Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je španska nevladna organizacija („Asociación Vallisoletana de Afectad@s por las Antenas de Telecomunicaciones“ ali „AVAATE“), ki se bori proti namestitvi anten, ki oddajajo elektromagnetna polja, in drugih naprav, kot so mobilni telefoni, zaradi pomislekov, ki jih ima glede njihovega vpliva na zdravje. Elektromagnetna polja sevajo iz številnih običajnih naprav, kot so mikrovalovne pečice, drogovi za mobilno telefonijo, hladilniki in mobilni telefoni.

2. Priporočilo Sveta 1999/519 z dne 12. julija 1999 o omejevanju izpostavljenosti javnosti elektromagnetnim sevanjem določa osnovne omejitve in referenčne ravni za izpostavljenost javnosti elektromagnetnim sevanjem. V skladu s priporočilom mora Komisija zadevo tudi redno pregledovati. Za odpravo te naloge se Komisija obrača na Znanstveni odbor za nastajajoča in na novo ugotovljena zdravstvena tveganja (v nadaljnjem besedilu: ZONNUZT).  V zvezi s tem je ZONNUZT leta 2012 ustanovil delovno skupino znanstvenikov za analizo objavljenih znanstvenih študij o možnih učinkih izpostavljenosti elektromagnetnim poljem na zdravje.

3. Pritožnik je septembra 2014 stopil v stik z Evropsko komisijo zaradi pomislekov, da so bili nekateri člani delovne skupine v navzkrižju interesov. Trdila je, da so zadevne osebe prejele sredstva od telekomunikacijskih družb ali delale zanje.

4. Komisija je v svojem odgovoru pritožniku opisala, kako je obravnavala morebitna navzkrižja interesov v zvezi s člani delovne skupine. Po mnenju Komisije dejstvo, da je član delovne skupine Komisiji prijavil „interes“, ne pomeni nujno, da je oseba imela „navzkrižje interesov“. Komisija je dejala, da navzkrižje interesov „obstaja le, če ima član delovne skupine osebne koristi od rezultatov dela skupine“ (poudarek dodan). Poleg tega je Komisija združenju zagotovila, da ni naloga posameznih strokovnjakov, da sami ocenijo, ali so v „navzkrižju interesov“. Nasprotno, to presojo so morali opraviti uslužbenci Komisije.

5. Pritožnik je menil, da je odgovor Komisije nezadovoljiv. Januarja 2015 se je obrnila na varuhinjo človekovih pravic in se pritožila, da Komisija ni ustrezno obravnavala njenih pomislekov.  

6. Na podlagi dodatnih informacij je ZONNUZT na podlagi dela delovne skupine januarja 2015 sprejel mnenje [1] Delovna skupina je bila nato razpuščena. Predmet te preiskave se ne nanaša na vsebino tega mnenja.

Preiskava

7. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo. Predmet preiskave varuhinje človekovih pravic je bil:

Komisija ni ustrezno preučila vprašanj navzkrižja interesov v zvezi z več člani delovne skupine o učinkih elektromagnetnih sevanj.

8. Varuhinja človekovih pravic je ob začetku preiskave posebno pozornost namenila dvema zadevama. Prvič, zdelo se je, da odgovor Komisije pritožniku temelji na omejevalni opredelitvi pojma „navzkrižje interesov“. V odgovoru se je zdelo, da se taki spori lahko pojavijo le, če imajo zadevni strokovnjaki „osebne koristi“ od javne naloge, ki jim je zaupana. Drugič, zdi se, da odgovor izključuje možnost „navzkrižja interesov“, ker je presoja takih zadev v pristojnosti služb Komisije in ni prepuščena samim strokovnjakom. Čeprav je varuhinja človekovih pravic priznala, da je pomembno zagotoviti, da Komisija (in ne zadevna oseba) oceni, ali obstaja navzkrižje interesov, mora biti Komisija še vedno sposobna dokazati, da je ocena, ki jo izvede, temeljita, izvedena za vsak primer posebej in ustrezno dokumentirana.

9. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo prosila za odgovor o tej zadevi. Varuhinja človekovih pravic je pregledala tudi spis Komisije in pritožniku poslala kopijo poročila o inšpekcijskem pregledu. Pritožnik je predložil pripombe na odgovor Komisije in poročilo o inšpekcijskem pregledu.  

Preučitev vprašanj nasprotja interesov v zvezi s člani delovne skupine

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

10. Pritožnik je navedel, da je večina članov delovne skupine povezana s telekomunikacijsko industrijo. Trdila je, da so tako ali drugače prejemale sredstva od organizacij ali podjetij v telekomunikacijskem sektorju ali delale zanje. Po navedbah pritožnika so te informacije izhajale iz izjav o interesih, ki so jih dali člani delovne skupine, ali iz informacij, ki jih je pridobila na internetu. Zato je pritožnik navedel, da je bila neodvisnost delovne skupine oslabljena, prav tako tudi njeno delo. Po mnenju pritožnika Komisija teh navzkrižij interesov ni ustrezno ocenila.

11. Komisija je v svojem mnenju pojasnila mehanizme, vzpostavljene za izbiro članov delovne skupine in zagotovitev, da ni navzkrižja interesov. Delovni skupini predseduje član ZONNUZT. Člani so izbrani iz skupine znanstvenih svetovalcev, ustanovljene po javnem razpisu, ali podatkovne zbirke strokovnjakov - podatkovna zbirka je odprta za vse, ki bi se želeli prijaviti. Če v naboru ali podatkovni zbirki ni mogoče najti strokovnjaka s potrebnim profilom, se lahko strokovnjak zaposli na podlagi posebnega javnega razpisa. Strokovnjaki delovnih skupin morajo predložiti izjavo o interesih. Imenujejo se lahko le, če Komisija ne ugotovi, da so v navzkrižju interesov. Ko se na podlagi dela delovne skupine pripravi tako imenovano „predhodno mnenje“, ki se uporabi kot podlaga za javno posvetovanje, se imena strokovnjakov in njihove izjave o interesih objavijo v registru strokovnih skupin Komisije in na spletišču pristojnega GD Komisije, GD SANTE. Komisija s tem, da njihova imena objavi šele po pripravi predhodnega mnenja, tretjim osebam preprečuje, da bi poskušale vplivati na znanstveno oceno strokovnjakov. Istočasno objava imen zagotavlja preglednost v kritičnem trenutku, ko se predhodno mnenje objavi in uporabi za javno posvetovanje.

12.  V obravnavani zadevi je Komisija navedla, da je ob ustanovitvi delovne skupine leta 2012 preučila izjave strokovnjakov o interesih. Poleg tega je Komisija navedla, da je v prvi polovici leta 2014 ponovno preučila nasprotja interesov. Do te ponovne preučitve je prišlo, ker je Komisija ob objavi predhodnega mnenja za javno posvetovanje v začetku leta 2014 prejela več pritožb v zvezi z domnevnimi nasprotji interesov v zvezi s člani delovne skupine. Ponovni pregled ni privedel do spremembe prvotne ocene Komisije v zvezi z neobstojem nasprotja interesov. Komisija je opozorila tudi na razliko med interesom, ki ga je treba prijaviti, in interesom, ki vodi v navzkrižje; znanstveniki morajo prijaviti interese, ne glede na to, ali menijo, da obstaja navzkrižje interesov ali ne; Komisija mora oceniti, ali obstaja navzkrižje interesov. `

