Izdelano v skladu s členom 3(5) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje

1. Evropska komisija in Islandija sta julija 2008 podpisali okvirni sporazum (v nadaljnjem besedilu: okvirni sporazum) o pravilih za dodelitev finančne pomoči EU Islandiji v okviru instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) glede na status Islandije kot države kandidatke za članstvo v EU.

2. Junija 2012 je pritožnik, nevladna organizacija s sedežem na Islandiji, dejavna na področju vseživljenjskega izobraževanja, z Evropsko komisijo podpisal pogodbo o dodelitvi nepovratnih sredstev (v nadaljnjem besedilu: pogodba). Cilj pogodbe je bil izvesti ukrep za povečanje zaposljivosti nizkokvalificiranih delavcev, ki se delno financira iz instrumenta za predpristopno pomoč. Pogodba je trajala 36 mesecev in se je začela septembra 2012.

3. Komisija je decembra 2013 pritožnika obvestila, da zaradi odločitve Islandije, da prekine pristopna pogajanja z EU, tej državi ne bo dodeljena nobena pomoč v okviru instrumenta za predpristopno pomoč, zato bo pogodba odpovedana. Komisija je pritožnika povabila k sodelovanju v postopku posvetovanja v skladu s pogodbo.

4. Pritožnik je ugovarjal in trdil, da je pogodba zasebni sporazum med Komisijo in njim samim, za katerega velja belgijska zakonodaja in je neodvisen od političnih odločitev islandske vlade. Pritožnik je menil, da je do zdaj ustrezno izpolnil svoje obveznosti in da bi bila odpoved nezakonita. Komisija je po sestanku in več pisnih izmenjavah februarja 2014 pritožnika obvestila, da bo pogodbo odpovedala v dveh mesecih. Vsi upravičeni stroški, nastali do tega trenutka, bodo povrnjeni.

5. Pritožnik meni, da je ta odločitev nezakonita, nepoštena in sprejeta v slabi veri. Zato se je pritožila pri evropskem varuhu človekovih pravic, medtem ko je projekt kljub pomanjkanju finančnih sredstev Komisije še naprej potekal. Ker pritožnik ne prebiva v Evropski uniji, varuh človekovih pravic pritožbe ni mogel obravnavati neposredno. Vendar se je odločila, da bo pomisleke, izražene v tej zadevi, preučila s preiskavo na lastno pobudo.

Preiskava

6. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo na lastno pobudo v zvezi s trditvijo, da je Komisija napačno prekinila pogodbo na podlagi odločitve islandskih organov, da prekinejo pristopna pogajanja, hkrati pa ni uporabila postopka sporazumne poravnave, določenega v pogodbi. S to trditvijo je povezana trditev, da bi morala Komisija ponovno začeti plačevati finančne prispevke pritožniku v skladu s pogodbo.

7. Varuh človekovih pravic je med preiskavo prejel mnenje Komisije o pritožbi in nato pripombe pritožnika v odgovor na to mnenje. Predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev upošteva argumente strank.

Trditev o napačni prekinitvi in neuporabi postopka sporazumne poravnave ter s tem povezan zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

8. Stališče Komisije je, da je cilj IPA, kot je navedeno v členu 1 Okvirne uredbe IPA [2], „pomoč državam, navedenim v prilogah I in II, pri njihovem postopnem usklajevanju s standardi in politikami Evropske unije, po potrebi vključno s pravnim redom Skupnosti, z namenom članstva“. Naročilo je bilo oddano za izvedbo projekta, izbranega na podlagi njegovega pomena za pristopni proces na Islandiji, kot je določeno v sporazumu o financiranju z Islandijo. Zato je Komisija, ki je odgovorna za zagotavljanje učinkovite porabe sredstev EU, sklenila, da pogodba nima več razloga za obstoj. Komisija je dodala, da so ji islandski organi, ko so napovedali, da nameravajo začasno prekiniti pogajanja, tudi uradno sporočili, da tehnična pomoč in sodelovanje v okviru IPA v tem okviru ne bi bila primerna.

9. Komisija se je nato v skladu s členom 12.1 splošnih pogojev pogodbe [3] posvetovala s pritožnikom in štirimi drugimi nevladnimi organizacijami v podobnem položaju. Poleg tega je Komisija menila, da je posvetovanje izvedla pravilno in da je to jasno razvidno iz dejstva, da je dosegla dogovore z drugimi nevladnimi organizacijami. Vendar se pritožnik ni posvetoval, zato je Komisija odpovedala pogodbo po dvomesečnem odpovednem roku v skladu s pogodbo.

10. Na zgoraj navedeno je pritožnik odgovoril, da Komisija ne more zakonito prekiniti zasebnopravnega sporazuma med dvema strankama zgolj na podlagi ravnanja tretje osebe, če sporazum izrecno ne določa te možnosti. Pogodba ni vsebovala klavzule, ki bi Komisiji omogočala, da jo prekine, če pogajanja med Islandijo in EU ne bi bila uspešna. Poleg tega okvirna uredba IPA vidi članstvo v EU kot cilj in ne kot pogoj za dodelitev pomoči. Zato je po mnenju pritožnika ugotovitev Komisije, da je pogodba zaradi prekinitve pogajanj postala brezpredmetna, neupravičena.

11. Pritožnik je tudi navedel, da so islandski organi v nasprotju z izjavo Komisije od Komisije izrecno zahtevali, naj kljub prekinitvi pogajanj še naprej financira tekoče projekte. To je logično glede na člen 23 okvirnega sporazuma med Komisijo in Islandijo [4]. Islandska vlada je v uradnem dopisu zavrnila odločitev Komisije, da začasno ustavi financiranje tekočih projektov.

12. Poleg tega je pritožnik navedel, da je bil s Komisijo pripravljen doseči pravično rešitev. Vendar je od prvega sestanka postalo jasno, da je bilo posvetovanje Komisije samoumevno, da bo pogodba prekinjena, in da se je posvetovanje nanašalo le na njeno postopno opuščanje projekta. Pritožnik se ni mogel udeležiti drugega sestanka, ki je bil načrtovan le z enodnevnim odpovednim rokom. V vsakem primeru pritožnik ni bil pripravljen priznati, da bi Komisija lahko enostransko prekinila pogodbo in se zgolj posvetovala o njenem postopnem opuščanju. Tako imenovano posvetovanje Komisije je bil postopek, ki ga je narekovala ena stran.

13. Na splošno je pritožnik menil, da je Komisija zlorabila svoj položaj močnejše stranke pogodbe in kršila pogodbo. Komisija še naprej zlorablja svoj položaj z zadržanjem plačil za projekte, izvedene pred dopisom o odpovedi; zaradi česar je položaj pritožnika izjemno težak.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

14. Temeljno načelo pogodbenega prava, tako nacionalnega kot mednarodnega, zasebnega ali javnega, je, da so prosto sklenjeni sporazumi pravo, ki ureja razmerje med strankama in jih je treba izvajati v dobri veri. Skratka, ohraniti je treba sporazume (pacta sunt servanda). To je verjetno najstarejše osnovno načelo civilnega in mednarodnega prava ter po vsej verjetnosti najbolj znano in sprejeto.

15. V obravnavanem primeru obstajata dve pogodbeni ravni. Prvo raven sestavljajo sporazumi med Komisijo in islandskimi organi (okvirni sporazum in sporazum o financiranju); in drugi del pogodbe med Komisijo in pritožnikom. Jasno je, da brez prvega sloja drugi ne bi obstajal: Pogodba je bila podpisana prav zaradi izpolnitve obveznosti, ki jih je EU prevzela do Islandije, zlasti obveznosti finančne pomoči Islandiji pri njenem "postopnem usklajevanju s standardi in politikami Evropske unije" [5].

16. Vendar je z dnem podpisa pogodba postala pravo, ki ureja razmerje med Komisijo in pritožnikom pod pogoji, določenimi v njej. Člen 1(2) posebnih pogojev pogodbe določa, da bo finančna podpora Komisije dodeljena „pod pogoji iz te pogodbe, ki jo sestavljajo ti posebni pogoji in priloge, za katere upravičenec izjavlja, da jih je zabeležil in sprejel“(poudarek dodan). Zato je jasno, da sta stranki posebne pogoje in priloge šteli za edine določbe, ki se uporabljajo za njuno dvostransko razmerje. To je še jasneje razvidno iz člena 7 posebnih pogojev, ki se nanaša na „Druge pogoje, ki se uporabljajo za ukrep“in vsebuje le tehnične določbe o vmesnih poročilih in upravičenih stroških.

17. Varuhinja človekovih pravic razume, da je Komisija morda nameravala izvajanje pogodbe pogojevati z nadaljevanjem ali izidom pristopnih pogajanj. Vendar pogodbene obveznosti ne morejo izhajati iz namenov, temveč iz zavestne, informirane in svobodno izražene volje obeh pogodbenih strank. Po skrbni analizi vseh dokumentov, navedenih v členu 1(2) posebnih pogojev, varuh človekovih pravic ni našel ničesar, kar bi kazalo na to, da je pritožnik kdaj "opazil in sprejel" tak namen, to je, da so se stranke kdaj strinjale s tem pogojem.

18. Ob upoštevanju, da v praksi nepovratna sredstva za zunanje ukrepe, ki jih financira EU, temeljijo na standardnih splošnih pogojih Komisije, da njene službe posebne pogoje prilagodijo vsakemu posameznemu primeru in da je Komisija v vsakem primeru močnejša stranka v takih sporazumih, bi lahko Komisija zelo enostavno pripravila pogodbo, da bi zagotovila, da trajanje njenih obveznosti na podlagi pogodbe ne bi bilo daljše od trajanja obveznosti, ki izhajajo iz okvirnega sporazuma z Islandijo.

