ZÁVEREČNÉ

Stanovisko Komisie k návrhu odporúčania európskej ombudsmanky – dve spojené sťažnosti: Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl a Spinwatch (ref. 2077/2012/TN) a Friends of the Earth Europe (ref. 1853/2013/TN)

BACKGROUND/SUMMARY OF THE FACTS/ HISTORY

V rokoch 2012 a 2013 Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch a Friends of the Earth predložili ombudsmanovi sťažnosti týkajúce sa javu otáčavých dverí. V reakcii na tieto sťažnosti sa ombudsman 1. februára 2013 rozhodol začať vyšetrovanie z vlastného podnetu s cieľom objasniť zo systémového hľadiska, ako Európska komisia rieši konflikty, ktoré môžu vzniknúť, keď zamestnanci odídu z jej útvarov alebo sa k nim pripoja.

Požiadavku

V tomto vyšetrovaní sa hospodársky subjekt snaží identifikovať systémové problémy a systémové riešenia týchto problémov. HS zdôrazňuje, že jej vyšetrovanie sa nezameriava na to, ako Komisia rieši jednotlivé prípady uvedené sťažovateľmi, ale na takéto celkové systémové otázky.

V priebehu vyšetrovania útvary hospodárskeho subjektu vykonali hĺbkové kontroly spisov Komisie s cieľom odhaliť systémové problémy. Inšpekcie sa týkali spisov Komisie týkajúcich sa 11 jednotlivých prípadov, ktoré sťažovatelia identifikovali vo svojich sťažnostiach adresovaných hospodárskemu subjektu, 27 spisov navrhnutých Komisiou týkajúcich sa 27 ďalších zamestnancov a 16 spisov vybraných útvarmi hospodárskeho subjektu.

Dňa 28. novembra 2013 EO požiadal Komisiu, aby mu predložila stanovisko k tvrdeniam a tvrdeniam sťažovateľov. Požiadala tiež Komisiu, aby podľa jej názoru odpovedala na sériu podrobných otázok, ktoré položila.

Komisia predložila svoju odpoveď hospodárskemu subjektu 29. apríla 2014. Hospodársky subjekt zaslal odpoveď Komisie sťažovateľom, ktorí predložili svoje pripomienky hospodárskemu subjektu.

Dňa 22. septembra 2014 zaslala EO svoj návrh odporúčania Komisii a sťažovateľom a vyzvala Komisiu, aby jej do 31. decembra 2014 predložila podrobné stanovisko. Komisia požiadala o predĺženie lehoty do 31. januára 2015, ktoré hospodársky subjekt riadne schválil.

Úvodné pripomienky Komisie

Komisia víta návrh odporúčania hospodárskeho subjektu ako cenný príspevok k celkovej diskusii o predchádzaní konfliktu záujmov. Komisia víta najmä potvrdenie, že v súlade s posúdením Komisie nedošlo v prevažnej väčšine preskúmaných prípadov ku konfliktu záujmov. EO tiež pri mnohých príležitostiach vyjadruje Komisii uznanie za jej úspešné úsilie pri neustálom zlepšovaní svojho etického systému.

Európska únia je úniou práva a Komisia, rovnako ako všetky ostatné európske inštitúcie a orgány, je povinná dodržiavať právo. Komisia sa domnieva, že kľúčovými zásadami, o ktoré ide v súvislosti s otázkou „zamestnancov, ktorí opúšťajú inštitúcie, aby sa ujali pozícií v súkromnom sektore“, sú najmä: Transparentnosť a zodpovednosť, právny štát, právo na prácu, právo na ochranu osobných údajov a napokon zásada proporcionality.

