Stimați colegi,

Stimate domnule judecător François Biltgen,

Doamnelor și domnilor,

Este o adevărată plăcere să fiu aici cu voi astăzi.

Permiteți-mi să încep prin a le mulțumi călduros organizatorilor pentru invitația de a contribui la această importantă conferință. Sunt onorat să fiu aici.

Întrebarea pe care ați ales-o – este legislația UE adecvată scopului? – este vastă. Nu mă voi preface că o epuizez. În schimb, sper să ofer o vedere de unde mă aflu, lăsând nuanțele – și poate unele dintre dezacorduri – în discuția noastră.

Este, de asemenea, o întrebare atât în timp util, cât și necesară.

Este momentul oportun, deoarece Uniunea noastră este chemată să răspundă simultan, la războiul de la frontierele sale, la presiunile exercitate de migrație, la schimbările climatice, la transformarea digitală și la concurența geopolitică – precum și la incertitudinea generată de noile tehnologii puternice, de la inteligența artificială la platformele online, a căror influență asupra democrațiilor noastre și a modului nostru de viață este deja clară.

Este necesar pentru că, într-un astfel de context, există întotdeauna tentația de a cere mai mult de la lege: poate să se miște mai repede, să fie mai simplu, să elimine frecarea – și, mai presus de toate, să își îndeplinească mai repede promisiunile?

Acestea sunt, desigur, obiective legitime.

Dar dacă eficacitatea este necesară, aceasta nu este suficientă. O lege perfect eficientă ar putea fi opresivă. În schimb, o lege care întruchipează principii admirabile se poate dovedi ineficientă în practică.

Prin urmare, întrebarea nu este doar dacă o lege își atinge obiectivul urmărit. De asemenea, trebuie să ne întrebăm dacă face acest lucru într-un mod care respectă drepturile, principiile bunei administrări – legalitatea, responsabilitatea, transparența, participarea și echitatea – precum și demnitatea și capacitatea de acțiune a persoanelor afectate de aceasta.

Există o diferență între valorile care stau la baza unui sistem juridic și realitatea punerii lor în aplicare. Ombudsmanul își desfășoară activitatea tocmai în acest spațiu dintre principiu și practică. Nu evaluăm înțelepciunea politică a opțiunilor politice și nici nu acționăm ca o instanță. O plângere nu dovedește că o lege este deficitară. Este o dovadă – o dovadă care ne obligă să examinăm dacă sistemul juridic oferă ceea ce promite. Și uneori trebuie să concluzionăm că o instituție nu a respectat ceea ce impune un principiu – că ar fi trebuit să facă mai mult. Aceasta este o administrare defectuoasă .

În 2025, Curtea a deschis 492 de anchete, dintre care marea majoritate au vizat Comisia Europeană și agențiile UE. Acestea au variat de la accesul public la documente, proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, granturi, contracte și chestiuni legate de personal, până la adoptarea de acte obligatorii și de instrumente juridice neobligatorii în domenii precum sănătatea publică, drepturile fundamentale și inteligența artificială.

În 63 % din cazurile pe care le-am închis, instituția în cauză a soluționat plângerea. Curtea a constatat o administrare defectuoasă în puțin peste 4 %.

Surprinzător de puțini, ai putea spune. Dar cifrele spun doar o parte din poveste. Substanța se află în cazurile în sine. Voi împărtăși câteva care ilustrează unde se află adevăratele dificultăți.

Reflecția mea generală este următoarea: Legislația UE și principiile sale sunt, în multe privințe importante, adecvate scopului.

Eficacitatea lor depinde însă în mod decisiv de practica administrativă. De prea multe ori, principiile bunei administrări sunt considerate mai degrabă obstacole în calea eficacității și a eficienței decât ceea ce sunt cu adevărat: garanții indispensabile ale încrederii publice – niciodată mai mult decât în situații de urgență.

Și odată ce principiile sunt privite ca obstacole, tentația de a face compromisuri asupra lor este reală. Există, de asemenea, o tendință mai liniștită: să onoreze un principiu numai în cazul în care Curtea de Justiție a precizat deja, în mod neechivoc, modul în care acesta trebuie aplicat – și să invoce lipsa securității juridice sau a jurisprudenței ca motiv pentru a reduce nivelul de diligență.

