Ozadje pritožbe

1. V skladu s členom 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije je evropski varuh človekovih pravic pooblaščen, da na lastno pobudo opravi poizvedbe v zvezi z morebitnimi primeri nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov ali agencij Unije.

2. Številne institucije, organi, uradi in agencije EU imajo menze, ki so namenjene predvsem oskrbi njihovega osebja.

3. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se zdi, da se način, kako te menze odstranjujejo nepotrošeno hrano, nekoliko razlikuje. Medtem ko se zdi, da nekateri takšno hrano darujejo dobrodelnim organizacijam, se zdi, da vsaj ena menza takšno hrano zavrže.

4. Dobra upravna praksa je, da se sredstva, ki so bila dodeljena posameznim institucijam, organom, agencijam in uradom EU, uporabljajo čim bolj gospodarno. Poleg tega lahko način odstranjevanja neporabljene hrane vpliva na to, kako državljani dojemajo EU, in lahko v nekaterih primerih neposredno vpliva na njihovo vsakdanje življenje.

5. Varuhinja človekovih pravic se je zato odločila, da začne preiskavo na lastno pobudo o praksah menz, ki jih dajejo na voljo institucije in nekateri organi EU, v zvezi z neužitno hrano. Varuh človekovih pravic se je odločil, da institucije in organe EU iz člena 13 Pogodbe EU vključi v svojo pobudo, razen Evropskega sveta, tj. Evropskega parlamenta, Sveta, Evropske komisije, Sodišča, Evropske centralne banke, Računskega sodišča, Ekonomsko-socialnega odbora in Odbora regij (v nadaljnjem besedilu skupaj: zadevne institucije).

Predmet preiskave

6. Varuh človekovih pravic je v dopisu o začetku te preiskave obvestil zadevne institucije, da je namen njegove preiskave ugotoviti sedanje prakse menz v zvezi z ravnanjem z nepotrošeno hrano in izpostaviti možne najboljše prakse. Varuh človekovih pravic je tudi poudaril, da lahko med preiskavo razmisli o objavi prejetih mnenj, da bi zainteresiranim tretjim stranem dal možnost, da podajo pripombe.

7. Varuh človekovih pravic je v dopisu o začetku te preiskave zadevnim institucijam postavil naslednji vprašanji:

(i) Ali vaša institucija svojim zaposlenim daje na voljo menzo?

(ii) Če je odgovor pritrdilen, katere prakse uporablja ta menza za ravnanje z neporabljeno hrano?

Preiskava

8. Varuh človekovih pravic je 31. oktobra 2011 zadevne institucije zaprosil za mnenje do 31. januarja 2012.

9. Varuh človekovih pravic je mnenja zadevnih institucij prejel med 24. novembrom 2011 in 28. februarjem 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Informacije, predložene varuhu človekovih pravic

10. Svet s sedežem v Bruslju svojim uslužbencem in drugim pooblaščenim osebam (kot so osebje drugih institucij, predstavniki držav članic, novinarji in obiskovalci) zagotavlja več menz in kavarn. Zaradi raznolikosti možnih potrošnikov se število strank v menzah razlikuje. Zato menze Sveta težje ocenijo količino hrane, ki jo je treba pripraviti, kot v drugih kolektivnih strukturah za obnovo.

11. Zasebni ponudnik gostinskih storitev, s katerim je Svet sklenil pogodbo, je v glavnem odgovoren za upravljanje neprodane hrane, tako z gospodarskega vidika kot z vidika varnosti hrane. V skladu z veljavno pogodbo sekretariat Sveta izvaja le upravljavski nadzor nad ponudnikom. Hranjena zaloga hrane ter vsa pripravljena in razdeljena živila pripadajo izvajalcu, dokler niso razdeljena potrošnikom.

12. Za izvajalca veljajo politika Evropske unije o varnosti hrane ter veljavna nacionalna in evropska živilska zakonodaja [1]. Zato je Svet navedel, da je treba prakse izvajalca v zvezi z zmanjšanjem živilskih odpadkov nujno uskladiti z zahtevo, da se potrošnikom v celoti zagotovita kakovost in varnost.  V zvezi s tem ponudnik gostinskih storitev upošteva tako imenovana pravila HACCP [2], v skladu s katerimi neporabljenih toplih obrokov ni mogoče ponovno postreči. Razlog za to je, da lahko ponovno segrevanje hrane povzroči razvoj nekaterih bakterij, kar lahko povzroči toksikološke okužbe. Vendar pa se neporabljena hrana, kot so odvečni topli obroki, vedno, ko je to mogoče, daje izvajalčevemu osebju.