Mohlo by dôjsť k určitému napätiu medzi týmito zásadami v súvislosti so situáciou „zamestnancov, ktorí opúšťajú inštitúcie, aby sa ujali pozícií v súkromnom sektore“: napríklad medzi požiadavkou transparentnosti a požiadavkou na ochranu osobných údajov alebo právom na prácu a ochranou oprávneného záujmu inštitúcie. Je povinnosťou inštitúcií starostlivo zvážiť tieto zásady. Na tento účel musíme uplatniť základnú zásadu proporcionality, aby sme dospeli k spravodlivým a primeraným výsledkom, ktoré v čo najväčšej miere vyhovujú všetkým dotknutým záujmom.

Zo správy hospodárskeho subjektu jasne vyplýva, že údajné nedostatky sa zistili len v niekoľkých prípadoch. Komisia si preto kladie otázku, či je správne hovoriť o "systémovom nesprávnom úradnom postupe". Komisia okrem toho poznamenáva, že jej prax je plne v súlade s právnym rámcom, ktorý musí uplatňovať.

Komisia je však naďalej otvorená diskusii o tom, ako najlepšie riešiť otázku „zamestnancov, ktorí opúšťajú inštitúcie, aby sa ujali pozícií v súkromnom sektore“, a je ochotná zvážiť prijatie návrhov na ďalšie zlepšenie svojho systému.

NÁVRH ODPORÚČANIA

Ombudsmanka sa domnieva, že Komisia by mala:

a) V plnej miere analyzovať každú jednotlivú žiadosť o prácu mimo Komisie a uviesť túto analýzu v riadne odôvodnených a riadne zdokumentovaných rozhodnutiach.

HS vo svojom návrhu odporúčania (ďalej len „správa HS“) uznáva, že „Komisia zvyčajne uvádza rozsiahle odôvodnenie v rozhodnutí o zamietnutí žiadosti o vykonanie externej činnosti a v rozhodnutiach o schválení takýchto žiadostí za určitých podmienok“[1].

Jej odporúčanie sa týka potreby, aby Komisia „jasne a v plnom rozsahu uviedla dôvody kladných rozhodnutí, konkrétne rozhodnutí, ktorými sa úradníkovi bez akýchkoľvek podmienok povoľuje zamestnať sa mimo inštitúcie.“ Hoci ombudsmanka uznáva, že Komisia správne uvádza, že nemá zákonnú povinnosť odôvodniť takéto kladné rozhodnutia, napriek tomu trvá na tom, že „je jednoznačne dobrou administratívnou praxou a v záujme všetkých občanov, aby boli takéto rozhodnutia plne a riadne odôvodnené.“

Ako už Komisia uviedla vo svojej odpovedi z 29. apríla 2014, v týchto prípadoch môže poskytnúť ďalšie vysvetlenia (pozitívne rozhodnutia). Forma a obsah takéhoto odôvodnenia budú v jednotlivých prípadoch zohľadňovať povahu plánovanej činnosti.

b) riadne zaznamenať, že analyzovala, či informácie poskytnuté úradníkom týkajúce sa navrhovanej externej práce sú dostatočne podrobné na to, aby Komisii umožnili vykonať úplnú analýzu tejto externej práce;

Toto odporúčanie vychádza z bodu 23 správy hospodárskeho subjektu: „…, že Komisia by mala v spise výslovne uviesť, že informácie poskytnuté žiadateľom týkajúce sa jeho práce mimo Komisie sú dostatočné na to, aby mu umožnili vykonať dôkladnú analýzu prípadu. Ombudsmanka zastáva názor, že potreba, uložená útvaru, ktorý analyzuje spis, urobiť takéto výslovné vyhlásenie, vedie k situácii, keď sa útvar môže dôkladnejšie zamyslieť nad touto otázkou. Ak analýza vedie k záveru, že poskytnuté informácie nie sú dostatočné, Komisia by mala požiadať žiadateľa o poskytnutie dodatočných informácií.“

Komisia by chcela zdôrazniť, že ak zistí, že nemá k dispozícii dostatočné informácie, v prípade potreby požiada žiadateľa a/alebo príslušné útvary Komisie o poskytnutie dodatočných prvkov. Tieto žiadosti sú riadne zaznamenané v spise.

