Ozadje pritožbe

1. Ta preiskava na lastno pobudo temelji na pritožbi, ki jo je vložila islandska nevladna organizacija (NVO)[1], ki je z Evropsko komisijo podpisala pogodbo o dodelitvi nepovratnih sredstev (v nadaljnjem besedilu: pogodba). Pogodba je začela veljati 22. junija 2012, njeno obdobje izvajanja pa naj bi se končalo v trenutku, ko bo Komisija izvedla končno plačilo, v vsakem primeru pa najpozneje 18 mesecev po koncu obdobja izvajanja (ki naj bi trajalo od 1. septembra 2012 do 31. avgusta 2015). Namen pogodbe je bil izvesti ukrep za povečanje zaposljivosti nizkokvalificiranih delavcev. Ukrep naj bi se delno financiral iz instrumenta za predpristopno pomoč (IPA)[2]. Pravila za sodelovanje v zvezi s finančno pomočjo EU Islandiji v okviru IPA so določena v okvirnem sporazumu, podpisanem med EU in Islandijo [3]. Komisija se je zavezala, da bo financirala največ 1 875 000 EUR, kar ustreza 75 % skupnih možnih upravičenih stroškov. Komisija je pritožniku 17. julija 2012 plačala začetni obrok v višini 419 980,66 EUR.

2. Komisija je decembra 2013 pritožnika obvestila, da zaradi odločitve Islandije, da prekine [4] pristopna pogajanja z EU, tej državi ne bo dodeljena nobena pomoč v okviru instrumenta za predpristopno pomoč, zato bo pogodba odpovedana. Komisija je pritožnika povabila k sodelovanju v postopku posvetovanja v skladu s pogodbo. Pritožnik je nasprotoval prekinitvi in trdil, da bi bila nezakonita in da je bila pogodba neodvisna od političnih odločitev islandske vlade. Poleg tega je trdila, da je bilo tako imenovano posvetovanje Komisije postopek, ki ga je „narekovala ena stranka“in je bil namenjen zgolj posvetovanju s pritožnikom o postopnem opuščanju projekta, medtem ko je bil pritožnik pripravljen doseči pravično rešitev s Komisijo. Navedla je, da je delovala ob predpostavki, da je bila pogodba v celoti učinkovit in zavezujoč instrument. To je na primer pomenilo, da je prevzela obsežne finančne obveznosti, da bi vestno izpolnjevala svoje obveznosti iz pogodbe. Poleg tega je prevzela socialne obveznosti. Navedla je, da so se „pričakovanja oblikovala v centrih za vseživljenjsko učenje, svetih delavcev, formalnem šolskem sistemu in med strokovnimi svetovalci za svetovanje pod okriljem socialnih partnerjev. Najpomembneje je, da nekateri posamezniki čakajo, da bodo njihove kompetence, pridobljene na trgu dela, uradno priznane.“

3. Komisija je pogodbo prekinila z učinkom od aprila 2014 in pritožnika obvestila, da bo povrnila vse upravičene stroške, nastale do takrat. Vendar je pritožnik Komisiji očital, da je zadržala plačila za projekte, izvedene pred dopisom o odpovedi. Po odpovedi pogodbe je pritožnik kljub pomanjkanju financiranja s strani Komisije projekt še naprej izvajal. Pritožnik je od Komisije prejel 419 980,66 EUR od najvišjega zneska 1 875 000 EUR, do katerega bi bil upravičen na podlagi pogodbe, če bi bila pogodba v celoti izpolnjena.

4. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo na lastno pobudo v zvezi s trditvijo, da je Komisija napačno prekinila pogodbo na podlagi odločitve islandskih organov, da prekinejo pristopna pogajanja, hkrati pa ni uporabila postopka sporazumne poravnave, določenega v pogodbi. S to trditvijo je povezana trditev, da bi morala Komisija ponovno začeti plačevati finančne prispevke pritožniku v skladu s pogodbo ^[5].

Trditev o neupravičeni prekinitvi in neuporabi postopka sporazumne poravnave ter s tem povezan zahtevek

Predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev

5. Varuhinja človekovih pravic je 5. novembra 2014 predlagala rešitev. Varuh človekovih pravic je pri predlaganju rešitve upošteval argumente in mnenja strank.

6. Varuhinja človekovih pravic je skrbno analizirala pogodbo in menila, da v njej ni ničesar, kar bi kazalo na to, da je njeno izvajanje odvisno od nadaljevanja ali izida pristopnih pogajanj. Varuhinja človekovih pravic je dodala, da tudi če bi bilo treba pogodbo razlagati v širšem kontekstu, v katerem je bila podpisana, stališče Komisije ni utemeljeno iz vsaj dveh razlogov.

7. Prvič, namen pomoči IPA je pomagati državam kandidatkam in potencialnim državam kandidatkam z namenom članstva. Zato ni nujno, da je cilj dejanskega članstva v EU takojšen ali popolnoma gotov. Zato bi se lahko pogodba še naprej izvajala.

8. Drugič, okvirni sporazum predvideva, da se v primeru prekinitve pogodbe „vsaka pomoč, ki je še v postopku izvajanja, izvede do njenega zaključka“. Komisija je trdila, da se na ta člen ne bi smeli sklicevati, saj okvirni sporazum še vedno velja. Vendar je varuh človekovih pravic to trditev zavrnil kot neutemeljeno. Navedla je, da če obveznosti Komisije glede pomoči kljub odpovedi okvirnega sporazuma še vedno obstajajo, je Komisija še toliko bolj dolžna ohraniti finančno pomoč, dokler ta sporazum še velja. Zato Komisija ni mogla enostransko opustiti svojih finančnih obveznosti do pritožnika.

9. Varuh človekovih pravic je zavrnil tudi trditev Komisije, da pritožnik ni sodeloval z njo v dobri veri pri iskanju rešitve za zastoj s posvetovanji. Menila je, da je vprašljivo, ali je bilo "posvetovanje" za namene pogodbe dejansko izvedeno, saj Komisija v posvetovalnih pogovorih ni predvidela nobene druge rešitve kot postopno opuščanje tekočega projekta in zato ni pustila prostora za dogovor, ali bi lahko stranki učinkovito izvajali pogodbo.

10. Poleg tega je varuh človekovih pravic menil, da pogodba ni ustvarila le pravnih obveznosti, ampak tudi moralne in socialne, zaradi česar Komisija ni mogla ravnati tako, kot je. Nepravično, če ne celo neprimerno, je bilo celotno breme negotovosti pristopnega procesa naložiti nevladni organizaciji. Prav tako je bilo nepravično pričakovati, da bodo finančne stroške političnega zastoja v pogajanjih nosili predvideni končni upravičenci, ki so skupaj s socialnimi partnerji pritožnika in njegovimi zaposlenimi upravičeno pričakovali, da bo projekt zaključen.

11. Varuhinja človekovih pravic je sklenila, da ravnanje Komisije pomeni nepravilnost, in predlagala naslednjo rešitev:

„Varuh človekovih pravic ob upoštevanju zgornjih ugotovitev predlaga, naj Komisija ponovno preuči svoje stališče, da bi vse finančne prispevke, ki jih je treba plačati v skladu s pogoji pogodbe, zagotovila do njenega zaključka.“

12. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo tudi pozvala, naj zavzame stališče do pritožnikove izjave, da ji Komisija ni plačala dolgovanih zneskov za ukrepe, izvedene pred domnevno prekinitvijo. Dodala je, da pričakuje, da bo Komisija nemudoma ukrepala, da bi poravnala neporavnane zneske, če bi bila izjava pritožnika točna.

13. Komisija je v svojem odgovoru na predlog varuha človekovih pravic za rešitev navedla, da ga iz več razlogov ne more sprejeti.