13. Po mnenju Sveta upravljanje nepotrošenih hladilnih jedi omogoča večjo prožnost. Za njihovo ponovno uporabo pa je bistveno, da se hladna veriga ne prekine. To pomeni, da je treba hrano med shranjevanjem in distribucijo hraniti pri stalni hladni temperaturi. Če se upoštevajo te zahteve, datum poteka veljavnosti in omejitve trajnosti, ki jih določajo pravila HACCP, se lahko ti izdelki ponovno distribuirajo. Vendar pa je treba hrano, ki presega te datume, odstraniti.

14. Za zmanjšanje živilskih odpadkov poskuša ponudnik gostinskih storitev predvideti količino hrane, ki bo verjetno potrebna v določenem obdobju, in proizvesti le količine, za katere je verjetno, da bodo porabljene.

15. Svet je nadalje navedel, da je količina neprodanih, vendar še vedno užitnih živil po svoji naravi nepredvidljiva in omejena glede na načelo, da bi morala biti proizvodnja omejena le na to, kar je potrebno. Iz tega sledi, da bi dajanje neprodanih, a še vedno užitnih živil dobrodelnim organizacijam pomenilo znatno logistično in tehnično organizacijo, za katero v proračunu Sveta ni predvidenih nobenih sredstev. Po mnenju Sveta bi sprememba veljavne uredbe pomenila organizacijsko in gospodarsko prizadevanje, ki se ne zdi sorazmerno z možnim izidom. Po mnenju Sveta takšna sprememba ne bi bila upravičena zaradi tveganj za varnost hrane in omejenih koristi, ki bi jih dobrodelne organizacije imele od razdeljevanja neporabljene hrane.

16. Odbor regij in Evropski ekonomsko-socialni odbor (v nadaljnjem besedilu: odbora) s sedežem v Bruslju sta predložila skupno mnenje, v katerem sta navedla, da svojim zaposlenim in članom odborov dajeta na voljo samopostrežno menzo, majhno restavracijo à la carte in tri kavarne. Poleg tega odbora na svojem sedežu organizirata seje in druge pomembne dogodke, na katerih strežeta tople in hladne obroke.

17. Odbora sta izjavila, da se zavedata pomena čim bolj gospodarne in odgovorne uporabe hrane. Odbora sta dejansko navedla, da je bilo to vprašanje skupaj z vprašanjem neporabljene hrane/živilskih odpadkov obravnavano tudi v okviru sistema EU za okoljsko ravnanje in presojo (EMAS)[3]. Poleg tega so odbori in njihovi ponudniki gostinskih storitev „previdno preučili“ možnost darovanja neporabljene hrane bankam hrane ali organizacijam, ki pomagajo brezdomcem. Ta zamisel je bila predložena tudi belgijski zvezni agenciji za varnost prehranske verige. Vendar se je izkazalo, da je belgijska zakonodaja o varnosti hrane takšna, da tovrstna shema ne bi bila izvedljiva. V skladu z belgijsko zakonodajo se živilski odpadki iz kozarcev, skodelic ali krožnikov, ki se uporabljajo za oskrbo strank, ne smejo uporabljati za prehrano ljudi. Odbora sta na primer navedla, da v skladu z belgijsko zakonodajo „vseh toplih obrokov, hranjenih 30 minut pri temperaturi <50 °C ali več kot dve uri“,„vseh hladnih obrokov, ki so bili izpostavljeni več kot 30 minut pri temperaturi > 15 °C“in „pred tem postreženih nezaščitenih proizvodov“, ni mogoče ponovno uporabiti.

18. Glede na te razmere sta odbora izjavila, da svoja prizadevanja osredotočata na zmanjšanje živilskih odpadkov. Odbora sta od maja 2011 skupaj z glavnim ponudnikom hrane sodelovala v dveh uradnih projektih regije Bruselj – glavno mesto, in sicer v programu za trajnostne menze in pilotnem projektu za živilske odpadke. V ta namen odborom pomagajo specializirani zunanji svetovalci iz regije glavnega mesta Bruselj.

19. Pogodbeni izvajalec odborov si prav tako posebej prizadeva za zmanjšanje živilskih odpadkov in je na primer program „Ustavimo lakoto“ vključil v svojo politiko trajnostnega razvoja podjetij. Ta program na primer vključuje sodelovanje v poletnih taborih za prikrajšane otroke in v dobrodelni trgovini z živili ter strežbo obrokov brezdomcem ob koncu leta.

