Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je španska nevladna organizacija („Asociación Vallisoletana de Afectad@s por las Antenas de Telecomunicaciones“ ali „AVAATE“), ki se bori proti namestitvi anten, ki oddajajo elektromagnetna polja, in drugih naprav, kot so mobilni telefoni, zaradi pomislekov, ki jih ima glede njihovega vpliva na zdravje. Elektromagnetna polja sevajo iz številnih običajnih naprav, kot so mikrovalovne pečice, drogovi mobilne telefonije, hladilniki in mobilni telefoni.

2. PriporočiloSveta 1999/519 z dne 12. julija 1999 o omejevanju izpostavljenosti prebivalstva elektromagnetnim sevanjem določa osnovne omejitve in referenčne ravni za izpostavljenost javnosti elektromagnetnim sevanjem. Priporočilo prav tako zavezuje Komisijo, da zadevo pregleduje. Za odpravo te naloge se Komisija obrne na svoj Znanstveni odbor za nastajajoča in na novo ugotovljena zdravstvena tveganja (SCENIHR).  V zvezi s tem je SCENIHR leta 2012 ustanovil delovno skupino znanstvenikov za analizo objavljenih znanstvenih študij o možnih vplivih izpostavljenosti elektromagnetnim sevanjem na zdravje.

3. Pritožnik je septembra 2014 stopil v stik z Evropsko komisijo glede pomislekov, da imajo nekateri člani delovne skupine navzkrižje interesov. Trdila je, da so zadevne osebe prejele finančna sredstva ali delale za telekomunikacijska podjetja.

4. Komisija je v odgovoru pritožniku opisala, kako obravnava morebitna navzkrižja interesov v zvezi s člani delovne skupine. Po mnenju Komisije dejstvo, da je član delovne skupine Komisiji prijavil „interes“, ne pomeni nujno, da je imela oseba „navzkrižje interesov“. „Navzkrižje interesov obstaja le, če član delovne skupine osebno koristi od rezultatov dela skupine“ (poudarek dodan). Poleg tega je Komisija združenju zagotovila, da ni naloga posameznih strokovnjakov, da sami ocenijo, ali so v „navzkrižju interesov“. Nasprotno, to presojo so morali opraviti uslužbenci Komisije.

5. Pritožnik je menil, da odgovor Komisije ni zadovoljiv. Januarja 2015 se je obrnila na varuhinjo človekovih pravic in se pritožila, da Komisija ni ustrezno obravnavala njenih pomislekov.  

6. Na podlagi dodatnih informacij je bilo na podlagi dela delovne skupine januarja 2015 sprejeto mnenje odbora SCENIHR[1] Delovna skupina je bila nato razpuščena. Predmet te preiskave se ne nanaša na vsebino tega mnenja.

Preiskava

7. Varuh človekovih pravic je začel preiskavo. Predmet preiskave varuha človekovih pravic je bil naslednji:

Komisija ni ustrezno preučila vprašanj navzkrižja interesov v zvezi z več člani delovne skupine za učinke elektromagnetnih sevanj.

8. Varuh človekovih pravic se je ob začetku preiskave posebej ukvarjal z dvema zadevama. Prvič, zdi se, da odgovor Komisije pritožniku temelji na omejevalni opredelitvi pojma „navzkrižje interesov“. V odgovoru se je zdelo, da se taki spori lahko pojavijo le, če zadevni strokovnjaki od javnih nalog, ki so jim zaupane, pridobijo „osebne koristi“. Drugič, zdi se, da odgovor izključuje možnost „navzkrižij interesov“, ker so za presojo teh zadev pristojne službe Komisije in ni prepuščeno samim strokovnjakom. Čeprav je varuhinja človekovih pravic priznala, da je pomembno zagotoviti, da Komisija (in ne zadevna oseba) oceni, ali obstaja navzkrižje interesov, mora biti še vedno sposobna dokazati, da je ocena, ki jo izvaja, temeljita, izvedena za vsak primer posebej in ustrezno dokumentirana.