Doamnelor și domnilor,

Permiteți-mi să încep cu un set recent de cazuri privind utilizarea de către Comisia Europeană a derogărilor de la normele sale privind o mai bună legiferare atunci când pregătește propuneri legislative pe care le-a considerat urgente.

Aceste anchete au vizat trei domenii foarte diferite: diligența necesară în materie de durabilitate a întreprinderilor, combaterea introducerii ilegale de migranți și politica agricolă comună. În fiecare caz, Comisia a invocat urgența de a omite măsurile prevăzute în mod obișnuit în cadrul său pentru o mai bună legiferare, în special evaluările impactului și consultările publice. În două dintre cazuri, au existat, de asemenea, preocupări cu privire la respectarea Legii europene a climei.

De ce contează acest lucru pentru întrebarea de astăzi?

Deoarece, deși normele privind o mai bună legiferare au fost adoptate de Comisie pe plan intern, acestea nu sunt simple servicii administrative de menaj. Acestea pun în aplicare principiile fundamentale ale procesului legislativ al UE recunoscute în tratate: deschiderea, transparența și participarea cetățenilor. Acestea sunt, de asemenea, legate de principiul proporționalității, deoarece contribuie la asigurarea faptului că legislația UE este necesară, motivată, bazată pe dovezi și nearbitrară.

Eficacitatea contează – așa cum am spus de la început – la fel și eficiența. Capacitatea Uniunii de a aborda crizele într-un mod mai eficace decât acțiunea individuală a statelor membre a fost întotdeauna una dintre cele mai puternice surse ale legitimității sale.

Însă urmărirea rapidității nu poate goli de conținut principiile stabilite de tratate și dezvoltate de Curtea de Justiție. Ele susțin, de asemenea, legitimitatea UE și încrederea publicului.

În cadrul anchetelor mele, am constatat mai multe deficiențe procedurale. Nu a existat o definiție clară a noțiunii de „urgență” și nici a circumstanțelor în care Comisia poate deroga de la propriile norme. Evidențele derogărilor, justificările acestora și evaluările consecvenței climatice au fost insuficiente, ceea ce a îngreunat înțelegerea și evaluarea de către cetățeni a faptului dacă Comisia a acționat într-un mod nearbitrar. Așa-numitele „documente analitice”, care înlocuiesc evaluările complete ale impactului, au fost publicate cu întârziere. Consultările cu părțile interesate nu au fost suficient de ample sau de echilibrate. Într-un caz, o consultare interservicii a fost redusă la mai puțin de 24 de ore într-un weekend. Luate împreună, aceste deficiențe au constituit administrare defectuoasă.

Lasă-mă să fiu precis. Comisia trebuie să fie în măsură să reacționeze rapid la crize, situații de urgență și provocări noi. Bineînțeles că trebuie. Recunoaștem, de asemenea, puterea discreționară a Comisiei și a Consiliului de a decide când există o urgență. Dar procesul legislativ trebuie să rămână previzibil pentru cei care doresc să își exercite dreptul democratic de a-l influența. Urgența poate justifica o procedură mai rapidă. Nu poate justifica una arbitrară.

Aceasta este esența problemei. Dacă principiile par să stea în calea lor, aceasta nu înseamnă că nu mai sunt „adecvate scopului”. Aceasta înseamnă că normele și mecanismele administrative de punere în aplicare a acestora trebuie îmbunătățite și, dacă este necesar, reechilibrate.

De aceea, am recomandat Comisiei să definească urgența mai clar, să înregistreze și să explice în mod corespunzător derogările sale și să se asigure că chiar și procesul legislativ accelerat păstrează caracteristicile esențiale ale unui proces transparent, bazat pe dovezi și favorabil incluziunii. Atunci când puterea discreționară se extinde, obligația de motivare trebuie să se extindă odată cu aceasta.

Răspunsul Comisiei a fost constructiv, dar angajamentele sale rămân prea generale. Voi continua să monitorizez acest domeniu, nu în ultimul rând pentru că plângerile primite sugerează o provocare structurală mai amplă.

