Contextul plângerii

1. Această plângere a fost depusă de ECA Watch, o coaliție internațională de organizații neguvernamentale care monitorizează activitățile agențiilor de creditare a exportului. Acesta a considerat că Comisia Europeană a decis în mod eronat să nu efectueze o evaluare a impactului asupra drepturilor omului înainte de a conveni asupra Înțelegerii sectoriale din 2015 privind creditele la export pentru proiectele de producere a energiei electrice pe bază de cărbune ^[1], negociată în contextul Acordului privind creditele la export care beneficiază de susținere oficială [2] (denumit în continuare „acordul”) în cadrul Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE).

2. Acordul este un acord informal între membrii OCDE participanți, care stabilește „un cadru pentru utilizarea ordonată a creditelor la export care beneficiază de susținere oficială”. Acordul urmărește să asigure condiții de concurență echitabile pentru exportatori, precum și să elimine subvențiile și denaturările comerțului în acest domeniu. Acesta stabilește orientări și norme pentru activitățile de creditare la export, cum ar fi Înțelegerea sectorială privind creditele la export pentru proiectele de generare a energiei electrice pe bază de cărbune.

3. Reclamantul și Comisia au făcut schimb de corespondență cu privire la această chestiune. Comisia a considerat că nu era obligată să efectueze o evaluare a impactului asupra drepturilor omului. Reclamantul a fost nemulțumit de poziția Comisiei și s-a adresat Ombudsmanului în august 2016.

Recomandarea Ombudsmanului ^[3]

4. Cadrul strategic și Planul de acțiune ale UE privind drepturile omului și democrația din 2012 solicită Comisiei să includă drepturile omului drept criteriu în evaluările impactului „efectuate pentru propuneri legislative și nelegislative, măsuri de punere în aplicare și acorduri comerciale care au un impact economic, social și de mediu semnificativ sau care definesc politici viitoare”. Planul de acțiune al UE privind drepturile omului și democrația din 2015 invită Comisia „să continue să îmbunătățească integrarea drepturilor omului în evaluările de impact ale Comisiei pentru propunerile cu efect extern și cu probabil impact semnificativ asupra drepturilor omului”.

5. Ombudsmanul a considerat că, din motive de bună administrare, Comisia ar trebui să examineze întotdeauna în detaliu dacă o măsură, o propunere sau un acord avut în vedere poate avea un impact semnificativ - inclusiv asupra drepturilor omului - înainte de a decide dacă ar trebui să efectueze o evaluare a impactului. O astfel de analiză constituie o condiție prealabilă necesară pentru o decizie în cunoștință de cauză cu privire la necesitatea efectuării unei evaluări a impactului. Acest lucru este la fel de important ca și evaluarea impactului în sine.

6. Comisia nu a fost în măsură să furnizeze Ombudsmanului nicio analiză internă care să arate că a evaluat dacă înțelegerea sectorială era susceptibilă să aibă un impact economic, social sau de mediu semnificativ. Prin urmare, se pare că Comisia nu a efectuat nicio analiză internă serioasă și aprofundată înainte de a decide că nu va efectua o evaluare a impactului asupra drepturilor omului.

7. Ombudsmanul a constatat că acesta a fost un caz de administrare defectuoasă și a formulat următoarele recomandări:

„Comisia Europeană ar trebui să se asigure că, în viitor și înainte de adoptarea unei decizii de fond, efectuează în mod sistematic o analiză internă pentru a stabili dacă o măsură, o propunere sau un acord internațional avut în vedere este susceptibil(ă) să aibă un impact economic, social sau de mediu semnificativ, inclusiv un impact asupra drepturilor omului. Comisia ar trebui să țină o evidență scrisă a analizei și a evaluării sale.”

8. Comisia a răspuns că a instituit deja proceduri care răspund recomandărilor Ombudsmanului. Comisia a afirmat că:

•  Toate inițiativele noi sunt incluse într-un sistem de planificare centralizată ^[4]. În principiu, Comisia efectuează o evaluare a impactului ori de câte ori este probabil ca impacturile preconizate să fie semnificative. Setul de instrumente pentru o mai bună legiferare (Setul de instrumente) al Comisiei oferă orientări cu privire la modul de efectuare a unor astfel de evaluări și la modul de examinare și identificare a posibilelor impacturi, inclusiv asupra drepturilor fundamentale ^[5].
• Comisarul principal, vicepreședintele relevant și prim-vicepreședintele Comisiei trebuie să aprobe „inițiativele majore” – și anume inițiativele cu cea mai mare semnificație politică și cu cel mai mare impact potențial – pe baza informațiilor care susțin fiecare cerere. Aceste măsuri includ o propunere din care să reiasă dacă Comisia consideră necesar să efectueze sau nu o evaluare a impactului. Aceste documente sunt puse la dispoziția publicului suficient de devreme în cursul procesului, astfel încât părțile interesate să poată reacționa ^[6].
•  Inițiativele „non-majore” sunt aprobate de departamentul principal al Comisiei și de comisarul principal. Comisia verifică importanța impacturilor preconizate și stabilește adesea că nu este necesară o evaluare a impactului. Decizia finală este întotdeauna înregistrată. Atunci când se efectuează o evaluare a impactului, Comisia informează publicul.
• Toate propunerile legislative trebuie să respecte Carta drepturilor fundamentale a UE. Prin urmare, Comisia și-a consolidat evaluarea impactului noilor propuneri legislative asupra drepturilor fundamentale. În 2010, Comisia s-a angajat să consolideze „cultura drepturilor fundamentale” în toate etapele procedurii care a condus la adoptarea legislației și a altor acte. Este vorba, în special, de etapa pregătitoare a consultării, de pregătirea evaluărilor impactului și de elaborarea propunerilor. Aspectele legate de drepturile fundamentale ale evaluărilor impactului trebuie rezumate în expunerile de motive ale propunerilor legislative care au un impact deosebit asupra drepturilor fundamentale. Comisia a adoptat un set de orientări privind drepturile fundamentale în evaluările impactului ^[7] și, începând din 2015, setul de instrumente conține un instrument specific pentru drepturile fundamentale și drepturile omului.

