteve ni prevladalo nad varstvom interesov, ki ga je zahtevala Komisija.

Sklepna ugotovitev

51. Varuh človekovih pravic na podlagi zgornje analize in podrobne preučitve vsebine dokumentov ugotavlja, da je Komisija zato neupravičeno zavrnila dostop do velikega dela dokumentov, ki ga je še naprej zadrževala.

52. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija neupravičeno zavrnila dostop do: odst. od 3 do 9 dokumenta 4, prva stran dokumenta 7, celoten dokument 8, točke od 1 do 14 in točka 23 dokumenta 10 ter celoten dokument 11.

53. Zato v nadaljevanju podaja ustrezno priporočilo v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic. Prav tako spodbuja Komisijo, naj pregleda nujnost in utemeljitev nadaljnjega zadržanja preostanka zahtevanih dokumentov, zlasti dokumenta 9. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je bila sprejeta uredba o Evropskem javnem tožilstvu (2017/1939)^[14], ki je zdaj v veljavi, čeprav urad še ne deluje v celoti – 

Identifikacija ustreznih dokumentov

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

54. Pritožnik se je skliceval na zgodovino svoje prošnje za dostop, kjer so mu najprej povedali, da ni ustreznih dokumentov, nato pa, da jih je deset. Nazadnje je generalni sekretariat Komisije opredelil še en pomemben dokument. Varuha človekovih pravic je pozval, naj razišče vodenje evidenc Komisije.

55. Na inšpekcijskem sestanku je osebje Komisije pojasnilo, kako je Komisija obravnavala zahtevo.

56. Pritožnik je prvo zahtevo vložil 9. junija 2016. Vendar je pravna služba menila, da je preveč nejasno, da bi lahko zadovoljivo odgovorila nanj. Zato je stopila v stik z njim, da bi pojasnila obseg njegove zahteve, vendar pritožnik ni odgovoril. Prvotni zahtevek je bil zato zaključen 27. julija 2016, vendar je Komisija pritožnika pozvala, naj predloži nov zahtevek, če tako želi.

57. To je storil 29. avgusta 2016, vendar je tokrat svojo zahtevo naslovil na GD JUST in ne na pravno službo Komisije. Vendar je GD JUST v obravnavo zahteve za dostop vključil pravno službo.

58. Pritožnik je v tej zahtevi zaprosil za dostop do „mnenj“ pravne službe v zvezi z zakonodajnim predlogom. V povezavi z vnosom v zakonodajni observatorij Evropskega parlamenta (OEIL) je opredelil „mnenja“. Predstavnica Komisije je preiskovalni skupini varuhinje človekovih pravic pojasnila, da je s to povezavo opredelila ustrezen pisni postopek in posvetovanje med službami. Vendar v tem spisu ni bilo nobenih „mnenj“ pravne službe. Poročali so le o sestanku.

59. To je bil njen razlog, da je 19. septembra 2016 pritožniku neuradno povedala, da so se pristojne službe le sestale in da pravna služba ni predložila pisnega „mnenja“ o zakonodajnem dosjeju EJT.

60. Vendar je nato prevzela pobudo in se obrnila na kolega iz pravne službe, ki je obravnaval spis Evropskega javnega tožilstva. Pojasnil je, da dejansko obstajata dva dokumenta, ki se nanašata na zadevo EJT in sta bila uradno opredeljena kot mnenji pravne službe. Poleg tega je pravna služba Komisije med razpravami o predlogu Komisije pogosto neuradno zaprošena za pravni nasvet. Pridobljeni dokumenti niso „mnenja pravne službe“ v strogem pomenu besede, vendar vsebujejo pravne nasvete, zato je uradnik menil, da bi lahko bili zanimivi za prosilca. Vendar je opozoril, da dokumenti, ki spadajo v to široko in državljanom prijazno opredelitev, v sistemu niso vedno zlahka prepoznavni kot pravna mnenja. Opozoril je tudi, da je za pripravo seznama dokumentov, navedenih v odgovoru na prvotno prošnjo, potreboval dva dni.  