13. Končno mnenje je bilo sprejeto januarja 2015 po javnem posvetovanju.

14. V zvezi s prvim pomislekom varuha človekovih pravic je Komisija navedla, da so merila in informacije, pomembni za oceno nasprotja interesov, določeni v odstavku 21 veljavnega poslovnika in zlasti v Prilogi II k poslovniku.[2] Priloga II vsebuje posebne smernice o številnih vidikih, pomembnih za oceno neodvisnosti, in obrazec za izjavo o interesih. Priloga II ne zajema le dejavnosti, s katerimi lahko znanstvenik pridobi osebne koristi, kot so zaposlovanje, svetovanje in naložbe. Priloga zajema tudi druge dejavnosti, povezave ali okoliščine, kot so: Točka 6 Raziskave – kakršen koli sedanji ali prihodnji vpliv na opredelitev raziskovalnih prednostnih nalog, pripravo raziskovalnih programov ali izbiro raziskovalnih projektov in trenutno financiranje raziskav v zvezi z zadevo ali delom, ki ga financira zasebni ali javni subjekt, vključno z nepovratnimi sredstvi, najemninami, sponzorstvi in štipendijami; točka 8 Drugo članstvo ali pripadnost – vsako članstvo ali pripadnost, razen zgoraj navedenega, ki se lahko dojema kot interes na področju dejavnosti Odbora; in točka 10 Drugo – kateri koli interes razen zgoraj navedenega, ki ga je mogoče razumeti kot potencialni vir navzkrižja pri dejavnosti, ki je v pristojnosti odbora.

15. V odgovor na drugi pomislek varuha človekovih pravic, in sicer ali so strokovnjaki sami ocenili, ali so v navzkrižju interesov, ali pa je Komisija izvedla to oceno, je Komisija navedla, da ocene navzkrižja interesov ne opravi zadevni znanstvenik. Namesto tega so ga vodili uslužbenci Komisije in nato kolegi, to je predsednik in drugi člani. Postopek je, kot je navedla Komisija, dobro dokumentiran.

16. Komisija je podrobno predstavila tudi analizo posebnih argumentov, ki jih je pritožnik predložil v zvezi z razlogi, zakaj so bili po njegovem mnenju nekateri člani delovne skupine v navzkrižju interesov.

17. Kar zadeva pomisleke pritožnika, da so nekateri člani zagotavljali svetovalne storitve za telekomunikacijska podjetja, Komisija ni izključila, da bi tako delo lahko povzročilo navzkrižje interesov. Najprej je bilo navedeno, da je svetovanje v poslovniku opredeljeno kot „vsaka plačana ali neplačana, pretekla, sedanja ali prihodnja dejavnost, pri kateri strokovnjak ali njegovi vzdrževani sodelavci zagotavljajo tehnično ali znanstveno svetovanje ali storitve na področjih, ki so pomembna za delo znanstvenega odbora“. Vendar je dodala, da v posebnih primerih, ki jih je izpostavil pritožnik, ni bilo ugotovljeno nobeno navzkrižje interesov za nobenega člana delovne skupine:

18.  V treh primerih, ki jih je izpostavil pritožnik, so bile svetovalne storitve, ki so jih strokovnjaki zagotavljali zasebnim podjetjem, povezane z drugo temo, kot je mnenje Znanstvenega odbora za nastajajoča in na novo ugotovljena zdravstvena tveganja: svetovalne storitve v zvezi z meritvami elektromagnetnih polj, zaščito delavcev [3] ali poročilo o možnih psiholoških mehanizmih za simptome, ki se pripisujejo vetrnim turbinam. Nasprotno pa se mnenje Znanstvenega odbora za nastajajoča in na novo ugotovljena zdravstvena tveganja nanaša na oceno možnih učinkov elektromagnetnih sevanj na zdravje, izvedeno v obliki metaanalize primarnih znanstvenih študij, objavljenih v strokovno pregledanih revijah. Zato se je štelo, da ta interes ni navzkrižje interesov, ker ni neposredno povezan s predmetom mnenja ZONNUZT.

19. V preostalih „svetovalnih“ primerih, ki jih je izpostavil pritožnik, so strokovnjaki opravljali delo kot zaposleni v javnem organu (univerzi ali raziskovalnem inštitutu). Pogodbe o raziskavah s telekomunikacijskimi podjetji so imeli javni organi in ne strokovnjaki sami.