20. Odbora sta tudi pojasnila, da si trenutno prizadevata za: (i) zmanjšanje živilskih odpadkov v vseh fazah; ter (ii) čim bolj okoljsko ravnati z živilskimi odpadki in v zvezi s tem zagotoviti številne konkretne primere. Tako se na primer v zvezi z nakupom hrana naroča na podlagi načrtovanih sezonskih obrokov, statistični podatki pa se hranijo, da se čim natančneje oceni povpraševanje po hrani. Na strani proizvodnega procesa so obroki pripravljeni iz določenih receptov, ki omogočajo nekaj prožnosti pri vključevanju neuporabljenih sestavin iz prejšnjih dni, ki niso bile postrežene ali izpostavljene. Kar zadeva postopek razdeljevanja, odbora in njun pogodbeni izvajalec izvajajo kampanjo ozaveščanja in usposabljajo osebje, ki streže hrano, da bi porcije prilagodili željam potrošnikov. Plakati so bili postavljeni v menzo, da bi stranke spomnili, da so lahko porcije primerne za njihove apetite. Kar zadeva ravnanje z živilskimi odpadki, se neprodani sendviči brezplačno izročijo osebju izvajalca, podizvajalec pa poskrbi za živilske odpadke za proizvodnjo bioplina.

21. Komisija je pojasnila, da svojim zaposlenim zagotavlja več menz na treh glavnih lokacijah, kjer ima kraje dela (Bruselj, Luksemburg in Ispra). Menze upravljajo ponudniki gostinskih storitev in so v pristojnosti dveh uradov Komisije. En urad je pristojen za 11 menz v Bruslju in eno menzo v Ispri. Drugi urad je pristojen za šest menz v Luksemburgu. Gostinske storitve so oddane v zunanje izvajanje v Bruslju in ostajajo notranje v Luxembourgu in Ispri. Medtem ko Komisija neposredno upravlja menze v Ispri in Luxembourgu, bruseljske menze upravlja zunanji izvajalec.

22. Po mnenju Komisije so za vsa vprašanja, povezana z varnostjo hrane, primarno odgovorni ponudniki hrane, ki delujejo pod strogim nadzorom Komisije. Ponudniki gostinskih storitev uporabljajo pravila HACCP, v skladu s katerimi dnevno presežno hrano ponovno uporabijo, kadar to dovoljujejo zdravstveni in higienski predpisi.

23. Vsi ponudniki gostinskih storitev Komisije, tako notranji kot zunanji, sprejmejo ukrepe za oceno povpraševanja po hrani, da bi čim bolj zmanjšali količino odpadkov.

24. V zvezi z morebitno prerazporeditvijo presežne hrane zunanjim organizacijam pogodbeni izvajalci Komisije nimajo formalnih pogodbenih obveznosti v zvezi s tem, vendar jim nič ne preprečuje, da to storijo. Po mnenju Komisije se je zdelo težko sistematično prerazdeljevati hrano dobrodelnim organizacijam zaradi pravil HACCP. Kolikor je Komisiji znano, dobrodelne organizacije, ki so v zvezi s tem do zdaj stopile v stik z izvajalci, niso odvrgle niti ustrezne opreme niti finančnih sredstev za prevoz hrane v ustreznih higienskih razmerah.

25. Vendar je Komisija navedla, da je Urad za infrastrukturo in logistiko (OIB), ki je pristojen za upravljanje menz v Bruslju, v novi javni razpis, ki je trenutno v pripravi, vključil obveznost za prihodnje izvajalce, da izvajajo sistem učinkovitega ravnanja z odpadki, katerega cilj je nadaljnje zmanjšanje živilskih odpadkov v menzah. Na splošno je Komisija navedla, da je uvedla sistem EMAS, in je od leta 2005 vpisana v ustrezno podatkovno zbirko.

26. Evropski parlament je pojasnil, da svojim uslužbencem in drugim pooblaščenim osebam (kot so poslanci Parlamenta, njihovi pomočniki, zaposleni v političnih skupinah, uradniki drugih institucij, obiskovalci in zunanji sodelavci) zagotavlja restavracije v vseh treh krajih dela, in sicer v Bruslju, Strasbourgu in Luxembourgu. Ponudniki gostinskih storitev so neposredno odgovorni za ravnanje z neporabljeno hrano.

27. Izvajalci spoštujejo zakonodajo o higieni živil v vseh državah, v katerih ima Parlament sedež. Natančneje, ponudniki gostinskih storitev upoštevajo previdnostno načelo in standardne prakse v industriji, ki so določene v ustreznih priročnikih o dobrih higienskih praksah. V tem okviru se hrana, ki je razstavljena in se ne zaužije, odstrani in predela kot organski odpadek.