Ocena varuha človekovih pravic

61. Varuhinja človekovih pravic meni, da so si posebni uradniki Komisije, ki so obravnavali to prošnjo za dostop do dokumentov, zelo hvalevredno prizadevali, da bi pritožniku pomagali opredeliti ustrezne dokumente, vključno z dokumenti, ki niso bili uradno opredeljeni kot „mnenja pravne službe“. Čeprav je to morda trajalo nekaj časa, je to mogoče pričakovati v nekaterih zapletenih spisih, v katerih prosilec morda ne more preprosto natančno opredeliti, katere dokumente želi pridobiti. Poleg tega je dejstvo, da je Komisija v svoj odgovor na njegovo zahtevo za pregled vključila dokument 11, ki je bil pripravljen po tem, ko je Komisija odgovorila na prvotno zahtevo pritožnika, očitno ustrezalo interesom tožeče stranke in preglednosti na splošno.

62. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je Komisija sprejela potrebne ukrepe za rešitev tega vidika pritožbe.

Priporočilo

Varuhinja človekovih pravic daje Komisiji naslednja priporočila:

Komisija bi morala odobriti širši dostop do dokumentov, zlasti odstavkov od 3 do 9 dokumenta 4, prva stran dokumenta 7, celoten dokument 8, točke točke od 1 do 14 in točka 23 dokumenta 10 ter celoten dokument 11.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem priporočilu.  Komisija v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic do 13. maja 2019 pošlje podrobno mnenje. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 13. 2. 2019

 

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Urad OLAF je kratica za Evropski urad za boj proti goljufijam, ki preiskuje goljufije v zvezi s proračunom EU, korupcijo in hujše kršitve v evropskih institucijah.

[3] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, UL (2001) L 145, str. 43, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] V zvezi z varstvom pravnih nasvetov se je pritožnik skliceval na ustrezno sodbo v zadevi C-39/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ECLI:EU:C:2008:374; v zvezi s tekočim postopkom odločanja se je pritožnik skliceval tudi na zadevi T-395/13, Miettinen/Svet, EU:T:201 5:648, in C-280/11, Svet/Access Info Europe, EU:C:20 13:671.

[5] Sodba Sodišča z dne 2. oktobra 2014 v zadevi Strack proti Komisiji, C-127/13 P, ECLI:EU:C:2014:2250, točka 128.

[6] Okrepljeno sodelovanje je postopek, v katerem lahko najmanj devet držav članic EU vzpostavi napredno povezovanje ali sodelovanje na področju v okviru struktur EU, vendar brez vključitve drugih držav članic. To jim omogoča, da se premikajo z različno hitrostjo in k drugačnim ciljem kot tisti zunaj področij okrepljenega sodelovanja. Postopek je namenjen premagovanju ohromelosti, ko zakonodajni predlog blokira posamezna država ali majhna skupina držav, ki ne želijo biti del pobude. Vendar ne dovoljuje razširitve pristojnosti zunaj pristojnosti, ki jih dovoljujeta Pogodbi EU.

Okrepljeno sodelovanje odobri Svet na predlog Komisije in po odobritvi Evropskega parlamenta.

[7] To se odraža v uvodni izjavi 6 Uredbe, v kateri je navedeno, da „bi bilo treba širši dostop do dokumentov odobriti v primerih, ko institucije delujejo v svoji zakonodajni funkciji“, in je tudi podlaga za zgoraj navedeno sodbo Turco, ECLI:EU:C:2008:374. 

[8] To je opredelitev varstva pravnih nasvetov v zadevi Turco, navedena v opombi 4, ECLI:EU:C:2008:374, točka 42.

[9] Glej na primer sodbo v zadevi Access Info Europe proti Svetu, T-233/09, ECLI:EU:T:2011:105, točka 55; sodba Sodišča z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji, C‑64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, točka 66.

[10] Sodba Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2014 v zadevi MasterCard in drugi proti Komisiji, T-516/11, ECLI:EU:T:2014:759, točka 71.

[11] Sodba Sodišča z dne 13. julija 2017 v zadevi Saint Gobain Glass proti Komisiji, C-60/15 P, ECLI:EU:C:2017:540, točka 82.

[12] Uredba (EU) 2018/1725 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2018 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 45/2001 in Sklepa št. 1247/2002/ES (UL 2018, L 295, str. 39), na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725

[13] Delovni dokument je neformalen dokument, običajno brez izrecne dodelitve ali uradnega stališča, ki se predloži v pogajanjih v institucijah EU, da bi se preveril odziv strani na morebitne rešitve spornih vprašanj.

[14] Uredba Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (UL L 283, 31.10.2017, str. 1), ki je na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj