Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Pritožba se nanaša na zavrnitev Evropske komisije, da bi ugodila prošnji nevladne organizacije, Evropske službe za ukrepanje državljanov (ECAS), za dostop javnosti do dokumentov, ki so jih pripravile službe Komisije v okviru medvladne konference pred podpisom Lizbonske pogodbe s strani držav članic. Natančneje, vsebina dokumentov se je nanašala na izvzetje Združenega kraljestva iz Listine o temeljnih pravicah [2].

2. ECAS je 27. oktobra 2007 vložil začetno prošnjo za dostop javnosti do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001 [3]. Komisija je odgovor na začetno prošnjo poslala 19. decembra 2007. Opredelila je pet dokumentov, ki spadajo na področje uporabe zahteve ECAS:

1. Dokument JUR(2007)30329,

2. Dodatna opomba k dokumentu JUR(2007)30329,

3. Dokument JUR(2007)55081,

4. dokument JUR(2007)30464, in

5. Obvestilo generalnega sekretarja Evropske komisije z dne 15. oktobra 2007.

3. Komisija je zagotovila delni dostop do dokumentov 1 in 2. Zavrnila je vsakršen dostop do dokumentov 3, 4 in 5.

4. Komisija je menila, da za dele dokumentov 1 in 2 ter vse dokumente 3 velja izjema glede dostopa javnosti, ki je določena v členu 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001, in sicer izjema glede varstva pravnih nasvetov. Zlasti je trdila, da je bistveno ohraniti njihovo zaupnost, da se zagotovi, da bodo mnenja iz teh dokumentov podana popolnoma neodvisno in objektivno.

5. Komisija je trdila, da za dokumenta 4 in 5, ki sta interni obvestili v zvezi s pogajanji o novi pogodbi, velja izjema glede dostopa iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, in sicer izjema glede varstva postopka odločanja. Trdila je, da morajo imeti njene službe možnost, da svoje nasvete in mnenja predložijo svoji hierarhiji. Poudarila je, da bi bila zmožnost njenih služb, da svobodno izrazijo svoja stališča, omejena, če bi morale pri pripravi dokumentov, kakršni so ti v obravnavani zadevi, upoštevati možnost, da se njihova mnenja in ocene razkrijejo javnosti.

6. Komisija je nazadnje sklenila, da nič ne kaže na javni interes za nadaljnje razkritje zadevnih dokumentov, ki bi prevladal nad interesom Komisije in njenih služb.

7. ECAS je 11. januarja 2008 vložil potrdilno prošnjo za dostop, ki jo je Komisija evidentirala 16. januarja 2008. Komisija je odgovorila z dopisom z dne 5. marca 2008, v katerem je potrdila svojo predhodno odločitev, da zavrne dostop javnosti do zadevnih dokumentov, razen delov dokumentov 1 in 2.

8. V dopisu je navedel, da je namen dokumentov 1, 2 in 3 Komisiji svetovati glede „različnih pravnih možnosti“, ki so ji na voljo v okviru pogajanj pred sprejetjem Lizbonske pogodbe. Dokumenti so Komisiji omogočili, da je podprla tiste možnosti, ki so bile združljive s pravom Unije, in nadaljevala razpravo o drugih pravnih vprašanjih. Navedla je, da mora Komisija „ohraniti svojo sposobnost prejemanja odkritega in objektivnega pravnega svetovanja“. Po mnenju Komisije bi popolno razkritje dokumentov zmanjšalo njen manevrski prostor v prihodnosti v zvezi z zadevami, obravnavanimi v teh dokumentih, bodisi v okviru odločanja bodisi v okviru zadev Sodišča. Komisija je nato trdila, da bi popolno razkritje dokumentov resno ogrozilo tudi njeno sposobnost za pridobitev neodvisnega pravnega nasveta v prihodnosti. Popolno razkritje dokumentov bi odslej pravno službo Komisije zavezovalo k samoomejitvi in zelo previdni pripravi mnenja, kar bi vplivalo na zmožnost Komisije, da učinkovito deluje pri morebitnih prihodnjih revizijah Pogodb ali na drugih področjih dejavnosti.

9. Komisija je trdila, da dostopa do zadevnih dokumentov ni zavrnila le na podlagi njihove narave "pravnih mnenj". Dokumenti so bili namreč ocenjeni za vsak primer posebej.

10. V zvezi z dokumentoma 4 in 5 je Komisija trdila, da bi njihovo razkritje javno objavilo stališča in ocene njenih predstavnikov na sestanku skupine pravnih strokovnjakov in sestanku na ravni ministrov za zunanje zadeve v okviru medvladne konference. Ti dokumenti ne odražajo nujno stališča institucije, temveč le dojemanje točk, o katerih so razpravljali predstavniki Komisije. Nikoli niso bili sestavljeni z namenom, da bi jih posredovali pogajalskim stranem, a fortiori javnosti. Z javnim razkritjem teh dokumentov bi postalo javno znano, kako Komisija deluje v takih pogajanjih, s čimer bi se razkrila pogajalska strategija institucije. Takšno razkritje bi zelo škodilo pogajalski strategiji Komisije v prihodnjih pogajanjih. Namen sklicevanja na izjemo od dostopa je zaščititi postopek odločanja institucije v podobnih prihodnjih primerih. Razkritje dokumentov bi zaposlene spodbudilo, da ne bi dajali pisnih mnenj in zamisli, ki bi lahko prispevale k opredelitvi stališča institucije o določeni temi. To bi resno vplivalo na svobodno izmenjavo mnenj o zelo pomembni zadevi, kot je obravnavana. To bi zelo škodilo tudi postopku odločanja Komisije, zlasti v zvezi s potrebo po skupnem razumevanju med njenimi službami.

11. Kar zadeva javni interes za razkritje, je Komisija priznala upoštevnost trditve, ki jo je družba ECAS navedla v potrdilni prošnji v zvezi s pravico državljanov, da razumejo podlago za izvzetje. Vendar trdi, da razkritje teh dokumentov ne bi pojasnilo razlogov in argumentov, na podlagi katerih se je vlada Združenega kraljestva odločila glede izvzetja, saj se preprosto ne sklicujejo na te razloge.

Predmet preiskave

12. ECAS je v pritožbi varuhinji človekovih pravic trdil, da:

(1) Komisija ni spoštovala roka iz Uredbe št. 1049/2001 za odgovor na potrdilno prošnjo; in

(2) Komisija naj bi neupravičeno zavrnila popoln dostop do zadevnih dokumentov.

Preiskava

13. Pritožba pri varuhu človekovih pravic je bila vložena 12. avgusta 2008. Varuh človekovih pravic je 8. oktobra 2008 Komisijo obvestil o pritožbi in jo zaprosil za mnenje. Komisija je mnenje predložila 3. februarja 2009. ECAS je svoje pripombe predložil 25. maja 2009, službe varuha človekovih pravic pa so 15. decembra 2009 pregledale zadevne dokumente.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Domnevno neupoštevanje roka

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

14. ECAS je trdil, da se je rok, v katerem mora Komisija odgovoriti na potrdilno prošnjo, iztekel 27. februarja 2008. Vendar je odgovor Komisije z dne 5. marca 2008.

15. Komisija je navedla, da je ECAS poslala dopis, v katerem je priznala, da ne more spoštovati roka iz Uredbe št. 1049/2001, in se opravičila za zamudo.

Ocena varuha človekovih pravic

16. Uredba 1049/2001 zahteva, da se začetne prošnje in potrdilne prošnje obravnavajo "takoj". Uredba 1049/2001 določa tudi roke za obravnavo prošenj za dostop do dokumentov: začetno prošnjo in potrdilno prošnjo je treba obravnavati v 15 delovnih dneh; ta rok se lahko v izjemnih okoliščinah podaljša za 15 delovnih dni za začetno prošnjo in za potrdilno prošnjo [4].

17. ECAS je 11. januarja 2008 vložil potrdilno prošnjo za dostop, ki jo je Komisija evidentirala 16. januarja 2008. Komisija je podaljšala rok za odgovor in nazadnje odgovorila z dopisom z dne 5. marca 2008, tj. 35 delovnih dni po evidentiranju potrdilne prošnje. Zato je Komisija rok za odgovor prekoračila za pet dni.

18. Čeprav je pohvalno, da je Komisija ECAS obvestila, da ne more izpolniti roka za odgovor na potrdilno prošnjo, ostaja dejstvo, da je Komisija na potrdilno prošnjo odgovorila po zakonskem roku. To je primer nepravilnosti. Ker pa se tu ugotovljeni primer nepravilnosti nanaša na določen dogodek v preteklosti, ki ga zdaj ni mogoče odpraviti, zadeve ni primerno nadalje obravnavati v okviru tega osnutka priporočila.

B. Trditev, da je Komisija neupravičeno zavrnila popoln dostop do zadevnih dokumentov, in s tem povezana zahteva za odobritev dostopa

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

19. ECAS je trdil, da iz argumentov Komisije ni jasno, kako natančno bi razkritje dokumentov škodilo prihodnjemu postopku odločanja Komisije.

20. ECAS je menil, da je stališče Komisije, da javnost med pogajalskim procesom medvladne konference ne bi smela imeti dostopa do svojega notranjega delovanja, zelo sporno. Po mnenju ECAS bi utemeljitev Komisije pomenila, da javnost morda nikoli ne bi mogla dobiti dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na medvladno konferenco. ECAS ugotavlja, da je stališče Komisije, da je treba njeno „notranjo kuhinjo“ vedno zaščititi in da noben javni interes ne more upravičiti razkritja dokumentov, ki se nanašajo na pogajanja in zakonodajni postopek. ECAS se želi izogniti možnosti, da bi cela vrsta dokumentov ostala tajna, ker so del pogajanj. Po mnenju ECAS Komisija ni strogo razlagala in uporabljala izjem glede javnega dostopa.