Într-adevăr, tocmai am deschis o nouă anchetă cu privire la modul în care Comisia a consultat publicul cu privire la tehnologia de captare și stocare a dioxidului de carbon – inclusiv dacă a întrebat despre impactul său economic, social și de mediu – și o alta cu privire la decizia sa de a excepta așa-numitele „verificări ale realității”, un instrument important de implicare a părților interesate, de la măsurile sale standard de transparență.

Al doilea exemplu este accesul public la documente. Regulamentul 1049 a fost conceput în urmă cu douăzeci și cinci de ani pentru o lume a traseelor de hârtie și a arhivelor fizice. Astăzi, negocierile pot avea loc prin mesaje text, informațiile trăiesc în baze de date, iar deciziile sunt din ce în ce mai mult modelate de algoritmi.

Întrebarea este simplă: poate un cadru construit pentru trecut să asigure în continuare responsabilitatea în era digitală?

Definiția juridică a fost menținută. Un document este orice conținut, indiferent de suportul său: Conținutul decide, nu mediu. Dificultatea rezidă în practică. Un document nu este înregistrarea sa. Un document nu este păstrarea sa. Conținutul există în momentul în care este creat; înregistrarea este doar un act intern de depunere; Retenția este cât timp este păstrat acel conținut. Atunci când instituțiile tratează înregistrarea ca o condiție prealabilă pentru existența unui document, acestea pot crea zone fără responsabilitate, în care deciziile nu lasă urme.

Am văzut acest lucru în practică. De exemplu, e-mailurile care stau la baza rapoartelor Comisiei au fost tratate ca neintrând în domeniul de aplicare al regulamentului, apoi au fost șterse în temeiul unei politici de păstrare sau căutările de mesaje text au fost limitate la mesajele care fuseseră deja înregistrate. În toate aceste cazuri, oficiul nostru a constatat o administrare defectuoasă, iar în ceea ce privește mesajele text, Tribunalul a recunoscut deja obligația de a le căuta.

Și un punct nu admite niciun compromis. Odată ce conținutul a fost solicitat, acesta trebuie păstrat – indiferent dacă instituția ajunge ulterior la concluzia că poate fi divulgat. Această concluzie poate fi dezbătută, atacată, revizuită. Ceea ce nu se poate întâmpla este ca conținutul să dispară în timp ce dezbaterea este în curs de desfășurare.

Aceeași tensiune merge mai departe. Atunci când informațiile se află într-o bază de date, accesul poate depinde de ceea ce instituția a ales să își programeze sistemele pentru a obține. Atunci când IA sprijină o decizie, este posibil să nu existe niciun document de solicitat, iar datele și specificațiile de antrenament pot fi deținute de contractanți, ceea ce le-ar putea plasa dincolo de domeniul de aplicare al regulamentului. Într-adevăr, dreptul de acces migrează în liniște de la o logică bazată pe documente la una bazată pe informații.

Acesta este și motivul pentru care un model pur reactiv nu mai este suficient. Cum puteți solicita un mesaj text despre care nu știți că există? Transparența proactivă arată modul în care: Cheltuielile de călătorie ale comisarilor, documentele trilogului puse la dispoziție în timpul negocierilor sunt în desfășurare.

Cu toate acestea, progresele rămân fragile. Ancheta noastră recentă a constatat că Consiliul și Comisia încă nu respectă pe deplin jurisprudența clară privind documentele legislative, invocând preocupări generice pe care instanțele le-au respins în mod repetat. Odată ce jurisprudența este soluționată, neaplicarea acesteia nu mai este doar o problemă de transparență. Riscă să devină, cel puțin parțial, o problemă legată de statul de drept.

Și există o schimbare mai profundă la locul de muncă. Regulamentul 1049/2001 se bazează pe prezumția de deschidere: accesul este regula, refuzul excepția și fiecare excepție trebuie justificată. Cu toate acestea, în practică, cererile sunt tratate din ce în ce mai mult prin prisma gestionării riscurilor.