Komisia však súhlasí so zahrnutím dodatočného vyhlásenia vo forme kontrolného zoznamu, ktorý sa má vyplniť a zahrnúť do spisu, že informácie poskytnuté žiadateľom sú dostatočné na to, aby umožnili dôkladnú analýzu spisu.

c) Riadne zaznamenávať a analyzovať pripomienky ostatných útvarov Komisie, najmä ak sa konečné stanovisko Komisie odchyľuje od týchto pripomienok

Komisia víta skutočnosť, že hospodársky subjekt zaznamenal jasné zlepšenie v úsilí Komisie dokumentovať svoje rozhodnutie, a to na základe kontroly nedávno dokončených spisov.

Komisia sa domnieva, že z jej spisov vyplýva, že dôkladne analyzuje všetky relevantné pripomienky a dokonca vždy, keď je to potrebné, vyžaduje od súvisiacich útvarov rozsiahlejšie a rozsiahlejšie odôvodnenie, o čom svedčia interné výmeny informácií, ktoré sú riadne zaznamenané v spise. Komisia však opäť využije túto príležitosť, aby ďalej zvážila, či sú možné ďalšie zlepšenia.

d) Prijať všetky potrebné kroky na zabezpečenie toho, aby Komisia uplatňovala pravidlá týkajúce sa konfliktov záujmov konzistentne v celej Komisii, a to aj upozorňovaním generálnych riaditeľstiev vždy, keď sa zistia nezrovnalosti, pokiaľ ide o uloženie podmienok.

Toto odporúčanie vychádza z bodu 31 správy hospodárskeho subjektu: „Nahliadnutie ombudsmanky do spisov ju však viedlo k záveru, že takáto konzistentnosť nie je vždy pravidlom.“V nasledujúcom bode 32 ombudsmanka takisto oznamuje, že „Ombudsmanka má tiež v úmysle nadviazať na tento záväzok nahliadnutím do spisov Komisie pri hodnotení vykonávania nových ustanovení o konflikte záujmov v služobnom poriadku.“

Vo všetkých prípadoch podľa článku 16 GR HR konzultuje s generálnym sekretariátom a právnym servisom s cieľom zabezpečiť uplatňovanie právne spoľahlivého, konzistentného a koherentného prístupu vo všetkých útvaroch Komisie. Ak sa zistia určité rozdiely, príslušné útvary sa vyzývajú, aby skontrolovali, či je to opodstatnené, a ak sa to zistí, toto odôvodnenie tvorí hlavnú časť spisu. Skutočnosť, že generálny riaditeľ GR HR je menovacím orgánom pre rozhodnutia podľa článku 16, prispieva aj k zabezpečeniu rovnakého zaobchádzania so všetkými bývalými zamestnancami bez ohľadu na ich GR pôvodu.

Súdržnosť sa okrem toho zabezpečuje aj prostredníctvom siete korešpondentov pre etiku, ktorá sa pravidelne stretáva a diskutuje o týchto otázkach.

Komisia už podnikla kroky na zlepšenie konzistentnosti pri vykonávaní etických ustanovení v novom služobnom poriadku, najmä prostredníctvom siete etických korešpondentov a prostredníctvom webovej stránky pre spoluprácu v oblasti etiky, ktorá bola spustená v októbri 2014, a zváži aj to, či by vypracovanie usmernení pre služby mohlo ďalej zlepšiť konzistentnosť.

e) Zabezpečiť, aby posudzovanie žiadostí vykonávali zamestnanci, ktorí s príslušným úradníkom nemali žiadne priame profesionálne väzby. Je mimoriadne dôležité venovať osobitnú pozornosť tejto požiadavke, pokiaľ ide o vyšších úradníkov.

V bode 42 správy hospodárskeho subjektu: „Ombudsman trvá na tom, že by sa mala venovať čo najväčšia pozornosť zabezpečeniu toho, aby posudzovanie všetkých žiadostí vykonávali osoby, ktoré so žiadateľom nemali žiadne priame profesionálne väzby. Ombudsman však tiež uznáva, že v prípade vyšších úradníkov to môže byť ťažké dosiahnuť.“

Ako už Komisia uviedla vo svojej predchádzajúcej odpovedi, stanoviská GR pôvodu sú len jedným z prvkov, ktoré menovací orgán zohľadnil vo svojom konečnom rozhodnutí. Stanoviská poskytujú aj neprepojené útvary, konkrétne generálny sekretariát a právny servis. Okrem toho sa v tomto procese konzultuje so spoločným výborom.

Stanoviská GR pôvodu sa poskytujú s cieľom posúdiť akékoľvek možné prepojenia medzi novou činnosťou a prácou vykonanou v GR za posledné tri roky služby. Úplnú a riadnu analýzu práce vykonanej v útvare a súvisiacich rizík najlepšie vykoná generálne riaditeľstvo/útvar, ktoré má najrelevantnejšie odborné znalosti. Pokiaľ ide o bývalých vyšších riadiacich pracovníkov, vykonáva sa dodatočná kontrola v kabinete komisára zodpovedného za príslušnú službu.

Ako uvidí tím EO v spisoch, o zložitých otázkach identifikovaných počas tohto procesu sa podrobne diskutuje najmä s generálnym sekretariátom a právnym servisom – s ktorými sa konzultuje o každom spise týkajúcom sa žiadosti podľa článku 16. V tejto súvislosti vyšetrovací tím poznamenal, že v žiadnom prípade sa názory GR pôvodu vždy dodržiavajú.

Komisia napokon pripomína, že EO zistila, že v prevažnej väčšine prípadov, v ktorých jej útvary vykonali inšpekciu, neexistovali žiadne dôkazy o konflikte záujmov.

f) Informovať zamestnancov, že sú naďalej povinní správať sa vždy čestne a diskrétne, pokiaľ ide o prijímanie určitých funkcií alebo výhod, pripomenúť im, že táto povinnosť nie je časovo obmedzená, a prijať všetky možné opatrenia voči všetkým bývalým zamestnancom, ktorí ignorujú túto povinnosť tým, že prijmú akúkoľvek problematickú pracovnú ponuku.

Komisia pravidelne pripomína zamestnancom ich povinnosti. Všetkým zamestnancom, ktorí odchádzajú zo služby, sa podobne pripomínajú ich povinnosti v osobitnom doklade o odchode. Rozhodnutia menovacieho orgánu pripomínajú bývalým zamestnancom články služobného poriadku, ktorými sú viazaní po odchode zo služby, t. j. články 16, 17 a 19, ako aj článok 339 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

Všetkým tým, ktorí odišli do dôchodku, sa prostredníctvom pravidelných správ pripomínajú aj ich povinnosti vyplývajúce z článku 16 služobného poriadku.

Komisia už vo svojej predchádzajúcej odpovedi súhlasila s hospodárskym subjektom, pokiaľ ide o trvanie povinností stanovených najmä v článku 16 ods. 1 služobného poriadku. Komisia uviedla, že ak bývalý zamestnanec začne vykonávať činnosť ešte viac ako dva roky po odchode zo služby a ak je to v rozpore s jeho povinnosťou správať sa čestne a diskrétne podľa článku 16 ods. 1, môže to viesť k disciplinárnym opatreniam.

Usmernenia pre ďalšie zlepšenia

Komisia chápe, že hospodársky subjekt predkladá nasledujúce odporúčanie v duchu spolupráce a ústretovosti s cieľom ďalej zlepšovať zavedený spoľahlivý systém.

Ombudsmanka navrhuje, aby Komisia:

g) Identifikovať tie generálne riaditeľstvá, ktoré by mali mať kódexy etiky a integrity, a zabezpečiť, aby sa takéto kódexy zaviedli.