20. V zvezi s pomisleki pritožnika, da so nekateri člani sodelovali pri znanstvenih „projektih“, ki jih je financirala industrija, je Komisija ugotovila, da je financiranje zagotovilo zasebno podjetje nacionalnim javnim organizacijam ali mednarodnim institucijam, ki jih priznava Svetovna zdravstvena organizacija. V nobenem primeru noben strokovnjak ni sodeloval v svojih zasebnih zmogljivostih na področju raziskav, ki jih je financirala industrija.

21. En primer, ki ga je izpostavil pritožnik, je vključeval celo velik raziskovalni projekt, financiran iz sedmega okvirnega programa Generalnega direktorata Komisije za raziskave in inovacije. Projekt je usklajevala Mednarodna agencija za raziskave raka, vključeval pa je več raziskovalnih inštitutov, kot so Danska družba za boj proti raku, Univerza v Tampereju, inštitut Istituto Superiore di Sanita, Karolinski inštitut, Université Claude-Bernard Lyon, Universität Mainz, Norveška agencija za varstvo pred sevanjem, Univerza v Leedsu, Londonska šola za higieno in tropsko medicino ter Tel-Hashomer (Izrael). Industrija in nevladne organizacije lahko sodelujejo v projektih, ki jih financira EU.

22.  Dva druga primera, navedena v pritožbi, sta se nanašala na majhne raziskovalne projekte, izvedene v raziskovalnem inštitutu države članice, kjer so bili strokovnjaki zaposleni. Te projekte je naročilo zasebno podjetje. Vendar je po mnenju Komisije delo strokovnjakov pomenilo „institucionalno dolžnost“. Poleg tega sta oba raziskovalna projekta starejša od petih let, kar je, kot je navedla Komisija, meja, določena v Poslovniku.

23. Drug primer, ki ga je izpostavil pritožnik, je vključeval obsežno mednarodno kohortno študijo o dolgoročni uporabi mobilnih telefonov in zdravju, ki jo je izvedel mednarodni konzorcij petih evropskih držav (tj. Združenega kraljestva, Danske, Švedske, Finske in Nizozemske). Vsaka od sodelujočih držav je začela svojo prospektivno kohortno študijo o mobilnih telefonih in zdravstvenih tveganjih, povezanih z elektromagnetnimi polji. Odvisno od države financiranje zagotavljajo nacionalne raziskovalne ustanove s prispevki industrije ali brez njih. V tem primeru industrija zagotavlja podatke o izpostavljenosti (prek evidenc o prometu upravljavca), da bi bolje ocenila uporabo mobilnih telefonov. Tudi v tem primeru so bili glavni partnerji projekta univerze ali raziskovalni inštituti v državah članicah.

24. V zvezi z delnicami, ki jih ima strokovnjak v telekomunikacijskem podjetju, se je o posebnem primeru, ki ga je izpostavil pritožnik, razpravljalo z ustreznim strokovnjakom. Znesek delnic v lasti izvedenca je bil zanemarljiv, zato se je štelo, da ne vpliva na njegov osebni finančni položaj, kar bi lahko povzročilo navzkrižje interesov.

Ocena varuha človekovih pravic

25. Za razvoj javne politike Komisije na tehnično zapletenih področjih je potreben znanstveni prispevek strokovnjakov.  Nasveti, ki jih Komisija pridobi od ZONNUZT, vključno z delovnimi skupinami, ki jih ustanovi ZONNUZT, morajo biti neodvisni. Takšno neodvisno svetovanje Komisiji omogoča, da sprejme politike, ki so tehnično trdne in imajo visoko stopnjo legitimnosti. Zaupanje javnosti v politike, ki se bodo sčasoma razvile, in legitimnost teh politik v očeh javnosti bosta oslabljena, če bo neodvisnost teh strokovnjakov postavljena pod vprašaj. To je še toliko bolj pomembno, kadar so temeljna znanstvena vprašanja povezana z zdravjem in varnostjo državljanov. Zato je pomembno, da zadevni javni organ zagotovi, da strokovnjaki, ki so pozvani k neodvisnemu svetovanju, niso v navzkrižju interesov, ki bi lahko vplivalo na njihovo zmožnost zagotavljanja nepristranskega in popolnega znanstvenega svetovanja. To bi se na primer lahko zgodilo, če bi strokovnjaki imeli interes za poslovni uspeh družbe, ki deluje v zadevnem sektorju.