28. Parlament je izjavil, da je treba omeniti, da je v preteklosti v nekaterih izjemnih primerih (predpripravljeni proizvodi za enkratno uporabo, ki niso bili ponujeni v prodajo) živila podarjal dobrodelnim organizacijam. Ta postopek je bil uporabljen, kadar so pravila za higiensko ohranjanje živil to dovoljevala, in sicer kadar hladilna veriga ni bila prekinjena in se datum "uporabno najmanj do" še ni iztekel.

29. Računsko sodišče s sedežem v Luxembourgu svojim uslužbencem daje na voljo eno menzo in več kavarn, ki jih upravlja ponudnik gostinskih storitev. Ponudnik je v celoti odgovoren za nakup hrane in vse vidike, povezane z varnostjo hrane. Računsko sodišče zagotavlja le upravljavski nadzor.

30. Ponudnik uporablja pravila HACCP v zvezi z vsemi vprašanji, povezanimi z varnostjo hrane. Zato se vsi proizvodi, ki so bili izpostavljeni na območju distribucije, vendar se ne zaužijejo, uničijo v skladu z veljavno uredbo o varnosti hrane. Neprodani izdelki ali živila, ki so bili odstranjeni iz originalne embalaže („produits déconditionnés“), so konzervirani in označeni v skladu s strogimi pravili. Po mnenju Računskega sodišča sedanja pogodba, podpisana s ponudnikom gostinskih storitev, ne predvideva možnosti, da bi sodišče posegalo v upravljanje neužitne hrane ali ga urejalo.

31. Sodišče EU s sedežem v Luxembourgu je navedlo, da daje na voljo tri menze svojemu osebju in drugim pooblaščenim osebam, kot so osebje drugih institucij EU, osebje drugih luksemburških institucij in obiskovalci.

32. V skladu s pravili HACCP, ki jim sledi izvajalec Sodišča, obstajata dve vrsti neprodanih živil:

(i) Živila, ki so neposredno izpostavljena na razstavnih prostorih, da bi se prodala, in se ob koncu uporabe odstranijo, ker se štejejo za neprimerna za nadaljnjo porabo.

(ii) Živila, ki so bila založena za uporabo med servisiranjem in se lahko prodajajo do izteka roka uporabnosti. Po tem roku se tudi ta živila odstranijo.

Izvajalec, odgovoren za menze, je izključno odgovoren za zadeve v zvezi z varnostjo hrane, vključno z odstranjevanjem neprodanih živil in živil, katerih rok uporabnosti je v skladu s pravili HACCP potekel.

33. Da bi Sodišče preprečilo nastajanje živilskih odpadkov, izvajalcu dovolj zgodaj zagotovi predvideno število obiskovalcev, ki bodo verjetno jedli v menzi. Sodišče je izrazilo pripravljenost, da vprašanje dajanja neporabljene hrane na voljo dobrodelnim organizacijam uvrsti na dnevni red naslednje seje medinstitucionalne delovne skupine, ki obravnava vprašanja hrane.

34. Evropska centralna banka s sedežem v Frankfurtu je v svojem mnenju navedla, da imajo njeni zaposleni na voljo tri menze. Ena od teh je gostinski obrat za ECB na kraju samem, dve pa sta zunanji restavraciji, ki sta dostopni osebju banke.

35. V vseh treh menzah se neuporabljena hrana prodaja zunanjim izvajalcem, ki jo obdelujejo za proizvodnjo organskih gnojil za kmetijsko uporabo ali biomase, ki se bo nato pretvorila v biogorivo.

B. Ocena varuha človekovih pravic

36. Vse institucije so v svojih mnenjih navedle, da dajejo eno ali več menz v svojih prostorih na voljo svojemu osebju, običajno pa tudi drugim pooblaščenim osebam. Vse menze upravljajo pogodbeni izvajalci pod nadzorom zadevne institucije, razen Komisije, ki neposredno upravlja svoje menze v Luksemburgu in Ispri. Obstajajo razlike glede sistemov in praks upravljanja, ki jih uporabljajo ustrezne institucije, obstajajo pa tudi razlike glede pristopov k obravnavanju živil, ki ostanejo neprodana.