21. ECAS je tudi trdil, da Komisija ni izpolnila svoje obveznosti, da resnično uravnoteži interes državljanov za pridobitev dostopa do dokumentov, ki jih hrani institucija, in vsak interes institucij za ohranitev zaupnosti njihovih posvetovanj.[5] ECAS je navedel, da je izvzetje Združenega kraljestva nedvomno v javnem interesu: javnost ima velik interes za ugotovitev stališča ali neobstoja stališča vlade Združenega kraljestva, drugih držav članic in institucij v zvezi z izvzetjem. ECAS je navedel, da imajo evropski državljani pravico vedeti, zakaj v Združenem kraljestvu ne bodo imeli enakih temeljnih pravic kot v drugih državah članicah. Zgolj dejstvo, da bodo stališča in ocena predstavnikov Komisije v tem primeru javno dostopna, ne prevlada nad tem interesom. Navedla je, da način, na katerega je Komisija ugotovila, da javni interes za razkritje ne prevlada nad interesom za zaščito zagotavljanja neodvisnega pravnega svetovanja Komisiji, ni pregleden. ECAS tudi ni našel dokazov, da je Komisija dejansko izvedla preskus tehtanja.

22. Komisija je v svojem mnenju menila, da je obširno pojasnila razloge, na podlagi katerih se je odločila, da bi razkritje zadevnih dokumentov resno ogrozilo njeno sposobnost prejemanja celovitih in neodvisnih pravnih nasvetov ter njeno sposobnost uspešnega sodelovanja v pogajanjih na prihodnjih medvladnih konferencah, ne da bi hkrati ustvarilo sorazmeren dobiček pri razumevanju okoliščin in razlogov, na katerih temelji odločitev vlade Združenega kraljestva, da ne bo upoštevala Listine o temeljnih pravicah. Komisija je ponovno poudarila, da zadevni dokumenti ne pojasnjujejo razlogov ali trditev, na podlagi katerih je vlada Združenega kraljestva sprejela odločitev. Komisija je navedla, da ni zavrnila dostopa do celotne kategorije dokumentov, povezanih s pogajanji na medvladnih konferencah. Nasprotno, njena odločitev je temeljila na konkretni in posamični analizi zadevnih dokumentov.

23. Komisija je navedla, da je seznanjena s sodbo Sodišča v zadevi Turco [6], v kateri je Sodišče navedlo, da večja odprtost zakonodajnega postopka državljanom omogoča tesnejše sodelovanje v postopku odločanja in zagotavlja, da ima uprava večjo legitimnost ter je učinkovitejša in bolj odgovorna državljanom v demokratičnem sistemu. Vendar je Komisija, kot je navedeno zgoraj, menila, da zadevni dokumenti ne pojasnjujejo razlogov ali argumentov, na podlagi katerih je vlada Združenega kraljestva sprejela odločitev. Poleg tega se dokumenti ne nanašajo na redni zakonodajni postopek, temveč na pogajanja na medvladni konferenci. Opozoril je, da je Sodišče v zadevi Turco razsodilo, da lahko institucija zavrne razkritje „posebnega pravnega mnenja [...], ki je posebej občutljive narave ali ima posebej širok obseg, ki presega okvir zadevnega zakonodajnega postopka“[7].

24. ECAS je v svojih pripombah v zvezi z mnenjem Komisije opozoril na sklicevanje Komisije na sodbo v zadevi Turco in na pravico do zavrnitve dostopa do „posebnega pravnega mnenja [...], ki je posebej občutljive narave ali ima posebej širok obseg, ki presega okvir zadevnega zakonodajnega postopka“[8]. Vendar ECAS meni, da Komisija ni dokazala, kako bi to veljalo za zadevne dokumente.

25. ECAS je tudi ponovil, da ni našel dokazov, da je Komisija izvedla preskus tehtanja. ECAS je poudaril, da je Sodišče v sodbi Turco navedlo, da "mora [institucija] preveriti, ali obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje"[9], in da "mora [institucija] uravnotežiti poseben interes, ki ga je treba zaščititi z nerazkritjem zadevnega dokumenta, in med drugim javni interes, da se omogoči dostop do dokumenta glede na prednosti, ki izhajajo, kot je navedeno v uvodni izjavi 2 preambule Uredbe 1049/2001, iz povečane odprtosti, saj to državljanom omogoča tesnejše sodelovanje v postopku odločanja in zagotavlja, da ima uprava večjo legitimnost ter je učinkovitejša in odgovornejša do državljanov v demokratičnem sistemu."[10] Sodišče je dodalo, da je to še posebej pomembno, kadar institucija deluje v svoji zakonodajni funkciji. ECAS meni, da utemeljitev v prid širšemu razkritju velja tudi za zakonodajo, ki izhaja iz medvladnih konferenc, in ne le za to, kar Komisija imenuje „redni zakonodajni postopek“.

26. ECAS nadalje trdi, da javni interes za razkritje presega razumevanje okoliščin in razlogov, na katerih temelji odločitev vlade Združenega kraljestva o izvzetju iz Listine. Državljani se sami odločijo, ali so dokumenti ustrezni ali ne.