Mnohé generálne riaditeľstvá a útvary majú osobitné usmernenia v oblasti profesijnej etiky. Komisia súhlasí s tým, že takéto usmernenia zohrávajú užitočnú dodatočnú ilustračnú úlohu v konkrétnych odvetviach činnosti, pretože môžu pomôcť zamestnancom lepšie pochopiť, aké sú ich povinnosti a aké môžu byť zložité situácie v danom odvetví činnosti. Ich cieľom je však poskytnúť usmernenia na základe pravidiel prijatých zákonodarnými orgánmi a v žiadnom prípade nemôžu ukladať zamestnancom žiadne ďalšie povinnosti. Komisia sa domnieva, že je vhodné ponechať vypracovanie takýchto osobitných etických kódexov a kódexov integrity na uváženie generálnych riaditeľstiev, ktoré majú najlepšie predpoklady na posúdenie potreby a obsahu takýchto kódexov. Konzistentnosť kódexov je zabezpečená požiadavkou, aby ich schvaľovalo GR HR, generálny sekretariát a právny servis.

h) V prípade potreby analyzujte aj žiadosti o prácu mimo Komisie na základe etických kódexov a bezúhonnosti špecifických pre GR.

Tento návrh vychádza z bodu 19 správy hospodárskeho subjektu: „Ak žiadosť o povolenie na prijatie do zamestnania podáva úradník, ktorý pracoval na GR s etickým kódexom a bezúhonnosťou špecifickým pre GR [pozri ďalej a usmernenie v písmene h)], v rozhodnutí o žiadosti by sa malo uviesť, či sa v príslušnom kódexe stanovujú podrobnejšie a relevantnejšie pravidlá, a žiadosť by sa mala analyzovať aj na základe týchto pravidiel.“

Pozri odpoveď na návrh uvedený v písmene g).

i) Zlepšiť webovú stránku Komisie venovanú etike a správaniu

Komisia neustále aktualizuje a zlepšuje svoju webovú stránku o etike a správaní na portáli Europa a zintenzívni toto úsilie [pozri aj odpoveď na písmeno d)].

j) Uverejniť online kódy alebo usmernenia špecifické pre GR

Komisia zváži, ako primerane zverejniť tieto interné kódexy a usmernenia, ale stále skúma spôsoby, ako to možno dosiahnuť, s cieľom zabezpečiť väčšiu transparentnosť prostredníctvom primeraného uverejnenia na webovom sídle Europa.

k) Uverejniť online, pokiaľ ide o rozhodnutia o schválení žiadostí o prácu mimo Komisie podaných vyššími úradníkmi, i) meno dotknutého vyššieho úradníka, ii) podrobnosti o povinnostiach vykonávaných v Komisii týmto vyšším úradníkom, iii) podrobnosti o povinnostiach, ktoré sa majú vykonávať v rámci nových činností, a iv) podrobné posúdenie a závery Komisie (vrátane akýchkoľvek podmienok) v súvislosti s akýmkoľvek možným konfliktom záujmov

Komisia v súčasnosti uvažuje o vhodnom formáte, rozsahu a obsahu každoročných informácií, ktoré sa majú uvádzať v publikácii podľa článku 16 ods. 4 služobného poriadku. Na tento účel Komisia nadviazala kontakt s ostatnými dotknutými inštitúciami. Komisia preto berie na vedomie názory hospodárskeho subjektu a zváži ich pri vypracúvaní formátu každoročného uverejňovania, ale v tejto fáze nemôže prijať žiadny konkrétny záväzok. V tejto súvislosti sa budú musieť v plnej miere zohľadniť otázky ochrany údajov.

Po nadobudnutí účinnosti systému Komisie Komisia ochotne poskytne ombudsmanovi ďalšie podrobnosti.

l) Informovať ombudsmana o každom prípade, v ktorom výnimočné a závažné dôvody na ochranu súkromia bránia uverejneniu uvedenému v písmene k). Ombudsman potom preskúma a posúdi spis týkajúci sa rozhodnutia prijatého s cieľom umožniť vyššiemu úradníkovi pracovať mimo Komisie.