37. Varuh človekovih pravic meni, da bi si morale institucije v smislu najboljših praks najprej prizadevati, da ne bi proizvajale obrokov, ki ostanejo neporabljeni, tako da bi si prizadevale čim bolj predvideti povpraševanje po hrani za določena časovna obdobja. Iz predloženih mnenj je razvidno, da večina ali vse institucije skupaj s svojimi izvajalci gostinskih storitev poskušajo vnaprej oceniti število potrošnikov, za katere je verjetno, da bodo uporabljali menze, in tako zmanjšati tveganje, da bi jim ostala živila, ki jih je treba odstraniti. Varuh človekovih pravic pozdravlja ta prizadevanja.

38. Poleg ocene količine hrane, ki se bo proizvedla, imajo institucije načeloma na voljo še dve možnosti za obravnavo zadevnega vprašanja: (i) dati odvečno živilo na voljo tretjim osebam ali (ii) uporabljati neporabljena živila na druge načine.

39. V zvezi z možnostjo (ii) so nekatere institucije navedle, da prodajajo živila, ki jih ni mogoče prodati kot organske odpadke, zasebnim podjetjem, ki jih bodo uporabljala kot gnojila ali za proizvodnjo biomase.

40. Varuhinja človekovih pravic meni, da je ta praksa, katere cilj je izogibanje nepotrebnim odpadkom, očitno koristna. Vendar meni, da takšna uporaba živil ne more veljati za idealno rešitev, temveč jo je treba obravnavati le, če ni drugih izvedljivih in realističnih možnosti.

41. Po mnenju varuha človekovih pravic bi bilo treba v največji možni meri dati prednost uporabi, ki je gospodarna z viri, in zlasti uporabi neporabljene hrane za prehrano ljudi. Ta cilj bi bilo mogoče doseči na primer z donacijami dobrodelnim organizacijam ali s ponovno uporabo hrane, ki ni bila zaužita v samih menzah.

42. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je več institucij sklicevalo na po njihovem mnenju nekatere omejitve v zvezi s tem, kako ravnajo z nepotrošeno hrano. Take omejitve izhajajo iz (i) pogodb, ki so jih sklenile z gostinci, (ii) morebitne toksikološke nevarnosti, povezane s ponovno uporabo neporabljenih živil, in s tem povezanih omejitev, ki jih predstavljajo pravila HACCP, nacionalna zakonodaja o varnosti hrane in druga veljavna pravila, ter (iii) nesorazmernih gospodarskih in organizacijskih prizadevanj, ki bi bila potrebna, da bi dobrodelnim organizacijam dali neprodana, a še vedno užitna živila.

43. V zvezi s prvim vprašanjem je iz informacij, predloženih varuhu človekovih pravic, razvidno, da se vsebina pogodb, podpisanih med institucijami in ponudniki gostinskih storitev, zelo razlikuje. Medtem ko so nekatere institucije, kot sta odbora, poudarile, da pogodbe, ki jih sklepajo, vsebujejo posebne določbe v zvezi z zadevnim vprašanjem, se je Komisija sklicevala na pomanjkanje izrecnih določb v zvezi s tem, kar pa ne bi vplivalo na možnost sprejetja posebnih ukrepov. Poleg tega so druge institucije, kot je Računsko sodišče, navedle, da njihova pogodba s ponudnikom gostinskih storitev temu omogoča, da je popolnoma svoboden pri upravljanju neuporabne hrane, in dodale, da v zvezi s tem nimajo besede.

44. Čeprav ni dvoma, da institucije zavezujejo pogodbe, ki jih sklenejo, se zdi, da jim nič ne preprečuje, da pri povabilu k oddaji ponudb za oddajo takih naročil od izbranih ponudnikov zahtevajo, da sprejmejo posebne ukrepe v zvezi z neužito hrano. Varuh človekovih pravic namreč ugotavlja, da pogodbe, ki so jih sklenile številne institucije, dejansko vsebujejo posebne določbe v zvezi z upravljanjem neporabljene hrane.

45. V zvezi z drugim vprašanjem varuhinja ugotavlja, da se je več institucij sklicevalo na nacionalno zakonodajo o varnosti hrane in pravila HACCP. Čeprav je res, da pravila o varnosti hrane predstavljajo pravni okvir, ki bi lahko omejil možnosti ravnanja z neporabljenimi živili, to ne pomeni nujno, da izključujejo sprejemanje posebnih ukrepov v zvezi s tem. Odbora sta tako na primer poudarila, da se živila, ki niso bila postrežena ali izpostavljena, lahko postrežejo v naslednjih dneh ali uporabijo za pripravo obrokov po določenih receptih, kar omogoča nekaj prožnosti za vključitev neuporabljenih živil kot sestavin. Varuh zato meni, da nacionalna zakonodaja o varnosti hrane in druga veljavna pravila sama po sebi ne pomenijo nepremostljivih ovir za sprejetje posebnih ukrepov v zvezi z nepotrošeno hrano.