9. Varuhinja človekovih pravic je zaprosila za odgovor Komisije na to zadevo. Varuh človekovih pravic je prav tako pregledal spis Komisije in pritožniku poslal kopijo poročila o inšpekcijskem pregledu. Pritožnik je predložil pripombe na odgovor Komisije in poročilo o inšpekcijskem pregledu.  

Preučitev vprašanj v zvezi z navzkrižjem interesov v zvezi s člani delovne skupine

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

10. Pritožnik je navedel, da je bila večina članov delovne skupine povezana s telekomunikacijsko industrijo. Trdila je, da so na kakršen koli način ali drugače prejela sredstva ali delala za organizacije ali podjetja v telekomunikacijskem sektorju. Po mnenju pritožnika so te informacije izhajale iz izjav o interesih, ki so jih podali člani delovne skupine, ali iz informacij, ki so jih pridobili na internetu. Zato je pritožnik navedel, da je neodvisnost delovne skupine oslabljena, prav tako pa tudi njeno delo. Pritožnik meni, da Komisija teh navzkrižij interesov ni ustrezno ocenila.

11. Komisija je v svojemmnenju pojasnila vzpostavljene mehanizme za izbiro članov delovne skupine in zagotovitev, da ni navzkrižja interesov. Delovni skupini predseduje član SCENIHR. Člani so izbrani iz skupine znanstvenih svetovalcev, ustanovljene po javnem razpisu za prijavo interesa, ali iz podatkovne zbirke strokovnjakov – podatkovna zbirka je odprta za vse, ki bi se želeli prijaviti. Če v združenju ali zbirki podatkov ni mogoče najti nobenega strokovnjaka s potrebnim profilom, se lahko strokovnjak zaposli na podlagi posebnega javnega razpisa za prijavo interesa. Strokovnjaki delovnih skupin morajo predložiti izjavo o interesih. Imenujejo se lahko le, če Komisija ne ugotovi, da so v navzkrižju interesov. Ko delo delovne skupine pripravi tako imenovano „predhodno mnenje“, ki se uporabi kot podlaga za javno posvetovanje, se imena strokovnjakov in njihove izjave o interesih objavijo v registru strokovnih skupin Komisije in na spletni strani pristojnega GD Komisije, GD SANTE. Z objavo njihovih imen šele po pripravi predhodnega mnenja Komisija tretjim osebam preprečuje, da bi poskušale vplivati na znanstveno oceno strokovnjakov. Hkrati pa objava imen zagotavlja preglednost v kritičnem trenutku, ko se predhodno mnenje objavi in uporabi za javno posvetovanje.

12.  V tem primeru je Komisija ob ustanovitvi delovne skupine leta 2012 preučila izjave strokovnjakov o interesih. Poleg tega je Komisija navedla, da je v prvi polovici leta 2014 ponovno preučila nasprotja interesov. Do tega ponovnega pregleda je prišlo, ker je Komisija ob objavi predhodnega mnenja v začetku leta 2014 v javno posvetovanje prejela več pritožb v zvezi z domnevnimi navzkrižji interesov v zvezi s člani delovne skupine. Ponovna preučitev ni privedla do sprememb prvotne ocene Komisije v zvezi z neobstojem navzkrižja interesov. Komisija je opozorila tudi na razlikovanje med prijavljenim interesom in interesom, ki vodi v navzkrižje; v pristojnosti znanstvenikov je, da prijavijo interese, ne glede na to, ali sami verjamejo, da obstaja konflikt ali ne; Komisija mora oceniti, ali obstaja navzkrižje interesov. „