9. În observațiile sale cu privire la răspunsul Comisiei, reclamantul a afirmat că Comisia ar trebui să pună în aplicare recomandarea Ombudsmanului. În opinia sa, Comisia ar trebui să evalueze în mod corespunzător dacă este necesară o evaluare a impactului asupra drepturilor omului în contextul lucrărilor viitoare privind acordul, inclusiv revizuirea planificată a înțelegerii sectoriale privind creditele la export pentru proiectele de producere a energiei electrice pe bază de cărbune. Reclamantul a susținut că Comisia ar trebui să își documenteze întotdeauna în mod adecvat activitatea. În acest caz, Comisia nu a furnizat nicio dovadă că ar fi analizat dacă era necesară o evaluare a impactului, în pofida impactului evident asupra mediului și a sănătății umane legat de înțelegerea sectorului.

Evaluarea Ombudsmanului în urma recomandării

10. Potrivit Comisiei, aceasta a instituit deja proceduri care asigură faptul că evaluează în mod sistematic dacă există probabil impacturi economice, de mediu sau sociale semnificative, inclusiv asupra drepturilor omului, înainte de a decide dacă ar trebui să efectueze o evaluare a impactului. Comisia afirmă că acest lucru este valabil atât pentru inițiativele majore, cât și pentru alte inițiative și că toate informațiile relevante sunt înregistrate în mod corespunzător.

11. Cu toate acestea, în acest caz, Comisia nu a fost în măsură să furnizeze Ombudsmanului o evidență a analizei interne efectuate în acest caz înainte de a se decide că nu este necesară o evaluare a impactului. Având în vedere că Comisia nu a fost în măsură să demonstreze că decizia sa de a renunța la o evaluare a impactului s-a bazat pe o analiză internă aprofundată a eventualelor efecte semnificative, Ombudsmanul a trebuit să pornească de la premisa că Comisia nu a efectuat nicio analiză internă serioasă și aprofundată a acestei chestiuni. Acest lucru a făcut ca decizia Comisiei de a nu efectua o evaluare a impactului să fie arbitrară. Lipsa unei astfel de înregistrări a făcut, de asemenea, imposibilă examinarea de către public, inclusiv de către reclamant, a deciziei de a nu efectua o evaluare a impactului.

12. Recomandarea Ombudsmanului a fost ca Comisia să se asigure că, în viitor și înainte de adoptarea unei decizii de fond, efectuează în mod sistematic o analiză internă pentru a stabili dacă o măsură, o propunere sau un acord internațional avut în vedere este susceptibil(ă) să aibă un impact economic, social sau de mediu semnificativ, inclusiv un impact asupra drepturilor omului. Ombudsmanul consideră că, în cazul în care Comisia își aplică procedurile în mod consecvent și se asigură că sistemul pe care îl are funcționează bine în practică, pune în aplicare recomandarea Ombudsmanului cu privire la acest aspect.

13. Recomandarea Ombudsmanului a fost, de asemenea, ca Comisia să țină o evidență scrisă a analizei și a evaluării sale. În memoriul său în replică, Comisia se limitează să afirme că decizia finală este întotdeauna înregistrată. Ombudsmanul a constatat că, în acest caz, acest lucru nu a fost suficient. Prin urmare, aceasta își confirmă recomandarea cu privire la acest aspect.

14. Pentru a răspunde preocupărilor specifice ale reclamantului, Ombudsmanul încurajează Comisia să fie deosebit de vigilentă atunci când acordul în cauză în acest caz este în curs de revizuire.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Ombudsmanul confirmă constatarea sa privind administrarea defectuoasă și recomandările sale. Comisia ar trebui să dea curs recomandărilor sale prin aplicarea consecventă a procedurilor sale și prin păstrarea unei evidențe scrise a analizei și evaluării sale.

Reclamantul și Comisia Europeană vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 14.3.2019

[1] Textul integral: https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/PG(2015)9/FINAL&docLanguage=En.

[2] Pentru mai multe informații, a se vedea: http://www.oecd.org/tad/xcred/arrangement.htm.

[3] Textul integral al recomandării Ombudsmanului este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/99655.

[4] Instrumentul 6 „Planificarea și validarea inițiativelor” din setul de instrumente pentru o mai bună legiferare al Comisiei (https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_ro).

[5] Instrumentele 9 „Când este necesară o evaluare a impactului?”, 19 „Identificarea/examinarea impactului” și 28 „Drepturile fundamentale și drepturile omului” (https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_en).

[6] Mai multe informații cu privire la modul în care Comisia planifică și propune acte legislative pot fi găsite la adresa: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_en.

[7] Document de lucru al serviciilor Comisiei – Orientări operaționale privind luarea în considerare a drepturilor fundamentale în evaluările de impact ale Comisiei, SEC(2011) 567 final, 6.5.2011.