19. Nasprotno, zdi se, da vse v pogodbi kaže, da je bila pogodba podpisana, vsaj s strani pritožnika, kot samostojen sporazum, katerega namen je finančno podpreti ukrep z naslovom: „Povečanje zaposljivosti nizkokvalificiranih delavcev z razvojem sistema priznavanja znanj in spretnosti v izobraževanju odraslih“[6]. V Prilogi I k pogodbi je ta ukrep podrobno opisan in izrecno navedeno, da je splošni cilj ukrepa izboljšati zaposljivost nizkokvalificirane delovne sile na Islandiji, njegov posebni namen pa je povečati učinkovitost izobraževanja odraslih za to kategorijo delavcev. Nikjer ni navedeno, da je ta namen veljaven ali vreden prizadevanja le, dokler islandska vlada in Komisija (aktivno) nadaljujeta pristopna pogajanja.

20. Tudi če bi bilo treba pogodbo razlagati ob upoštevanju širšega okvira, v katerem je bila podpisana in s katerim sta bili seznanjeni obe stranki, stališče Komisije še vedno ni utemeljeno.

21. Prvič, namen pomoči IPA, kot je opisan v preambuli Okvirne uredbe IPA, je pomagati državam kandidatkam in potencialnim državam kandidatkam z namenom članstva [7]. Okvirni sporazum med Komisijo in Islandijo se nanaša tudi na sodelovanje in pomoč, da bi Islandija postala država članica [8]. To besedilo skupaj z dejstvom, da se pomoč lahko dodeli tudi potencialnim državam kandidatkam, kaže, da ni nujno, da je cilj dejanskega članstva v EU takojšen ali popolnoma gotov. Kot je islandsko ministrstvo za zunanje zadeve pravilno poudarilo v svojem protestnem pismu Komisiji v zvezi s prekinitvijo pogodbe, Islandija ni prekinila pristopnih pogajanj, temveč jih je zgolj začasno ustavila. V času nastanka dejstev je Islandija ostala država kandidatka, za katero veljajo določbe okvirne uredbe IPA.

22. Zato je jasno, da sta trditev Komisije, da pogodbe ni več mogoče učinkovito izvajati, in njena poznejša odločitev, da jo na podlagi člena 12 odpove na tej podlagi, kot je navedlo islandsko ministrstvo za zunanje zadeve, „nepravočasni in brez podlage v dejstvih“. Pogodba bi se lahko še vedno izvajala. Še vedno bi lahko dosegla svoje cilje, opisane v točki 19 zgoraj. Še vedno bi lahko prispevala k splošnemu cilju okvira, v katerem je bila podpisana, tj. k boljši uskladitvi Islandije s pravom EU „zaradi članstva“.

23. Drugič, Komisija in islandski organi so se že dogovorili o tem, kaj bi se zgodilo, če bi – iz kakršnega koli razloga – njihov okvirni sporazum prenehal veljati. V takem primeru bi se kakršna koli pomoč še naprej zagotavljala do zaključka zadevnega projekta [9]. Komisija je trdila, da je to nepomembno, saj se ta določba ne uporablja, ker okvirni sporazum še vedno velja. Taka trditev je nesmiselna in nasprotuje bistvenemu dejstvu, da je Komisija ravno zato, ker velja okvirni sporazum, še toliko bolj zavezana ohraniti zagotovljeno finančno pomoč. Ironično bi bilo, če bi se pogodbena stranka zavezala, da bo svoje obveznosti izpolnila le v primeru odpovedi pogodbe, ne pa tudi v času njene veljavnosti ali prekinitve.

24. Korespondenca med Komisijo in islandskimi organi v zvezi z začasno prekinitvijo pogajanj dejansko kaže, da je bila Islandija prepričana, da se bo financiranje obstoječih projektov nadaljevalo. Zdi se tudi, da je bilo to že kar nekaj časa stališče Komisije; islandski organi so se ji v pismu dejansko zahvalili za njeno „pripravljenost, da omogoči izvedbo projektov, ki že potekajo“.

25. Varuhinja človekovih pravic meni, da pravni in pogodbeni okvir, v katerem sta sodelovala Komisija in pritožnik, Komisiji ni omogočal, da bi enostransko opustila svoje obveznosti financiranja do pritožnika.