46. Nobena od zadevnih institucij ni sprejela nobenih ukrepov za dajanje neporabljene hrane dobrodelnim organizacijam, čeprav so nekatere od njih razmišljale ali trenutno razmišljajo o možnosti, da bi to storile. Medtem ko so nekatere institucije opozorile na pravne omejitve v zvezi s tem, je treba omeniti, da je Parlament izjavil, da je v preteklosti dobrodelnim organizacijam dajal neporabljena živila, ne da bi navedel razloge, zakaj je to prakso opustil. To jasno kaže, da vprašanja varnosti hrane ne izključujejo nujno možnosti dajanja živil na voljo tretjim osebam.

47. Varuh človekovih pravic pozdravlja prakso, ki so jo sprejeli izvajalci večine institucij, da se neporabljena hrana ponovno uporabi v menzah, kadar koli je to mogoče v skladu s pravili o varnosti hrane. Zdi se, da je to zaradi varnosti hrane manj problematično v zvezi s hladnimi jedmi, medtem ko se na primer zdi, da pravila HACCP [4] določajo omejitve za prerazporeditev neporabljenih toplih obrokov. Vendar je treba v zvezi s tem opozoriti, da na primer ponudnik gostinskih storitev Sveta svojim zaposlenim ponuja nepotrošene tople obroke. Enako prakso izvajajo pogodbeni izvajalci odborov v zvezi z nepotrošnimi sendviči.

48. Kar zadeva tretjo trditev nekaterih institucij (glej točko 42 zgoraj), ki se nanaša na domnevno nesorazmeren napor, ki bi bil v zvezi s tem potreben, varuh človekovih pravic meni, da se na splošno ne bi uporabljala. Konkretni ukrepi, ki so jih sprejele nekatere institucije, kažejo, da v zvezi s tem obstajajo možnosti za ukrepanje in da so prizadevanja, potrebna za to, znosna. Varuh človekovih pravic meni, da bi bilo treba v vsakem primeru konkretno preučiti različne možnosti, in poziva institucije, naj to storijo v sodelovanju z dobrodelnimi organizacijami. To lahko prinese koristne in konkretne predloge v zvezi s tem.

49. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic zlasti pozdravlja pripravljenost, ki jo je izrazilo Sodišče, da sproži razpravo o vprašanju dajanja neporabljene hrane na voljo dobrodelnim organizacijam v ustrezni medinstitucionalni delovni skupini.

50. Varuhinja človekovih pravic na splošno ugotavlja, da bi bilo raziskovanje možnih načinov ravnanja z neporabljeno hrano na ekonomičen način, ki bi ga usmerjali etični vidiki, konkreten znak skrbi Evropske unije za ljudi v stiski.

51. Varuhinja človekovih pravic z zadovoljstvom ugotavlja, da sta Komisija in Evropski parlament poleg različnih posameznih ukrepov, ki so jih zadevne institucije že sprejele ali preučile, pred kratkim na bolj temeljni ravni obravnavala tudi zadevna vprašanja.

52. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Komisija leta 2010 naročila študijo o živilskih odpadkih v EU, "da bi ji zagotovila podrobnejše informacije o vzrokih, količinah in vplivih živilskih odpadkov, nastalih v EU-27, na okolje"[5].

53. V zvezi z zmanjšanjem živilskih odpadkov v menzah je ta študija pokazala, da bi lahko bil začetek kampanj ozaveščanja prvi ukrep, ki bi ga bilo treba predvideti. Poleg tega je poudaril pomen uvedbe logističnih izboljšav. Te izboljšave "lahko vključujejo zahteve za rezervacijo obrokov za pomoč pri napovedovanju količin hrane, [in] ankete o zadovoljstvu v menzah, da bi hrana bolje ustrezala željam strank". Drugi ukrep, predlagan v poročilu, je organizacija pobud, ki udeležence vključujejo v dejavnosti merjenja odpadkov. Študija navaja, da je "samo merjenje pogosto dovolj za spodbujanje zmanjšanja živilskih odpadkov in je zaradi svoje praktične narave potencialno učinkovitejše od ozaveščanja, ki temelji na informacijah." V zvezi z dejavnostmi prerazdeljevanja hrane študija močno priporoča to prakso, kadar je to mogoče.