Ocena varuha človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

27. V skladu s sodno prakso je treba opraviti tristopenjski preizkus, da se ugotovi, ali člen 4 Uredbe št. 1049/2001 upravičuje nerazkritje zahtevanih dokumentov [11].

28. Najprej je treba ugotoviti, ali dokumenti dejansko spadajo v kategorijo, na katero se nanašajo navedene izjeme. V obravnavani zadevi se je Komisija oprla na izjemo iz člena 4(2), druga alinea, in na izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek. Druga alinea člena 4(2) se lahko uporablja le, če dokumenti vsebujejo „pravni nasvet“. Drugi odstavek člena 4(3) se lahko uporablja le, če dokumenti vsebujejo „mnenja za notranjo rabo“.

29. Drugič, ugotoviti je treba, ali bi razkritje dokumentov, ki vsebujejo pravne nasvete, oziroma razkritje dokumentov, ki vsebujejo mnenja za notranjo uporabo, oslabilo varstvo pravnih nasvetov (druga alinea člena 4(2)) oziroma resno oslabilo postopek odločanja institucije (člen 4(3)). Če povzamemo, je treba opraviti "preskus poškodb".

30. Tretjič, če se ugotovi, da bi javno razkritje dokumenta škodilo zadevnim interesom, mora institucija z uravnoteženjem preveriti, ali kljub temu obstaja prevladujoč javni interes za razkritje.

31. Varuh človekovih pravic poudarja, da mora institucija, kadar odgovori na zahteve za dostop do dokumentov, ki se nanašajo na sprejetje zakonodaje EU, in zlasti kadar analizira, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje dokumentov, ki se nanašajo na sprejetje zakonodaje EU, upoštevati zelo poseben pomen, ki ga ima lahko pridobitev dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na sprejetje zakonodaje EU, za državljane v demokratičnem pravnem redu, kot je pravni red EU. Odprtost v zvezi z dostopom do dokumentov, ki se nanašajo na sprejetje zakonodaje EU, prispeva h krepitvi demokracije, saj državljanom omogoča, da podrobno spremljajo postopek odločanja v institucijah, ki sodelujejo v zakonodajnih postopkih, in tako nadzorujejo vse ustrezne informacije, ki so bile podlaga za določen zakonodajni akt. S tem se seznanijo z različnimi vidiki, na katerih temelji zakonodaja, ki bo vplivala na njihovo življenje, in jih razumejo.[12] Takšna odprtost je skratka predpogoj za učinkovito uveljavljanje demokratičnih pravic državljanov EU. Varuh človekovih pravic zaradi jasnosti poudarja tudi, da posebnega pomena preglednosti v zvezi z zakonodajo očitno ni mogoče uporabiti kot argument za manjšo preglednost v zvezi z upravno uporabo zakonodaje.

32. Varuh človekovih pravic meni, da so zgornje ugotovitve zelo pomembne v zvezi z dokumenti, ki so podlaga za pogodbe EU, ki se včasih imenujejo „primarna zakonodaja“ ali celo ustavna listina.[13] V obravnavani zadevi se zadevni dokumenti nanašajo na sprejetje Lizbonske pogodbe in zlasti na pravni status Listine o temeljnih pravicah. Varuh človekovih pravic meni, da je dostop do dokumentov, iz katerih je razvidno, kako je nastala Lizbonska pogodba, pomemben za razumevanje Pogodbe s strani državljanov in povečuje legitimnost v odnosu do državljanov ne le same Listine, temveč tudi prava EU in EU na splošno. Splošno sodišče je tudi poudarilo, da je za državljane Unije vprašanje, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti, pomembno pri ugotavljanju, ali bi razkritje navedenih dokumentov dejansko povzročilo škodo.[14] Lizbonska pogodba je nedvomno zelo pomembna za državljane.

33. Varuhinja človekovih pravic v zvezi z zgoraj navedenim opozarja tudi, da je v uvodni izjavi 2 Uredbe 1049/2001 navedeno, da odprtost državljanom omogoča tesnejše sodelovanje v postopku odločanja in zagotavlja, da ima uprava večjo legitimnost ter je učinkovitejša in odgovornejša do državljanov v demokratičnem sistemu. V uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1049/2001 je navedeno tudi, da odprtost prispeva tudi h krepitvi načel demokracije in spoštovanja temeljnih pravic, kot so določene v členu 6 Pogodbe EU in Listini Evropske unije o temeljnih pravicah.

34. Poleg tega je v členu 12 Uredbe št. 1049/2001 poudarjen poseben pomen zagotavljanja dostopa do dokumentov, pripravljenih med postopki za sprejetje aktov, kot je Lizbonska pogodba, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje, pri čemer je navedeno, da so ob upoštevanju pravil o izjemi glede dostopa taki akti neposredno dostopni javnosti v elektronski obliki ali prek registra.