Komisia berie na vedomie stanovisko ombudsmanky a pri navrhovaní svojho systému zverejňovania informácií zváži jeho uskutočniteľnosť.

Komisia má širokú diskrečnú právomoc pri posudzovaní a prijímaní rozhodnutí v tejto oblasti. EO je však prirodzene oprávnená vykonávať vyšetrovania, ak zistí, že existujú dôvody na podozrenie z možných prípadov nesprávneho úradného postupu. Komisia bude plne spolupracovať vždy, keď sa ombudsman rozhodne preskúmať spis v súvislosti s vyšetrovaním.

m) Zaviesť centralizovaný register žiadostí zamestnancov o prácu mimo Komisie a o posúdenie konfliktu záujmov prichádzajúcich zamestnancov

Ako EO vie, Komisia má centrálny interný nástroj, ktorý umožňuje spracovanie posúdení etických žiadostí a následných rozhodnutí, ktoré sa majú vložiť do osobného spisu žiadateľa. Tento centrálny spracovateľský nástroj sa postupne rozširuje tak, aby zahŕňal všetky etické požiadavky, a možno ho považovať za rovnocenný s registrom. Ďalší vývoj sa predpokladá v kontexte zvyšovania transparentnosti a zodpovednosti.

V tejto súvislosti Komisia poznamenáva, že hospodársky subjekt nemá v úmysle, aby bol takýto register verejný, a že hospodársky subjekt sa domnieva, že sa majú dodržiavať pravidlá ochrany údajov.

n) Použite odporúčanie ombudsmanky uvedené v písmenách a) až f) ako usmernenia pri posudzovaní možných konfliktov záujmov prichádzajúcich zamestnancov

Článkom 11 tretím a štvrtým pododsekom služobného poriadku sa už vykonávajú odporúčania EO týkajúce sa potreby a spôsobu posúdenia možného konfliktu záujmov pri prijímaní nových zamestnancov a dokonca aj pri návrate z pracovného voľna z osobných dôvodov. Všetkým zamestnancom Komisie činnosti v oblasti odbornej prípravy a zvyšovania informovanosti pravidelne pripomínajú ich povinnosti.

o) Použite odporúčanie ombudsmanky uvedené v písmenách a) až f) pri analýze toho, či je dodržaný zákaz, aby vedúci pracovníci odchádzali z Komisie a zapájali sa do lobizmu alebo obhajoby voči Komisii.

Komisia v pozitívnom duchu ďalej preskúma uskutočniteľnosť odporúčania ombudsmanky pri posudzovaní prípadov týkajúcich sa zákazu účasti vyšších úradníkov na lobistických činnostiach. V týchto prípadoch zohľadní zásady uvedené v písmenách a) až f).

p) Prijať potrebné kroky na zabezpečenie toho, aby všetky budúce prípady odrážali politiku, že záväzky ponúknuté úradníkmi zamerané na odstránenie konfliktov záujmov sa v spise výslovne uvádzajú a analyzujú.

Komisia už vo svojej predchádzajúcej odpovedi uviedla, že záväzky ponúknuté jej bývalými zamestnancami budú uvedené v rozhodnutiach menovacieho orgánu.

ZÁVERY

Komisia víta návrh odporúčania hospodárskeho subjektu ako cenný príspevok k diskusii o konflikte záujmov a súvisiacom zvyšovaní informovanosti. Rozhodnutia Komisie sú dobre odôvodnené a dobre zdokumentované. Zároveň sa bude usilovať o zlepšenie svojho systému, najmä s cieľom zabezpečiť, aby bola verejnosť riadne informovaná o pravidlách a postupoch a o tom, ako ich Komisia uplatňuje s náležitým ohľadom na požiadavky na ochranu údajov.

[1] Správa hospodárskeho subjektu, bod 20.