26. Prav tako se varuh človekovih pravic ne strinja s stališčem Komisije, da pritožnik ni sodeloval z njo v dobri veri pri iskanju rešitve za zastoj s posvetovanji. Iz spisa je razvidno, da je bila edina rešitev, ki jo je Komisija kdaj koli predvidela v posvetovalnih pogovorih, postopna opustitev tekočih projektov na Islandiji, vključno s projekti pritožnika. Ker Komisija ni pustila pravega prostora za razprave o možnosti „učinkovitega izvajanja pogodbe“in s tem o potrebi po prekinitvi projektov ter ker Komisija ni imela pravne podlage za njihovo prekinitev, varuh človekovih pravic dvomi, da se ta postopek lahko šteje za „posvetovanje“ za namene člena 12(1) pogodbe. Dejstvo, da so druge nevladne organizacije v podobnih okoliščinah dosegle sporazum s Komisijo, je stvar njihove svobodne volje in izbire ter zagotovo ne more zavezovati pritožnika ali ga uporabiti za izpodbijanje razlogov za njegovo stališče.

27. V vsakem primeru Komisiji ni samo pravni okvir preprečil, da bi ravnala tako, kot je. Pogodbe ne ustvarjajo le pravnih obveznosti, temveč tudi moralne in socialne, zlasti kadar jih sklenejo javni organi. Do takrat, ko je bil pritožnik obveščen, da bo pogodba prekinjena zaradi prekinitve pogajanj, je potekla skoraj polovica trajanja pogodbe. Povsem razumno je domnevati, da so se takrat pri socialnih partnerjih pritožnika, njegovih zaposlenih in, kar je najpomembneje, končnih upravičencih vzbudila legitimna pričakovanja, da bo predvideni projekt zaključen.

28. Komisija se popolnoma zaveda, da pristopna pogajanja niso linearen, nemoten in predvidljiv proces. Ta proces je odvisen od neštetih političnih, socialnih in demokratičnih spremenljivk in se zato skoraj nikoli ne zaključi v kratkem času. Zdi se vsaj nepošteno, če ne celo žaljivo, da se celotno breme negotovosti takega postopka, ki poteka med Komisijo in nacionalnimi organi, naloži majhni NVO, ki v tem postopku nima besede. Prav tako je nepravično pričakovati, da bodo finančne stroške političnega zastoja v pogajanjih nosili predvideni končni upravičenci, torej nekatere najbolj prikrajšane osebe na Islandiji. V tem primeru ne glede na kakršne koli pravne ali pravne pomisleke preprosto ne zadostuje, da Komisija krije samo stroške, nastale do datuma odpovedi, in se oddalji od preostalih izgub.

29. Glede na navedeno varuh človekovih pravic predhodno ugotavlja, da je Komisija v tem primeru kršila pogodbo in ravnala nepošteno, s čimer je škodila pritožniku, drugim zainteresiranim stranem in ugledu Komisije v državi kandidatki. To je bil primer nepravilnosti. Zato v nadaljevanju podaja ustrezen predlog za sporazumno rešitev v skladu s členom 3(5) statuta evropskega varuha človekovih pravic.

30. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic seznanjena z izjavo pritožnika, podano med to preiskavo, da mu Komisija ni plačala dolgovanih zneskov za ukrepe, izvedene pred domnevno prekinitvijo pogodbe. Varuh pričakuje, da bo Komisija zavzela stališče o tej izjavi in, če bo točna, nemudoma ukrepala, da bi poravnala neporavnane zneske.

Predlog za sporazumno rešitev

Varuhinja človekovih pravic ob upoštevanju zgornjih ugotovitev predlaga, naj Komisija ponovno preuči svoje stališče, da bi vse finančne prispevke, ki jih je treba plačati v skladu s pogoji pogodbe, zagotovila do njenega zaključka.

Emily O'Reilly
Evropska varuhinja človekovih pravic
4/11/2014

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Uredba Sveta (ES) št. 1085/2006 o vzpostavitvi instrumenta za predpristopno pomoč (UL 2006, L 210, str. 82), kakor je bila pozneje spremenjena z Uredbo (EU) št. 540/2010 in Uredbo (EU) št. 153/2012.

(3) "Če stranka meni, da pogodbe ni več mogoče učinkovito ali ustrezno izvršiti, se mora posvetovati z drugo stranko. Če dogovor o rešitvi ni dosežen, lahko katera koli stranka odpove pogodbo z dvomesečnim pisnim odpovednim rokom, ne da bi ji bilo treba plačati odškodnino.

[4] Odstavek 2: "Ob prenehanju veljavnosti tega okvirnega sporazuma se vsa pomoč, ki je še v postopku izvrševanja, izvaja do njegovega zaključka ..."

[5] Člen 3(1) okvirnega sporazuma.

[6] Člen 1(1) posebnih pogojev pogodbe.

[7] Odstavka 12 in 13 preambule ter člen 1 okvirne uredbe IPA.

[8] Člen 3(1) okvirnega sporazuma.

[9] Člen 23(2) okvirnega sporazuma.