26. Tudi če navzkrižje interesov ne obstaja, bo zaupanje javnosti v javne politike okrnjeno, če javnost meni, da obstaja navzkrižje interesov. Zato je za krepitev zaupanja in legitimnosti javnosti pomembno tudi, da se obravnava vsako dojemanje navzkrižja interesov. Komisija mora pri ocenjevanju vprašanja navzkrižja interesov upoštevati, da njene službe in državljani na splošno ne morejo izpodbijati ustreznosti znanstvenega svetovanja; Zaupanje v nasvet je torej prvobitno. Poleg tega mora Komisija upoštevati, da državljani na splošno morda ne poznajo vseh informacij, ki so ji na voljo, ali pa ne morejo pravočasno dostopati do njih; zaupanje v oceno Komisije je zato temeljnega pomena.

27. V tem primeru je bil odgovor, ki ga je Komisija prvotno dala pritožnikovim pomislekom, neprimeren. Tako je bilo, ker je bralcu pustilo vtis, da je imela Komisija pretirano ozek pogled na to, kaj bi lahko bilo navzkrižje interesov, in sicer, da bi Komisija ugotovila navzkrižje interesov le, če bi imeli strokovnjaki osebne koristi od opravljanja javne naloge, ki jim je bila zaupana. Razumljivo je, da je bil odgovor pritožnika nezadovoljiv.

28. Vendar varuhinja človekovih pravic na podlagi mnenja Komisije in pregleda spisa ni dvomila, da je Komisija leta 2014 opravila temeljito ponovno oceno navzkrižja interesov, ki ni bila omejena na vprašanje, ali ima strokovnjak od sodelovanja v delovni skupini osebne koristi. Postopek je tudi dobro dokumentiran. .

29. Varuhinja človekovih pravic je tudi zadovoljna, da je ugotovitev Komisije, da ni bilo nasprotujočih si interesov, ustrezna in razumna. Varuh človekovih pravic zlasti v zvezi s svetovalnimi storitvami ugotavlja, da so bile zelo omejene (v enem primeru dva pol dneva na leto v svetovalnem odboru). Omejeno področje uporabe bi morala Komisija izrecno omeniti. Vprašanje v primeru, kot je ta, je, ali obstajajo okoliščine, ki vzbujajo dvom o neodvisnosti strokovnjakov. Obseg svetovanja je upošteven dejavnik pri tej presoji in bi ga Komisija zato morala omeniti.

30. Poleg tega je preiskava pokazala, da so v nekaterih vidikih možne izboljšave. Varuh človekovih pravic jih zdaj obravnava in nato predlaga izboljšave v prihodnosti.

31. Prvič, varuhinja človekovih pravic meni, da bi bilo postopek, čeprav je dobro dokumentiran, mogoče izboljšati z določeno formalizacijo v obliki postopkovnih pravil. Varuh človekovih pravic pri tem opozarja, da postopkovna pravila navsezadnje delujejo kot zaščitni ukrepi za doseganje pravilnega vsebinskega rezultata. Zagotovitev, da bi morala biti odločitev, ki jo je treba sprejeti po preučitvi nasprotja interesov, določena v uradnem dokumentu, in jasno imenovanje uradnika, odgovornega za sprejetje odločitve, sta lahko koristni orodji za zagotovitev pravilnih ugotovitev. Taka postopkovna pravila lahko povečajo zaupanje državljanov v upravo in so lahko koristna tudi za službe, zadolžene za ocenjevanje nasprotij interesov. Poleg tega bi morala Komisija razmisliti o izmenjavi svoje ocene z državljani, na primer tako, da jo objavi na svojem spletnem mestu.