14. Prvič, trdila je, da ima pravico razdreti pogodbo pod pogoji, določenimi v njej [6]. Vztrajala je, da je treba pogodbo razlagati ob upoštevanju širšega okvira, v katerem je bila podpisana, tj. okvira pristopa k EU, na katerega se Priloga I k pogodbi večkrat sklicuje [7]. Poleg tega se je pritožnik dobro zavedal širšega okvira, v katerem je bila pogodba podpisana, v katerem je imela islandska vlada pomembno vlogo [8] in v katerem je bil pomen financiranega ukrepa za proces pristopa k EU izjemno pomemben. Komisija je trdila, da brez tega okvira ukrepa ne bi bilo več mogoče izvesti učinkovito in ustrezno.

15. Drugič, Komisija je trdila, da odločitev Komisije o odpovedi pogodbe ni bila „nepravočasna in brez podlage v dejstvih“, kot je trdila islandska vlada, saj je Islandija prenehala uresničevati cilj članstva v EU po lastni volji. Komisija je ponovno poudarila, da glede na to, da cilja financiranja IPA za pomoč Islandiji pri njenih prizadevanjih za uskladitev s pravnim redom EU [9] z namenom članstva ni več mogoče doseči, Komisija ne bi pravilno izvajala svoje odgovornosti za zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja proračuna EU, če bi sprejela predlog varuha človekovih pravic. Poleg tega je Komisija zanikala, da je ustvarila vtis, da bi bila pripravljena še naprej financirati tekoče projekte.

16. Tretjič, Komisija je vztrajala pri svojem stališču, da ji ni bilo treba upoštevati postopka sporazumne poravnave iz člena 13 splošnih pogojev pogodbe, saj je treba ta postopek uporabiti pred predložitvijo spora sodiščem v Bruslju, ne pa pred odpovedjo pogodbe na podlagi člena 12.1 splošnih pogojev. Komisija je ponovno poudarila, da se je pred odpovedjo pogodbe ustrezno posvetovala s pritožnikom. Vztrajala je, da „je pokazala prožnost in predlagala druge možnosti za dosego sporazumne rešitve“ter da posvetovanje ni bilo brezpredmetno. Komisija je dodala, da je predlog v zvezi s postopnim opuščanjem pogodbe pritožniku podala ustno prek islandskega ministrstva za zunanje zadeve, vendar je pritožnik njeno ponudbo zavrnil.

17. V zvezi z neporavnanimi plačili, ki jih je zahteval pritožnik, je Komisija navedla, da je pritožniku v dopisu o odpovedi pojasnila, da bo povrnila vse upravičene stroške, nastale do datuma predčasne odpovedi (tj. 11. aprila 2014), če bo prejela zahtevek za plačilo in končno poročilo v skladu s členom 2 splošnih pogojev pogodbe. Ugotovila je, da poročilo, ki ga je pritožnik poslal junija 2014, ni bilo v skladu s pogodbenimi zahtevami. Komisija je pritožniku pisno pojasnila, da je treba predložiti končno poročilo v pravilni obliki, vendar pritožnik takega poročila ni želel poslati.

18. Komisija je dodala, da pritožnik ni predložil končnega poročila za obdobje od 1. septembra 2012 do 11. aprila 2014, zato slednji ni plačal 148 670,38 EUR (ki so bili pritožniku plačani v okviru prvega obroka julija 2012). Komisija je navedla, da bo morda morala ta znesek izterjati, da bi zaščitila finančne interese EU, razen če ga pritožnik ne obračuna.

19. Komisija je kljub temu izjavila, da kljub temu, da iz zgoraj navedenih razlogov ni pripravljena sprejeti predloga varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev, ostaja odprta za predloge varuha človekovih pravic o tem, kako bi lahko Komisija in pritožnik našla alternativno rešitev.

20. Pritožnik je navedel, da je Komisija zgolj ponovila stališča in argumente, ki jih je že predložila in ki temeljijo na napačni predpostavki, da bi morala politična odločitev o prekinitvi pristopnih pogajanj samodejno povzročiti ničnost zasebnih pogodb. Pritožnik je trdil, da pogodba ni pogojena s tem, da Islandija postane država članica EU, ali z nadaljevanjem pristopnih pogajanj. Ker Komisija ni predložila novih argumentov, ki še niso bili zavrnjeni, nadaljevanje razprave ni bilo konstruktivno. Pritožnik je izrazil upanje, da bo varuh človekovih pravic lahko rešil zadevo tako, kot je bilo že predlagano.