13. Končno mnenje je bilo sprejeto januarja 2015 po javnem posvetovanju.

14. Kar zadeva prvi pomislek varuha človekovih pravic, je Komisija navedla, da so merila in informacije, pomembne za oceno navzkrižja interesov, določena v odstavku 21 veljavnega poslovnika in zlasti v Prilogi II k Poslovniku[2] Priloga II vsebuje posebne smernice o številnih vidikih, pomembnih za oceno neodvisnosti, in vsebuje obrazec za izjavo o interesih. Priloga II ne zajema le dejavnosti, s katerimi lahko znanstvenik pridobi osebne koristi, kot so zaposlovanje, svetovanje in naložbe. Priloga zajema tudi druge dejavnosti, povezave ali okoliščine, kot so: Točka 6 Raziskave – kakršen koli sedanji ali prihodnji vpliv na opredelitev raziskovalnih prednostnih nalog, pripravo raziskovalnih programov ali izbiro raziskovalnih projektov in tekoče financiranje raziskav v zvezi z zadevami ali delom, ki ga financira zasebni ali javni subjekt, vključno z nepovratnimi sredstvi, najemninami, sponzorji in štipendijami; točka 8 Drugo članstvo ali članstvo – katero koli članstvo ali članstvo, razen zgoraj navedenega, ki se lahko šteje za interes na področju delovanja odbora; in točka 10 Drugo – kateri koli drugi interes, razen zgoraj navedenega, ki ga je mogoče razumeti kot morebiten vir konflikta pri dejavnostih, ki spadajo v pristojnost odbora.

15. Komisija je v odgovor na drugi pomislek varuha človekovih pravic, ki se je nanašal na to, ali so strokovnjaki sami presodili, ali so bili v navzkrižju interesov, ali pa je Komisija to presojo opravila, navedla, da presoje navzkrižja interesov ne opravi zadevni znanstvenik. Namesto tega so jo vodili uslužbenci Komisije in nato vrstniki, to je predsednik in drugi člani. Postopek je, kot je navedla Komisija, dobro dokumentiran.

16. Komisija je podrobno predstavila tudi analizo posebnih argumentov pritožnika v zvezi z razlogi, zakaj so po mnenju pritožnika nekateri člani delovne skupine imeli navzkrižje interesov.

17. Kar zadeva pomisleke pritožnika, da so nekateri člani zagotavljali svetovalne storitve za telekomunikacijska podjetja, Komisija ni izključila, da bi tako delo lahko povzročilo navzkrižje interesov. Najprej je navedla, da je svetovanje/svetovanje v poslovniku opredeljeno kot „vsaka plačana ali neplačana, pretekla, sedanja ali prihodnja dejavnost, pri kateri strokovnjak ali njegovi odvisni sodelavci zagotavljajo tehnično ali znanstveno svetovanje ali storitve na področjih, pomembnih za delo znanstvenega odbora“. Dodala pa je, da v posebnih primerih, ki jih je izpostavil pritožnik, za katerega koli člana delovne skupine ni bilo ugotovljeno navzkrižje interesov:

18.  V treh primerih, ki jih je izpostavil pritožnik, svetovalne storitve, ki jih strokovnjaki zagotavljajo zasebnim družbam, povezanim z drugo temo, kot je mnenje SCENIHR: svetovalne storitve v zvezi z meritvami elektromagnetnih polj, zaščito delavcev[3] ali poročilom o možnih psiholoških mehanizmih za simptome, ki se pripisujejo vetrnim turbinam. Nasprotno pa se mnenje SCENIHR nanaša na oceno možnih učinkov elektromagnetnih sevanj na zdravje, opravljeno v obliki metaanalize primarnih znanstvenih študij, objavljenih v strokovno pregledanih revijah. Zato se je štelo, da ta interes ni navzkrižje, ker ni neposredno povezan s predmetom mnenja SCENIHR.

19. V preostalih „posvetovalnih“ zadevah, ki jih je izpostavil pritožnik, so strokovnjaki opravljali delo kot zaposleni v javnem organu (univerzi ali raziskovalnem inštitutu). Pogodbe o raziskavah s telekomunikacijskimi podjetji so imeli javni organi in ne strokovnjaki sami.