Iar povara s-a schimbat odată cu aceasta. Cetățenii sunt acum așteptați să găsească și să citeze hotărâri judecătorești, decizii ale Ombudsmanului și orientări interne doar pentru a-și susține cazul. Termenele limită sunt ratate și documentele sosesc atunci când nu mai contează. Cei care persistă trebuie să se adreseze Ombudsmanului sau Tribunalului, rute care pot fi lente, costisitoare și complexe. Nimeni nu ar trebui să devină expert în dreptul UE pentru a exercita un drept fundamental. Deschiderea care trebuie contestată, document cu document, nu este deschiderea promisă de tratate.

Regulamentul 1049/2001 s-a dovedit a fi rezilient. Dar reziliența nu este același lucru cu eficacitatea. Un cadru care depinde de litigiile de la caz la caz pentru a decide dacă un mesaj text este un document sau dacă un rezultat al IA este accesibil nu este unul pe care cetățenii să se poată baza în prealabil.

Sarcina nu este de a slăbi un drept care a servit bine Uniunii. Trebuie să ne asigurăm că procedurile și practica ajung din urmă o realitate care a sosit deja.

Permiteți-mi acum să fac un pas înapoi, pentru că aceste cazuri au un fir comun. Problema nu este neapărat calitatea dreptului material. Este calitatea echipamentului administrativ prin care se face și se aplică această lege.

Adoptarea unei mai bune legiferări: evaluarea impactului, consultarea, elaborarea de politici bazate pe date concrete – principiile există. În ceea ce privește accesul la documente, transparența este ferm stabilită. Cu toate acestea, în ambele cazuri, dificultățile persistă. Principiul poate fi transparența; întrebarea este cum funcționează de fapt transparența atunci când un cetățean solicită un document. Principiul poate fi o mai bună legiferare; întrebarea este cum modelează de fapt pregătirea legislației.

Deci, aș distinge trei lucruri: legea, codificarea procedurilor administrative care o pun în aplicare și punerea lor în practică. Adesea, principiul este solid. Ceea ce eșuează însă este procedura – insuficient de clară, previzibilă sau consecventă.

Și asta contează, deoarece procedurile administrative nu sunt simple detalii tehnice. Acestea sunt mecanisme esențiale prin care cetățenii experimentează statul de drept. dacă o instituție dispune de o putere discreționară, dar criteriile de exercitare a acesteia sunt neclare; dacă există proceduri, dar acestea nu sunt documentate; dacă cetățenii nu pot înțelege de ce a fost urmat (sau nu) un anumit proces și de ce a fost luată o decizie – atunci avem o problemă de bună administrare, chiar și în cazul în care legislația este perfect solidă.

Buna administrare este, în multe privințe, infrastructura care permite bunei legi să devină realitate. Statul de drept nu se încheie acolo unde se încheie legislația; continuă în procedurile prin care este exercitată puterea publică.

O mare parte din ceea ce examinează biroul meu nu este o lege dură, ci o lege neobligatorie și o practică administrativă: Orientări privind o mai bună legiferare, cadre de transparență, coduri etice, norme privind conflictele de interese. Ele nu sunt obligatorii în sens strict, dar modelează modul în care este exercitată puterea. În cel mai bun caz, acestea încorporează o cultură a justificării și a administrării bazate pe norme. În cel mai rău caz, acestea devin vehicule pentru flexibilitate, dar fără responsabilitate.

Ceea ce asistăm, așadar, este rareori o respingere formală sau o trădare a legii. Este mai subtil: reflectă o relaxare treptată a disciplinei procedurale; normalizarea urgenței; utilizarea nediferențiată a flexibilității.

Procedurile de bună administrare nu se pot baza doar pe instrumente juridice neobligatorii. Cu toate acestea, dreptul administrativ al Uniunii a crescut prin acumulare – normă cu normă, sector cu sector, agenție cu agenție, de la caz la caz. Pe măsură ce actorii s-au înmulțit și procedurile au devenit mai complexe, nu a apărut nicio legislație orizontală cuprinzătoare. Astfel, rezultatul este un mozaic: bogată în principii, săracă în proceduri comune.

Și cetățeanul este cel care plătește prețul. Drepturile garantate de articolul 41 din cartă – de a fi ascultat, de a lua decizii motivate, de a avea acces la propriul dosar și de a lua o decizie într-un termen rezonabil – pot fi experimentate în mod diferit, în funcție de instituția, agenția sau sectorul cu care se confruntă.