21. V zvezi z neporavnanimi računi je pritožnik zavrnil "zelo neustrezno namigovanje na nepravilnosti ... v zvezi s sredstvi, ki jih je Komisija že razdelila". Pritožnik je trdil, da ker je vedno izpodbijal nezakonito odpoved pogodbe s strani Komisije, bi bilo pošiljanje končnega poročila v nasprotju z njegovo trditvijo, da je odpoved nezakonita, in bi pomenilo njeno sprejetje. Poročilo o stanju, ki ga je 10. julija 2014 poslala Komisiji, je vsebovalo vse zahtevane finančne informacije in je ustrezna oblika poročanja, dokler spor ni rešen. Dodal je, da je "[t]a izdaja groženj, kot to počne Komisija, v smislu povračila sredstev, za katera se popolnoma zavedajo, da so bila ustrezno razdeljena, prejeta in uporabljena, udarec pod pasom, ki ne ustreza Evropski komisiji. Vendar pa popolnoma kaže na nepremostljiv pritisk, ki ga je Komisija v tem primeru izvajala na [pritožnika].“

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu rešitve

22. Varuhinja meni, da je obžalovanja vredno, da je Komisija, kot je pravilno navedla pritožnica, zgolj ponovila stališče, ki ga je zavzela v mnenju, ki ga je predložila varuhinji, preden je predlagala rešitev. Varuhu človekovih pravic ni treba ponavljati vseh preudarkov, ki jih je navedel v tem predlogu. Pojasnila je že, zakaj po njenem mnenju Komisija ni mogla šteti, da pogodbe ni več mogoče učinkovito ali ustrezno izvajati, tudi ob upoštevanju širšega okvira, v katerem je bila podpisana.

23. Kar zadeva trditev Komisije v zvezi z vlogo, ki jo je imela islandska vlada pri podpisu pogodbe, varuh človekovih pravic poudarja, da islandska vlada še vedno ni bila pogodbenica pogodbe in da se njeni nameni ali ukrepi ne bi smeli šteti za veljavne razloge za odpoved pogodbe, saj v sami pogodbi ni posebne določbe v zvezi s tem.

24. Kar zadeva trditev Komisije, da se je pred odpovedjo pogodbe ustrezno posvetovala s pritožnikom, je Komisija hkrati priznala, da je bil namen njenih „posvetovanj“ najti „sporazumno rešitev za postopno opuščanje dejavnosti na podlagi pogodbe“(poudarek dodan). To je jasno, da se je Komisija že odločila za prekinitev pogodbe in da se je posvetovanje nanašalo le na podrobnosti te prekinitve. V zvezi s tem je treba upoštevati dejstvo, da (i) zadevna klavzula, ki določa tako posvetovanje, Komisiji daje precejšen manevrski prostor glede tega, kdaj se je nanjo treba sklicevati, in (ii) je bila Komisija tista, ki je pritožniku naložila klavzulo s standardnimi splošnimi pogoji.

25. Zato varuhinja človekovih pravic vztraja pri ugotovitvi iz svojega predloga rešitve, da je ravnanje Komisije pomenilo nepravilnost.

26. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija v svojem odgovoru na njen predlog navedla, da je izrazila namero, da bo s pritožnikom našla alternativno rešitev, in da je v zvezi s tem ostala odprta za predloge varuha človekovih pravic. Vendar je Komisija tudi jasno navedla, da ne sprejema predloga varuha človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic zato ne vidi, katere druge predloge bi lahko podala, da bi bila Komisija sprejemljiva. V vsakem primeru je neskladje med stališči, ki sta jih predložila Komisija na eni strani in pritožnik na drugi strani, tako, da se zdi, da ni obojestransko sprejemljive kompromisne rešitve.