20. Kar zadeva pomisleke pritožnika, da so nekateri člani sodelovali pri znanstvenih „projektih“, ki jih financira industrija, je Komisija ugotovila, da je zasebno podjetje zagotovilo financiranje nacionalnim javnim organizacijam ali mednarodnim institucijam, ki jih priznava Svetovna zdravstvena organizacija. V nobenem primeru noben strokovnjak ni sodeloval v svoji zasebni vlogi pri raziskavah, ki jih financira industrija.

21. En primer, ki ga je izpostavil pritožnik, je vključeval celo obsežen raziskovalni projekt, financiran iz sedmega okvirnega programa Generalnega direktorata Komisije za raziskave in inovacije. Projekt je usklajevala Mednarodna agencija za raziskave raka in je vključevala več raziskovalnih inštitutov, kot so dansko društvo za raka, Univerza v Tampereju, Istituto Superiore di Sanita, Karolinski inštitut, Université Claude-Bernard Lyon, Universität Mainz, norveška agencija za zaščito pred sevanjem, Univerza v Leedsu, London School of Hygiene and Tropical Medicine in Tel-Hashomer (Izrael). Industrija in nevladne organizacije lahko sodelujejo pri projektih, ki jih financira EU.

22.  Dva druga primera, navedena v pritožbi, sta se nanašala na majhne raziskovalne projekte, izvedene v raziskovalnem inštitutu države članice, kjer so bili zaposleni strokovnjaki. Te projekte je naročila zasebna družba. Vendar pa je bilo po mnenju Komisije delo strokovnjakov „institucionalna dolžnost“. Poleg tega sta oba raziskovalna projekta stara več kot pet let, kar je po mnenju Komisije omejitev, določena v poslovniku.

23. Drug primer, ki ga je izpostavil pritožnik, je vključeval obsežno mednarodno kohortno študijo o dolgoročni uporabi mobilnih telefonov in zdravju, ki jo je izvedel mednarodni konzorcij petih evropskih držav (tj. Združenega kraljestva, Danske, Švedske, Finske in Nizozemske). Vsaka od sodelujočih držav je začela svojo prospektivno kohortno študijo o tveganjih za mobilne telefone in zdravju, povezanih z elektromagnetnimi sevanji. Glede na državo sredstva zagotavljajo nacionalne raziskovalne ustanove s prispevki industrije ali brez njih. V tem primeru industrija zagotavlja podatke o izpostavljenosti (prek zapisov o prometu operaterjev), da bi bolje ocenila uporabo mobilnih telefonov. Tudi v tem primeru so bili glavni partnerji projekta univerze ali raziskovalni inštituti v državah članicah.

24. Vzvezi z delnicami, ki jih ima strokovnjak v telekomunikacijskem podjetju, se je z ustreznim strokovnjakom razpravljalo o posebnem primeru, ki ga je izpostavil pritožnik. Znesek delnic izvedenca je bil zanemarljiv, zato se je štelo, da ne vpliva na njegov osebni finančni položaj, kar bi lahko povzročilo navzkrižje interesov.

Ocena varuha človekovih pravic

25. Za razvoj javne politike s strani Komisije na tehnično zapletenih področjih so potrebni znanstveni prispevki strokovnjakov.  Nasvet, ki ga Komisija pridobi od SCENIHR, vključno z delovnimi skupinami, ki jih ustanovi SCENIHR, mora biti neodvisen. Takšno neodvisno svetovanje Komisiji omogoča, da sprejme politike, ki so tehnično utemeljene in imajo visoko stopnjo legitimnosti. Zaupanje javnosti v politike, ki so se sčasoma razvile, in legitimnost takih politik v očeh javnosti bosta oslabljena, če bo vprašljiva neodvisnost teh strokovnjakov. To je še toliko bolj pomembno, kadar so temeljna znanstvena vprašanja povezana z zdravjem in varnostjo državljanov. Zato je pomembno, da zadevni javni organ zagotovi, da strokovnjaki, ki so pozvani k neodvisnemu svetovanju, nimajo navzkrižja interesov, ki bi lahko vplivalo na njihovo sposobnost dajanja nepristranskega in popolnega znanstvenega svetovanja. To bi lahko na primer veljalo, če bi bili strokovnjaki zainteresirani za poslovni uspeh podjetja, ki deluje v zadevnem sektorju.