35. Na podlagi navedenega je trditev Komisije, ko se sklicuje na zadevo Turco [15], da se zadevni dokumenti ne nanašajo na redni zakonodajni postopek, temveč na pogajanja na medvladni konferenci, argument v prid - in ne argument proti - dostopu javnosti. V zvezi s tem ni pomembno, ali lahko zadevni dokumenti pojasnijo zelo specifično vprašanje, zakaj se je vlada Združenega kraljestva odločila, da ne bo upoštevala Listine o temeljnih pravicah. Bolj pomembno je, da zadevni dokumenti pojasnjujejo različne vidike postopka sprejemanja zakonodaje EU, v tem primeru primarne zakonodaje EU.

36. Varuh človekovih pravic v zvezi z tehtanjem, s katerim se ugotavlja obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje dokumenta, poudarja, da je gotovo, da tožeča stranka lahko in bi morala zadevno institucijo opozoriti na vprašanja javnega interesa za razkritje, da bi ji pomagala pri ugotavljanju obstoja prevladujočega javnega interesa za razkritje. Vendar to zadevni instituciji ne preprečuje, da pri tehtanju po uradni dolžnosti upošteva druga morebitna vprašanja javnega interesa. To je še toliko bolj pomembno, ker prosilec ob vložitvi prošnje za dostop javnosti ne bo vedel za specifično vsebino dokumentov. Vendar institucija, ki hrani dokumente, pozna njihovo posebno vsebino. Institucija je tako v boljšem položaju, da oceni vsa možna vprašanja v zvezi z interesom javnosti za razkritje dokumentov. Skratka, če institucija meni, da bi razkritje dokumenta škodilo interesu, ki je varovan z Uredbo 1049/2001, je dobro, da se po uradni dolžnosti posveti vprašanju, ali obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje.[16]

37. Poudariti je treba, da ni treba preiti na drugo fazo (preizkus škode), če prva faza (dokument, ki spada v zaščiteno kategorijo) ni upoštevana, in da ni treba preiti na tretjo fazo (preizkus tehtanja), če druga faza ni upoštevana.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

Varstvo pravnih nasvetov – člen 4(2), druga alinea

38. Varuh človekovih pravic je pregledal dokumente 1–3. Varuhinja človekovih pravic najprej pojasnjuje, da je dokument 1 dejansko sestavljen iz dveh dokumentov: Prvi (dokument 1) je dopis z dne 6. junija 2007, v katerem je v glavnem predstavljen dnevni red Komisije za prihajajočo medvladno konferenco. Drugi dokument (dokument 1a) je opomba, priložena dokumentu 1, v kateri so analizirani različni vidiki predlagane pogodbe, vključno z Listino. Varuh človekovih pravic meni, da je za dokumente 1a, 2 in 3 vsekakor mogoče šteti, da vsebujejo pravne „nasvete“. Vendar je varuhinja človekovih pravic še vedno prepričana, da to velja za dokument 1.

39. V zvezi s preskusom škode, tj. vprašanjem, ali bi razkritje dokumentov oslabilo varstvo pravnih nasvetov, želi varuh človekovih pravic poudariti, da je dejstvo, da je pravna služba dokument ob pripravi označila kot „zaupen“, pomembno, vendar ne odločilno. V zvezi s tem je treba poudariti, da je sicer pomembno in relevantno, da je pravna služba nekatere dokumente ob pripravi označila kot „zaupne“, vendar je treba vsakič, ko se vloži prošnja za dostop javnosti, analizirati, ali bo zaradi dostopa javnosti do dokumentov prišlo do škode za pravni interes. Taka analiza mora temeljiti na škodi, ki bi nastala zaradi javnega razkritja dokumentov v času, ko je bila podana in analizirana zahteva za objavo, in ne v času priprave dokumentov. Poudariti je treba, da lahko dokument, ki je lahko v času priprave zaupen, ker se na primer nanaša na tekoča pogajanja, pozneje preneha biti zaupen, na primer ob koncu zadevnih pogajanj.

40. Varuh človekovih pravic se sicer strinja, da druga alinea člena 4(2) zajema potrebo po zagotovitvi, da lahko institucija prejme odkrita, objektivna in celovita pravna mnenja.[17] Vendar je Sodišče poudarilo, da mora biti tako tveganje, da bi se lahko sklicevalo na nevarnost ogrožanja interesa kot na razlog za zavrnitev dostopa javnosti, razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično.[18] V zvezi s tem ne zadostuje, da se na splošno in abstraktno ter brez utemeljenih argumentov trdi, da bo javni dostop do dokumenta, ki vsebuje pravna mnenja, škodoval interesu institucije.