Remediul nu este nou. Articolul 298 din tratat oferă temeiul juridic pentru o administrație europeană deschisă, eficientă și independentă. Atunci când Parlamentul European a aprobat Codul de bună conduită administrativă al Ombudsmanului European în 2001, acesta a solicitat deja norme obligatorii. În 2013, a solicitat o lege de procedură administrativă, iar în 2016 a prezentat un proiect complet de regulament. Oamenii de știință – unii dintre ei aici, în Luxemburg – ne-au oferit regulile-model ReNEUAL, arătând că codificarea este fezabilă, chiar dacă poate fi discutată.

Cred că a venit din nou timpul să ne imaginăm ce ar putea face un singur cod orizontal de procedură administrativă a UE. Nu ca un monument al birocrației, nici ca o cămașă de forță pentru specificitatea sectorială, ci ca un etaj comun.

Norme clare privind dreptul de a fi ascultat și obligația de motivare. În ceea ce privește termenele. În ceea ce privește păstrarea evidențelor, astfel încât nicio decizie să nu scape de revizuire, deoarece nimic nu a fost scris. Cu privire la ceea ce permite urgența – și la ceea ce nu scuză niciodată. privind utilizarea sistemelor automatizate și asistate de IA. Proceduri clare, accesibile și previzibile – pentru cei care lucrează în cadrul instituțiilor și, în mod esențial, pentru cetățenii afectați de deciziile lor.

Un astfel de cod nu ar încetini Uniunea. Procedurile previzibile sunt proceduri eficiente. Reziliența și legalitatea nu sunt proiecte concurente. Ele sunt interdependente.

Acest lucru este în cazul în care mă întorc la tine. Codificarea de acest fel a avansat întotdeauna pe puterea muncii academice - a cercetătorilor dispuși să cartografieze fragmentele și să-și imagineze întregul. Proiectul este vechi. Nevoia de a o dezbate rămâne. Îndrăznesc să te invit să-l aduci înapoi la masă.

Stimați colegi,

Așadar, legislația UE este adecvată scopului? În ceea ce privește principiile sale, în mare parte da. Adevărata întrebare este dacă cadrele noastre juridice și administrative continuă să disciplineze discreția – necesitând motive, transparență și proporționalitate – sau dacă devin instrumente manageriale subordonate oportunității.

Dacă flexibilitatea devine principiul de bază, atunci democrația și legalitatea suferă împreună. Remediul constă în norme mai clare, o evidență solidă, o formare adecvată și, mai presus de toate, o cultură a serviciului public care consideră legalitatea și buna administrare nu ca fiind constrângeri asupra eficienței, ci ca garanții indispensabile ale încrederii publice.

În general, instituțiile se angajează serios în recomandările noastre și multe dintre ele le utilizează pentru a-și îmbunătăți practicile. Cu toate acestea, conformitatea rămâne mai lentă și mai contestată în unele domenii – mai ales transparența. Ceea ce contează cel mai mult este dacă recomandările sunt tratate ca critici care trebuie gestionate sau ca parte a unui efort comun de consolidare a administrației UE.

Mă angajez în acest efort, în calitate de Ombudsman european. Dar nici o administrație nu poate fi singurul judecător al propriului comportament. De aceea vocea ta contează.

Și poate că adevărata întrebare nu este doar: legislația UE este adecvată scopului? Dar este potrivit pentru al cui scop? O lege poate fi foarte eficientă din perspectiva unei instituții care urmărește un anumit obiectiv, dar poate fi experimentată foarte diferit de către cetățeanul care face obiectul acesteia.

Din punctul meu de vedere, o lege este adecvată scopului atunci când scopul său legitim, concepția sa juridică, administrarea și efectele sale rămân aliniate la drepturile și interesele persoanelor pe care le guvernează.

Cetățeanul nu ar trebui să fie gândirea ulterioară a legislației. Cetățeanul ar trebui să fie măsura împotriva căreia testăm continuu dacă legea funcționează.

Aștept cu nerăbdare discuția noastră de astăzi. Contez pe logodna ta de mâine.

Vă mulțumesc pentru atenție.