54. Komisija na svoji spletni strani [6] navaja, da s pomočjo platform zainteresiranih strani preučuje, kako čim bolj zmanjšati količino živilskih odpadkov, ne da bi pri tem ogrozila varnost hrane. Navaja tudi, da se namerava posvetovati z „državami EU in strokovnjaki, da bi izbrali najustreznejše ukrepe EU, ki bi dopolnjevali nacionalne in lokalne ukrepe“, ter „vzpostaviti zbirko podatkov o dobrih praksah pri zmanjševanju živilskih odpadkov“. Ti ukrepi bodo sprejeti v okviru, določenem v sporočilu Komisije z naslovom "Načrt za Evropo, gospodarno z viri"[7], v katerem je "prehrambeni sektor opredeljen kot ključen za izboljšanje učinkovite rabe virov in ki si prizadeva za spodbude za prepolovitev odlaganja užitnih živilskih odpadkov v EU do leta 2020."Poleg tega bo leta 2013 sprejeto sporočilo o trajnostni hrani.

55. Poleg tega je 19. januarja 2012 sprejel resolucijo o tem, kako preprečiti nastajanje živilskih odpadkov [8], v kateri je pozval k nujnim ukrepom za prepolovitev živilskih odpadkov do leta 2025 in izboljšanje dostopa do hrane za državljane EU v stiski.

56. Zlasti je izrazil zaskrbljenost „zaradi dejstva, da se vsak dan zavrže velika količina hrane, čeprav je popolnoma užitna, in da živilski odpadki povzročajo okoljske in etične probleme ter gospodarske in socialne stroške“. Po navedbah Parlamenta študije v Evropi kažejo, da se približno 50 % zdrave in užitne hrane izgubi v celotni verigi preskrbe s hrano, v nekaterih primerih vse do potrošnika, in postane odpadek. 79 milijonov ljudi v EU še vedno živi pod pragom revščine. Zato je pozval Komisijo, Svet in države članice ter akterje v verigi preskrbe s hrano, naj nujno obravnavajo problem živilskih odpadkov v celotni verigi preskrbe s hrano in potrošnje, ter jih pozval, naj to prednostno obravnavajo v okviru evropske politične agende.

57. Kar zadeva možnost darovanja neporabljene hrane, je Parlament pozdravil ukrepe, katerih cilj je „lokalno zbiranje neprodanih in zavrženih proizvodov v celotni verigi preskrbe s hrano, da bi jih prerazporedili med skupine državljanov pod pragom minimalnega dohodka, ki nimajo kupne moči“.

58. V zvezi z menzami, ki so jih evropske institucije dale na voljo svojemu osebju in drugim ljudem, je Parlament pozval Komisijo, naj bo za zgled in obravnava vprašanje živilskih odpadkov v institucijah EU ter nujno sprejme potrebne ukrepe za zmanjšanje posebej velike količine hrane, ki se vsak dan zavrže v menze različnih institucij EU. V zvezi s tem je Parlament Komisijo tudi pozval, naj „razmisli o morebitnih spremembah pravil o javnih naročilih za gostinske in gostinske storitve, tako da bi imela ob enakih pogojih pri oddaji naročil prednost podjetja, ki zagotavljajo, da bodo brezplačno razdelila vse nedodeljene (neprodane) predmete skupinam državljanov, ki nimajo kupne moči, in ki spodbujajo posebne dejavnosti za zmanjšanje odpadkov na začetku dobavne verige, kot je dajanje prednosti kmetijskim in živilskim proizvodom, proizvedenim čim bližje kraju potrošnje“. Varuh meni, da je ta izjava še posebej pomembna, če upoštevamo, da se ena od ovir za upravljanje neporabljenih živil, ki so jih omenile nekatere institucije, nanaša na domnevno nezmožnost vplivanja na ravnanje ponudnika gostinskih storitev zaradi veljavne pogodbe med strankama (glej odstavke 37–39 zgoraj).

59. Glede na navedeno varuh človekovih pravic pozdravlja pobude, ki so jih zadevne institucije že izvedle v praksi, da bi preprečile nastajanje živilskih odpadkov. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena s prizadevanji nekaterih institucij, in sicer Komisije, Sveta, Odbora regij, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora in Sodišča, da bi ocenile količino hrane, ki bi jo bilo treba pripraviti za določeno obdobje, in jih odobrava. Varuh človekovih pravic se kot možen primer najboljše prakse v zvezi s tem sklicuje na temeljito načrtovanje, ki je značilno za ustrezne politike odborov in njihovih pogodbenih izvajalcev v zvezi s tem. Tako se zdi, da zadnjenavedeni instituciji vprašanje preprečevanja nastajanja živilskih odpadkov obravnavata v različnih fazah, in sicer v fazi nakupa, pri upravljanju zalog, med postopkom priprave in v postopku distribucije. Varuhinja človekovih pravic spodbuja druge institucije, naj razmislijo o podobnih pristopih in sodelujejo s svojimi izvajalci, da bi temeljito in strukturirano obravnavale zadevno vprašanje.