41. Komisija trdi, da bi popolno razkritje dokumentov 1–3 v prihodnosti zmanjšalo njen "manevrski prostor "v zvezi z "zadevo, obravnavano v teh dokumentih", bodisi v okviru odločanja bodisi v okviru zadev Sodišča [19]. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Sodišče v zadevi Turco navedlo, da se dostop do pravnega mnenja v zvezi z zakonodajnim postopkom ne sme zavrniti, razen če je pravni nasvet "posebej občutljive narave ali ima posebej širok obseg, ki presega okvir zadevnega zakonodajnega postopka".[20] Logika stališča Sodišča je še posebej prepričljiva in močna. Oblikovanje različnih mnenj, vključno s pravnimi mnenji, je neločljivo povezano z zakonodajnim postopkom. Ni mogoče šteti, da izražanje in objavljanje takih stališč škoduje zakonodajnemu postopku. Objava takih pravnih mnenj dejansko krepi in legitimira zakonodajni postopek. Zato je Sodišče v zadevi Turco implicitno priznalo, da je treba pravne nasvete v zvezi z oblikovanjem zakonodaje (zakonodajni postopek sam) razlikovati od na primer pravnih nasvetov v zvezi s prihodnjo uporabo te zakonodaje v konkretnih primerih (pravni nasveti, ki presegajo obseg zakonodajnega postopka)[21]. Dokumenti v tej zadevi se nanašajo na nasvete v zvezi z oblikovanjem zakonodaje. Medtem ko se pravni nasveti v dokumentih zagotovo nanašajo na vprašanje širokega pomena - Lizbonsko pogodbo - ni očitno, da pravni nasveti "presegajo okvir zadevnega zakonodajnega postopka".

42. Tudi če bi se štelo, da nekateri vidiki pravnega svetovanja "presegajo okvir zadevnega zakonodajnega postopka", varuh človekovih pravic v nobenem primeru ne more ugotoviti, kako bi konkretno razkritje dokumentov javnosti v zvezi s sprejetjem pogodbe zmanjšalo "manevrski prostor Komisije "v prihodnosti, tudi kar zadeva morebitna vprašanja v zvezi s konkretno uporabo teh pravil [22]. Komisija prav tako ni navedla nobene trditve, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da so zadevni dokumenti po besedah zadeve Turco posebej občutljivi.

43. V zvezi s pomislekom Komisije, da bi moralo njeno osebje ravnati (preveč) previdno in pripraviti nasvete, če bi bili dokumenti, v katerih so izražena njihova stališča, objavljeni, varuh ugotavlja, da se zdi, da ta pomislek temelji na napačni domnevi, da bodo dokumenti objavljeni, čeprav vsebujejo stališča, ki bi škodovala legitimnim interesom, če bi bili objavljeni. Če bi namreč dokument vseboval kakršno koli vsebino, katere razkritje bi škodovalo legitimnim interesom, bi Uredba št. 1049/2001 omogočala zavrnitev dostopa javnosti do tega dokumenta. Rešitev skrbi, da se osebje ne bi svobodno izrazilo, je torej neločljivo povezana z Uredbo 1049/2001. Komisija lahko in bi morala sprejeti ukrepe, s katerimi bi svojim uslužbencem zagotovila, da Uredba št. 1049/2001, ki se pravilno uporablja, ščiti njihovo možnost svobodnega izražanja mnenj. Komisija bi se lahko z ustreznim obveščanjem svojega osebja o veljavnih pravilih o dostopu do dokumentov in pravnih omejitvah javnega dostopa, ki so s tem povezane, izognila tveganju samoomejenosti svojega osebja [23].

44. Varuh človekovih pravic na podlagi navedenega meni, da Komisija v obravnavanem primeru še ni predložila dovolj konkretnih in utemeljenih argumentov, ki bi upravičevali sklicevanje na drugo alineo člena 4(2), da bi zavrnila dostop do vseh nerazkritih elementov dokumentov 1, 1a, 2 in 3.

Mnenja za notranjo rabo – drugi odstavek člena 4(3)

45. Varuhinja človekovih pravic je po pregledu dokumentov 4 in 5 ugotovila, da vsebujeta mnenja za notranjo uporabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj znotraj Komisije.

46. V zvezi z mnenji za notranjo rabo je treba pri preskusu škode za zavrnitev dostopa ugotoviti tudi, da je tveganje ogrožanja zaščitenega interesa razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično.[24] Varuh meni, da Komisija ni pojasnila, kako bi razkritje dokumentov, ki "ne odražajo nujno stališča institucije", temveč zgolj "predstavniško dojemanje obravnavanih točk s strani Komisije", oslabilo njen postopek odločanja. Dokumenti, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj, nikoli „ne odražajo nujno“mnenja institucije.

47. Poleg tega, kot je poudarilo Splošno sodišče, je dokument, pripravljen v fazi predloga zakonodaje, namenjen razpravi in ni namenjen temu, da bi ostal nespremenjen. Javno mnenje je popolnoma sposobno razumeti, da lahko institucija, ki pripravi tak dokument, pozneje spremeni njegovo vsebino.[25] Prav tako je v naravi demokratične razprave, da so lahko stališča, predstavljena v fazi predloga zakonodaje, predmet pozitivnih in negativnih pripomb javnosti in medijev.[26]

48. Poleg tega, če bi se štelo, da utemeljitev Komisije v zvezi z dokumenti, ki ne odražajo nujno stališča institucije, zadostuje za zavrnitev dostopa, bi to pomenilo, da vsa mnenja za notranjo uporabo, ne glede na njihovo specifično vsebino, ne bi bila nikoli razkrita. Takšno stališče bi bilo očitno v nasprotju z besedilom in pomenom člena 4(3), drugi odstavek, Relation 1049/2001, ki dovoljuje nerazkritje takih mnenj le, če in kadar bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije.