26. Tudi če navzkrižje interesov ne obstaja, bo zaupanje javnosti v javne politike ogroženo, če javnost meni, da obstaja nasprotje interesov. Zato je v smislu krepitve zaupanja javnosti in legitimnosti pomembno, da se obravnava tudi vsako dojemanje navzkrižja interesov. Komisija mora pri ocenjevanju vprašanja navzkrižja interesov upoštevati, da na splošno niti njene službe niti državljani ne morejo izpodbijati ustreznosti znanstvenega svetovanja; zaupanje v nasvet je zato prvobitno. Poleg tega mora Komisija upoštevati, da državljani na splošno morda ne poznajo vseh informacij, ki jih ima na voljo, ali pa ne bodo mogli pravočasno dostopati do njih; zaupanje v oceno Komisije je torej na prvem mestu.

27. V tem primeru odgovor, ki ga je Komisija prvotno dala pritožniku, ni bil ustrezen. To je bilo zato, ker je bralcu pustilo vtis, da je imela Komisija neupravičeno ozek pogled na to, kaj bi lahko bilo navzkrižje interesov, in sicer da bi Komisija ugotovila navzkrižje interesov le, če bi strokovnjaki z opravljanjem javnih nalog, ki so jim bile zaupane, pridobili osebne koristi. Pritožnik je razumljivo menil, da odgovor ni zadovoljiv.

28. Vendar varuh človekovih pravic na podlagi mnenja Komisije in pregleda spisa ni dvomil, da je Komisija leta 2014 temeljito ponovno ocenila nasprotja interesov, kar ni bilo omejeno na vprašanje, ali je strokovnjak s sodelovanjem v delovni skupini pridobil osebne koristi. Postopek je tudi dobro dokumentiran. .

29. Varuhinja človekovih pravic je tudi zadovoljna, da je ugotovitev Komisije, da ni bilo nasprotujočih si interesov, ustrezna in razumna. Varuhinja človekovih pravic zlasti v zvezi s svetovalnimi storitvami ugotavlja, da so bile zelo omejene (v enem primeru v svetovalnem odboru dva pol dneva na leto). Komisija bi morala izrecno omeniti omejeno področje uporabe. Vprašanje v takem primeru je, ali obstajajo okoliščine, ki vzbujajo dvom o neodvisnosti izvedencev. Obseg svetovanja je pomemben dejavnik pri tej oceni, zato bi ga morala Komisija navesti.

30. Poleg tega je preiskava pokazala, da so v nekaterih vidikih možne izboljšave. Varuh človekovih pravic jih zdaj obravnava in nato poda predloge za izboljšave v prihodnosti.

31. Prvič, varuhinja človekovih pravic meni, da bi bilo mogoče postopek, čeprav je dobro dokumentiran, izboljšati z določeno formalizacijo v obliki postopkovnih pravil. Varuh človekovih pravic v zvezi s tem opozarja, da postopkovna pravila na koncu delujejo kot zaščitni ukrepi za doseganje pravega vsebinskega rezultata. Pod pogojem, da se odločitev, ki jo je treba sprejeti po preučitvi navzkrižja interesov, določi v uradnem dokumentu in da je lahko jasno imenovanje uradnika, odgovornega za sprejetje odločitve, koristno orodje za zagotovitev, da se sprejmejo prave ugotovitve. Takšna postopkovna pravila lahko povečajo zaupanje državljanov v upravo in so lahko koristna tudi za službe, zadolžene za ocenjevanje navzkrižja interesov. Poleg tega bi morala Komisija razmisliti o tem, da bi svojo oceno delila z državljani, na primer tako, da bi jo dala na voljo na svoji spletni strani.