27. V teh okoliščinah varuhinja človekovih pravic meni, da ne bi bilo primerno nadaljevati te preiskave s priporočilom Komisiji. Zato je zadevo zaključila z dvema kritičnima pripombama v nadaljevanju.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je pritožbo na podlagi njene preiskave zaključila z naslednjimi ugotovitvami in kritičnimi pripombami:

Predčasna odpoved pogodbe s strani Komisije, ker je islandska vlada začasno prekinila pristopna pogajanja, je pomenila resno nepravilnost.

Kritične pripombe

Komisija je v tej zadevi ravnala napačno in v slabi veri. Glede na vlogo Komisije kot varuhinje Pogodb in ob upoštevanju pravice do dobrega upravljanja, priznane v členu 41 Listine EU o temeljnih pravicah, se lahko pričakuje, da bodo ukrepi Komisije izjemno primerni in neoporečni. Dejansko se lahko od Komisije v njenih odnosih z državami pristopnicami in drugimi strankami v državah pristopnicah razumno pričakuje, da bo zgled dobrega upravljanja in bo določala standarde, ki jih morajo države pristopnice pravočasno upoštevati. Dejstvo, da je država pristopnica, kot v tem primeru, prekinila pristopna pogajanja, Komisije ne odvezuje obveznosti, da ravna zgledno.

Ukrepi Komisije v tej zadevi so precej nesprejemljivi in imajo za posledico spodkopavanje ugleda ne le Komisije, ampak tudi celotne Evropske unije. Še vedno je v interesu Komisije, Evropske unije in pritožnika, da Komisija popravi svoje nezakonito ravnanje, tudi v tej pozni fazi.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 15. junij 2015

[1] Ker pritožnik ne prebiva v Evropski uniji, varuh človekovih pravic pritožbe ni mogel obravnavati neposredno. Vendar se je odločila, da bo pomisleke, izražene v tej zadevi, preučila s preiskavo na lastno pobudo.

[2] Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006 z dne 17. julija 2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (UL L 210, str. 82).

[3] Okvirni sporazum med vlado Islandije in Evropsko komisijo o pravilih za sodelovanje v zvezi s finančno pomočjo EU Islandiji v okviru izvajanja pomoči v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA), podpisan 8. julija 2011.

[4] Nato je islandska vlada marca 2015 zahtevala, da se „Islandija ne bi smela obravnavati kot država kandidatka za članstvo v EU“.

[5] Dodatne informacije o ozadju pritožbe, argumentih strank in preiskavi varuha človekovih pravic so na voljo v celotnem besedilu predloga varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev, ki je na voljo na: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60402/html.bookmark

[6] Člen 12.1 Splošnih pogojev: „Če stranka meni, da pogodbe ni več mogoče učinkovito ali ustrezno izvršiti, se posvetuje z drugo stranko. Če dogovor o rešitvi ni dosežen, lahko katera koli stranka odpove pogodbo z dvomesečnim pisnim odpovednim rokom, ne da bi ji bilo treba plačati odškodnino.“

[7] Komisija je kot primer navedla točko 5.4 Priloge I. V njem je navedeno: "Ta projekt podpira zaposlovanje in razvoj človeških virov, kar bi Islandijo pripravilo na sodelovanje v skupnih politikah EU in izvajanje skladov EU, zlasti Evropskega socialnega sklada (ESS)"(poudarek je dodala Komisija.

[8] Komisija je pojasnila, da je islandska vlada nekatere svoje naloge oddala v zunanje izvajanje s pogodbo o storitvah s pritožnikom in da je skupaj s pritožnikom sodelovala pri pogajanjih o pogodbi s Komisijo.

[9] Izraz pravni red EU se nanaša na pravo Evropske unije, ki se uporablja v EU (tj. vse pogodbe, zakonodajo EU, mednarodne sporazume, standarde, sodbe sodišč, določbe o temeljnih pravicah in horizontalna načela v pogodbah, kot sta enakost in nediskriminacija). Vse države kandidatke morajo sprejeti celoten pravni red, da lahko postanejo članice Evropske unije.