49. Prav tako je treba upoštevati, da je namen Uredbe št. 1049/2001 državljanom omogočiti, da se v največji možni meri seznanijo s tem, kako deluje javna uprava EU, ki deluje v imenu državljanov. Njen cilj je omogočiti dostop do različnih stališč znotraj in zunaj institucij, ki instituciji omogočajo, da sprejme končno stališče. Argument, da bi razkritje razkrilo, kako predstavniki Komisije sami dojemajo obravnavane točke, kot tak ne more biti razlog za nerazkritje. Varuh človekovih pravic ponovno poudarja, da je razkritje takega dojemanja sam cilj razkritja.

50. Enako velja za trditev Komisije, da dokumenti razkrivajo njeno pogajalsko strategijo. Prvič, treba je močno poudariti, da je sam cilj pravil o dostopu javnosti razkriti, kako delujejo institucije, s čimer se državljanom omogoči, da razumejo, kako se v njihovem imenu sprejemajo odločitve. Takšna odprtost ustvarja in ohranja legitimnost institucij in EU v očeh državljanov.

51. Varuhinja človekovih pravic ne izključuje, da bi razkritje pogajalske strategije (zlasti med pogajanji) lahko škodovalo interesom EU in posledično njenim državljanom, kadar se taka pogajanja nanašajo na mednarodne sporazume med EU in tretjimi državami. Vendar je treba poudariti, da so se v tem primeru zadevna „pogajanja“ nanašala na pogajanja, ki so privedla do sprejetja primarnega in/ali ustavnega prava EU. Zato bi bilo treba za zadevna pogajanja, če so pravilno opredeljena, šteti, da so del zakonodajnega postopka. Kot je bilo navedeno v točkah 34 in 35 zgoraj, je zlasti pomembno, da se dokumenti, pripravljeni v okviru takega postopka, objavijo. Varuhinja človekovih pravic meni, da je še bolj smiselno dovoliti dostop do dokumentov, ki vodijo k sprejetju zakonodaje, ki odpira zakonodajni postopek. Lizbonska pogodba sama priznava prednosti odprtja zakonodajnega postopka. Določa na primer, da se Svet sestane javno, kadar obravnava osnutek zakonodajnega akta in glasuje o njem [27].

52. Poleg tega trditev Komisije, da dokumenti niso bili nikoli pripravljeni z namenom, da bi bili posredovani pogajalskim strankam in a fortiori javnosti, ni utemeljen razlog za zavrnitev dostopa. Če bi bilo treba objaviti samo tiste dokumente, ki so bili pripravljeni „z namenom“, da bodo sporočeni javnosti, Uredba 1049/2001 ne bi bila potrebna.

53. V zvezi s trditvijo Komisije, da bi razkritje dokumentov zaposlene odvrnilo od priprave pisnih mnenj in zamisli, ki bi lahko prispevale k opredelitvi stališča institucije o določeni zadevi, se želi varuh človekovih pravic sklicevati na točko 43 zgoraj in na svojo razlago, da ta pomislek temelji na domnevi, da se Uredba 1049/2001 ne bi pravilno uporabljala. V zvezi z izjemo od dostopa, določeno v drugem odstavku člena 4(3), bi varuh človekovih pravic želel nadalje razviti to utemeljitev s sklicevanjem na svojo odločbo v zadevi 355/2007/(TN)FOR.[28] V navedeni zadevi je varuh človekovih pravic navedel primere posebnih primerov, v katerih se lahko dostop zavrne na podlagi izjeme iz navedenega člena, pri čemer je kot izhodišče uporabil obrazložitev Sodišča prve stopnje v zadevi MyTravel. [29] Varuh človekovih pravic je sklenil, da bi lahko prišlo do tveganja za sposobnost odločanja institucije, če bi institucija razkrila dokumente, ki vsebujejo lastne kritike, kot v zadevi My Travel, morda pa tudi dokumente, ki vsebujejo špekulativne ali sporne poglede [30].

54. V obravnavani zadevi varuh človekovih pravic meni, da Komisija ni predložila ustrezno utemeljenih argumentov, na primer v smislu, da dokumenti vsebujejo samokritična, špekulativna ali sporna stališča, ki bi upravičevala izjemo od dostopa na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek. V zvezi s tem je treba poudariti, da je izjema glede dostopa na podlagi tega člena mogoča le, če je mogoče dokazati, da bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije.

55. Nazadnje varuhinja človekovih pravic meni, da se zdi metodologija, ki jo je Komisija uporabila pri preučevanju možnosti odobritve delnega dostopa, nepravilna. Zdi se, da je Komisija objavila le dele dokumentov, za katere je ugotovila, da so očitno neškodljivi (kot je njena odločitev, da objavi glavo dopisa dokumenta 1). Po mnenju varuha človekovih pravic bi si morala Komisija prizadevati za opredelitev tistih delov dokumentov, ki bi v primeru objave povzročili škodo, nato pa bi morala te posebne besede ali stavke izbrisati. Nato bi morala odobriti dostop do vseh preostalih delov dokumentov.