32. Drugič, varuhinja človekovih pravic se je seznanila z izjavo Komisije, da se imena strokovnjakov v delovnih skupinah in njihove izjave o interesih ne objavijo, dokler ni objavljeno predhodno mnenje; to je trenutek, ko je delo delovne skupine v veliki meri opravljeno. Komisija meni, da se na ta način prepreči kakršen koli vpliv tretjih oseb v fazi priprave znanstvenih ocen. To je res prava skrb.

33. Vendar pa je treba skrb uravnotežiti z drugimi pomisleki. Zaupanje državljanov v upravo bi se okrepilo, če bi lahko prej vedeli, kdo je v delovni skupini, in izrazili svoje pomisleke. Državljani lahko dejansko razkrijejo tudi informacije, o katerih Komisija nima znanja, preden Komisija zaposli strokovnjake. Zdi se ustrezneje, da se morebitna nasprotovanja članom delovne skupine obravnavajo na začetku in ne na koncu dela skupine. Poleg tega lahko sedanja praksa Komisije nenamerno povzroči pristranskost v smislu, da lahko pride do nepripravljenosti, da bi na koncu dela delovne skupine našli navzkrižje interesov. Če se na koncu obstoja delovne skupine in na podlagi informacij, ki so jih posredovali državljani, izkaže, da nekateri znanstveniki upravičeno ne bi smeli sodelovati, bi lahko bilo delo opravljeno zaman.  

34. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se imena članov ZCENIHR in njihove izjave o interesih objavijo v zgodnejši fazi, in sicer v okviru njihovega imenovanja.[4] Varuh človekovih pravic ne razume, zakaj ta praksa ne more veljati za člane delovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic je prav tako opozorila, da je praksa SZO, da pred imenovanjem objavi informacije članov delovnih skupin, da se javnosti omogoči, da izrazi ugovore[5].

Zaključek

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjo ugotovitvijo:

Evropska komisija ni imela nepravilnosti.

Predlogi za izboljšanje

Komisija bi morala razmisliti o uvedbi naslednjih ukrepov:

(I) oceno morebitnih navzkrižij interesov in razlogov, na katerih temelji, bi bilo treba določiti v uradnem dokumentu, ki je dostopen javnosti;

(II) Uradniki, odgovorni za odločanje o morebitnih navzkrižjih interesov, bi morali biti jasno določeni; in

(III) Imena članov delovne skupine, kot je ta v obravnavani zadevi, bi morala biti objavljena pred njihovim imenovanjem, kar bi širši javnosti omogočilo, da izrazi pomisleke, ki bi jih lahko imela v zvezi z navzkrižjem interesov.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O’Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 18. 4. 2017

[1] „Končno mnenje o morebitnem vplivu izpostavljenosti elektromagnetnim poljem na zdravje“, na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/health/scientific_committees/emerging/docs/scenihr_o_041.pdf.

[2] Poslovnik, ki se je takrat uporabljal, je na voljo na https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/docs/rules_procedure_2013_en.pdf.

[3] Vprašanje, ki ga ureja Direktiva 2013/35 o minimalnih zdravstvenih in varnostnih zahtevah v zvezi z izpostavljenostjo delavcev tveganjem, ki nastajajo zaradi fizikalnih dejavnikov (elektromagnetnih sevanj) (20. posebna direktiva v smislu člena 16(1) Direktive 83/191 in razveljavitvi Direktive 2004/40 (UL 2013, L 179, str. 1).

[4] Člani SCENIHR so imenovani kot posamezniki na podlagi javnega razpisa za prijavo interesa. Imena članov SCENIHR so objavljena v registru strokovnih skupin Komisije in na spletni strani GD SANTE. Izjave o interesih so med drugim objavljene tudi na tej spletni strani.

[5] Glej na primer http://www.who.int/ipcs/events/2015/nanomaterials/en/.