32. Drugič, varuhinja človekovih pravic se je seznanila z izjavo Komisije, da imena strokovnjakov v delovnih skupinah in njihove izjave o interesih niso objavljeni, dokler ni objavljeno predhodno mnenje; To je v trenutku, ko je delo delovne skupine v veliki meri opravljeno. Komisija meni, da se na ta način prepreči vsakršen vpliv tretjih oseb v fazi znanstvenih ocen. To je res upravičen pomislek.

33. Vendar je treba pomisleke uravnotežiti z drugimi pomisleki. Zaupanje državljanov v upravo bi se okrepilo, če bi lahko prej vedeli, kdo je v delovni skupini, in izrazili svoje pomisleke. Državljani lahko dejansko tudi razkrijejo informacije, s katerimi Komisija ni seznanjena, preden Komisija zaposli strokovnjake. Zdi se ustrezneje, da se morebitni ugovori članom delovne skupine obravnavajo na začetku in ne na koncu dela skupine. Poleg tega lahko sedanja praksa Komisije nenamerno povzroči pristranskost v smislu, da se lahko pojavi nenaklonjenost iskanju navzkrižja interesov ob koncu dela delovne skupine. Če se ob koncu obstoja delovne skupine in na podlagi informacij, ki so jih zagotovili državljani, izkaže, da nekateri znanstveniki upravičeno ne bi smeli sodelovati, je bilo delo morda opravljeno zaman.  

34. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da so imena članov ZONNUZT in njihove izjave o interesih objavljeni v zgodnejši fazi, in sicer v okviru njihovega imenovanja.[4] Varuh človekovih pravic ne razume, iz katerih razlogov se ta praksa ne more uporabljati za člane delovnih skupin. Varuh človekovih pravic je tudi ugotovil, da je praksa SZO objavljanje informacij o članih delovnih skupin pred njihovim imenovanjem, da se javnosti omogoči izražanje ugovorov [5].

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Evropska komisija ni storila nobene nepravilnosti.

Predlogi za izboljšanje

Komisija bi morala razmisliti o uvedbi naslednjih ukrepov:

(i) oceno morebitnih navzkrižij interesov in razloge zanjo bi bilo treba določiti v uradnem dokumentu, ki je na voljo javnosti;

(ii) Jasno bi bilo treba določiti uradnika(-e), odgovornega(-e) za odločanje o morebitnih navzkrižjih interesov; in

(iii) Imena članov delovne skupine, kot je ta v obravnavani zadevi, bi morala biti objavljena pred njihovim imenovanjem, kar bi širši javnosti omogočilo, da izrazi pomisleke, ki bi jih lahko imela v zvezi z navzkrižjem interesov.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 18. 4. 2017

[1] „Final Opinion on Potential Health Effect of Exposure to Electromagnetic Fields“ (Končno mnenje o morebitnih učinkih izpostavljenosti elektromagnetnim poljem na zdravje), na voljo na http://ec.europa.eu/health/scientific_committees/emerging/docs/scenihr_o_041.pdf.

[2] Poslovnik, ki se je takrat uporabljal, je na voljo na https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/docs/rules_procedure_2013_en.pdf.

[3] Vprašanje, zajeto v Direktivi 2013/35 o minimalnih zdravstvenih in varnostnih zahtevah v zvezi z izpostavljenostjo delavcev tveganjem, ki nastajajo zaradi fizikalnih dejavnikov (elektromagnetnih sevanj) (20. posebna direktiva v smislu člena 16(1) Direktive 83/191 in razveljavitvi Direktive 2004/40, UL 2013, L 179, str. 1).

[4] Člani ZONNUZT so imenovani kot posamezniki na podlagi javnega razpisa za prijavo interesa. Imena članov ZONNUZT so objavljena v registru strokovnih skupin Komisije in na spletišču GD SANTE. Na tem spletišču so med drugim objavljene tudi izjave o interesih.

[5] Glej na primer http://www.who.int/ipcs/events/2015/nanomaterials/en/.