56. Varuhinja človekovih pravic želi ponovno poudariti, da mora zadevna institucija, da bi se lahko uporabila kakršna koli izjema glede dostopa javnosti, predložiti ustrezno podrobno obrazložitev. Komisija tega v obravnavanem primeru ni storila [31].

57. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija storila primer nepravilnosti pri obravnavi prošnje ECAS za dostop do dokumentov. Zato v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezen osnutek priporočila.

C. Osnutek priporočila

Varuh človekovih pravic je na podlagi svojih preiskav v zvezi s to pritožbo Komisiji predložil naslednji osnutek priporočila:

Komisija bi morala razmisliti o odobritvi dostopa do zadevnih dokumentov ali navesti tehtne razloge, zakaj tega ni storila.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem osnutku priporočila. V skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic Komisija pošlje podrobno mnenje do 30. novembra 2011. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 21. julija 2011

---

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Združeno kraljestvo je bilo na koncu vključeno v Protokol št. 30 k Pogodbi o delovanju Evropske unije. Člen 1 Protokola se glasi:

"1. Listina ne razširja možnosti Sodišča Evropske unije ali katerega koli sodišča Poljske ali Združenega kraljestva, da ugotovi, da zakoni in drugi predpisi, prakse ali ukrepi Poljske ali Združenega kraljestva niso v skladu s temeljnimi pravicami, svoboščinami in načeli, ki jih potrjuje.

2. Zlasti in v izogib dvomom nobena določba naslova IV Listine ne ustvarja iztožljivih pravic, ki bi se uporabljale za Poljsko ali Združeno kraljestvo, razen če sta Poljska ali Združeno kraljestvo v svojem nacionalnem pravu predvidela take pravice.“

[3] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).

[4] Člen 7(1) in 7(3) ter člen 8(1) in 8(2) Uredbe št. 1049/2001.

[5] Zadeva T-194/94, Carvel in Guardian Newspapers proti Svetu, Recueil 1995, str. II-2765.

[6] Združeni zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str. I-4723.

[7] Prav tam, točka 69.

[8] Prav tam, točka 69.

[9] Prav tam, točka 44.

[10] Prav tam, točka 45.

[11] Prav tam, točke od 37 do 44.

[12] Prav tam, točka 46. Glej tudi sodbo Splošnega sodišča z dne 22. marca 2011 v zadevi Access Info Europe proti Svetu (T-233/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 69).

[13] Glej npr. zadevo 294/83, Les Verts proti Parlamentu, Recueil 1986, str. 1339, točka 23, in združeni zadevi C-402/05 P in C-415/05 P, Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, ZOdl. 2008, str. I-6351, točka 281.

[14] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2011 v zadevi Access Info Europe proti Svetu (T-233/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 74).

[15] Združeni zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str.

[16] Prav tam, točka 44.

[17] Prav tam, točka 42.

[18] Prav tam, točka 43.

[19] Varuh človekovih pravic meni, da je poseben argument, da bi popolno razkritje zadevnih dokumentov vplivalo na sposobnost Komisije za učinkovito delovanje v zvezi z morebitnimi prihodnjimi revizijami pogodbe, tesno povezan z njegovim argumentom o pogajalski strategiji, ki je obravnavan v točkah 50 in 51 spodaj.

[20] Združeni zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str. I-4723, točka 69.

[21] Prav tam, točka 69.

[22] Zgolj dejstvo, da pravni nasvet presega okvir zakonodajnega postopka, ne pomeni nujno, da bi njegova objava povzročila škodo. Kot je Sodišče navedlo v zadevi Turco, mora v takem primeru zadevna institucija podrobno obrazložiti zavrnitev dostopa.

[23] Varuh človekovih pravic je v prejšnjih zadevah navedel, da bi razkritje lahko oslabilo postopek odločanja, če bi bila institucija prisiljena razkriti stališča, ki so jih izrazile njene službe in ki so bila na primer samokritična, špekulativna ali sporna. Glej na primer zadevo 355/2007/(TN)FOR (na voljo na spletni strani varuha človekovih pravic: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark), točka 49.

[24] Zadeva T-121/05, Borax Europe Ltd proti Komisiji, ZOdl. 2009, str. II-27, točka 63.

[25] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2011 v zadevi Access Info Europe proti Svetu (T-233/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 69).

[26] Prav tam, točka 78.

[27] Člen 15 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

[28] Na voljo na spletni strani varuha človekovih pravic: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark

[29] Zadeva T-403/05, My Travel Group plc. proti Komisiji, ZOdl. 2008, str. II-2027.

[30] Glej sklep varuha človekovih pravic v zadevi 355/2007/(TN)FOR, točka 49.

[31] Varuh v zvezi s tem ugotavlja, da Komisija ni navedla nobenega razloga, zakaj je bil zavrnjen dostop do tistih delov dokumentov, ki se ne nanašajo na Listino o temeljnih pravicah.