60. Varuh človekovih pravic poleg tega spodbuja zadevne institucije, naj resno preučijo vprašanje dajanja hrane na voljo tretjim osebam, ki zaradi presežka ponudbe ostaja neporabljena v njihovih menzah. V ta namen bi lahko zadevne institucije poiskale možnosti za vzpostavitev stika z dobrodelnimi organizacijami in nevladnimi organizacijami, dejavnimi na tem področju, ter jim ponudile, da jim dajo na voljo neporabljeno hrano v okviru nacionalne zakonodaje o varnosti hrane in drugih veljavnih pravil.

C. Sklepi

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave zaključi preiskavo z naslednjim sklepom:

Preiskava na lastno pobudo je z ugotavljanjem sedanjih praks menz v zvezi z ravnanjem z neporabljenimi živili in na tej podlagi s poudarjanjem morebitnih najboljših praks dosegla svoje cilje.

Zadevne institucije bodo obveščene o tej odločitvi.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 20. decembra 2012

---

[1] Kar zadeva pravo Unije, se je Svet med drugim skliceval na Uredbo 2002/178/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 288); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2004/852/ES z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139, str. 1); Uredba 2004/853/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL L 139, str. 55).  Kar zadeva belgijsko nacionalno pravo, je Svet navedel kraljevo odločbo z dne 14. novembra 2003 (Arrêté royal du 14 novembre 2003 relatif à l'autocontrôle, à la notification obligatoire et à la traçabilité dans la chaîne alimentaire), kakor je bila spremenjena s kraljevo odločbo z dne 26. maja 2011.

[2] Sistem HACCP (analiza tveganj in kritičnih nadzornih točk) je okvir, ki ga je NASA razvila v šestdesetih letih prejšnjega stoletja in ureja upravljanje, spremljanje in odpravljanje vseh zdravstvenih/varnostnih/higienskih vprašanj na področju priprave, prodaje in distribucije hrane. EU jo je sprejela z Uredbo (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139, 30.4.2004, str. 1).

[3] EMAS je orodje za upravljanje podjetij in drugih organizacij, namenjeno ocenjevanju njihove okoljske uspešnosti, poročanju o njej in njenemu izboljšanju.

[4] V skladu s členom 5(2) Uredbe (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139, str. 1) načela HACCP sestavljajo: "(a) opredelitev vseh nevarnosti, ki jih je treba preprečiti, odpraviti ali zmanjšati na sprejemljivo raven; (b) opredelitev kritičnih kontrolnih točk na stopnji ali stopnjah, na katerih je kontrola bistvena za preprečitev ali odpravo nevarnosti ali njeno zmanjšanje na sprejemljivo raven; (c) določitev kritičnih mej na kritičnih kontrolnih točkah, ki ločujejo sprejemljivost od nesprejemljivosti za preprečevanje, odpravo ali zmanjšanje ugotovljenih nevarnosti; (d) vzpostavitev in izvajanje učinkovitih postopkov spremljanja na kritičnih kontrolnih točkah; (e) določitev popravnih ukrepov, kadar spremljanje pokaže, da kritična kontrolna točka ni pod nadzorom; (f) vzpostavitev postopkov, ki se redno izvajajo, za preverjanje, ali ukrepi iz pododstavkov (a) do (e) učinkovito delujejo; in (g) vzpostavitev dokumentov in evidenc, sorazmernih z naravo in velikostjo živilske dejavnosti, da se dokaže učinkovita uporaba ukrepov iz pododstavkov (a) do (f)."

[5] Poročilo Evropske komisije (GD ENV) Direktorat C – Pripravljalna študija industrije o živilskih odpadkih v EU-27, končno poročilo, oktober 2010.

[6] http://ec.europa.eu/food/food/sustainability/index_en.htm.

[7] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, Bruselj, 20.9.2011, COM(2011) 571 final.

[8] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 19. januarja 2012 o preprečevanju nastajanja živilskih odpadkov: strategije za učinkovitejšo prehransko verigo v EU [2011/2175(INI)].