Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [1]

O pano de fundo

1. O queixoso é uma ONG sem fins lucrativos cuja missão é "capacitar os jovens". Em 2009, celebrou uma convenção de subvenção (o «Acordo») com a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (a «Agência») no âmbito do programa «Juventude em Ação» para um projeto intitulado «E-VOLUTION-Globalising E-Youth Work». O queixoso atuou como coordenador de um consórcio de várias organizações.

2. O autor da denúncia apresentou o seu relatório final sobre o projeto até 22 de fevereiro de 2012. Em 30 de maio de 2012, a Agência recusou-se a aprovar o relatório, uma vez que já não correspondia ao projeto apresentado. A Agência solicitou o reembolso integral do pagamento de pré-financiamento efetuado ao queixoso.

3. Em 3 de janeiro de 2013, o queixoso enviou a sua queixa ao Provedor de Justiça. Em 4 de janeiro de 2013, o queixoso reembolsou à Agência o montante solicitado.

4. Em 1 de março de 2013, o Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a alegação de que a Agência não agiu em conformidade com os princípios da boa administração. O autor da denúncia apresentou uma série de argumentos em apoio desta alegação. Essencialmente, considerou que a Agência i) agiu de forma ilegal e injusta ao rejeitar o seu relatório final e ao proceder à recuperação, e ii) não respeitou os direitos processuais do queixoso. O queixoso alegou que a Agência deveria encetar um debate com o queixoso com vista a chegar a acordo sobre um acordo financeiro adequado.

Alegação de que a Agência não respeitou os princípios da boa administração na medida em que a recuperação foi indevida e ilegal

A proposta de solução amigável do Provedor de Justiça

5. Em 11 de setembro de 2013, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável. O Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes. A proposta tratava exclusivamente da questão da rejeição alegadamente injusta e ilegal do relatório final e da recuperação. As restantes questões levantadas pelo queixoso foram deixadas para uma fase posterior, à luz do resultado da proposta de solução amigável.

6. O Provedor de Justiça concordou com o queixoso quanto ao facto de o relatório final ter sido rejeitado mais de 90 dias após a sua apresentação e de tal não ser permitido pelo Acordo. Assim, por razões processuais, a recuperação era, desde o início, contrária ao acordo e, por conseguinte, ilegal. Com efeito, nos termos do artigo I.5.4 da convenção, a Agência dispunha de 90 dias a contar da data de apresentação do relatório final para o aprovar ou rejeitar e pagar o saldo ou solicitar documentos comprovativos ou informações complementares. Nos termos do artigo II.15.4, «na falta de resposta escrita da Agência no prazo de exame [ou seja, nos 90 dias acima referidos], os relatórios são considerados aprovados». Assim, na opinião do Provedor de Justiça, decorridos os 90 dias, a Agência já não tinha o direito de rejeitar o relatório, mas devia agir como se o tivesse expressamente aprovado.

7. A Provedora de Justiça centrou-se na interpretação a dar à disposição de aprovação implícita acima referida. A Agência não alegou que a sua aprovação implícita do relatório final não se aplicava ao projeto propriamente dito cuja execução era descrita nesse relatório. Também não alegou que a estipulação do artigo II.15.4, que estabelece que a aprovação «não implica o reconhecimento da sua regularidade ou da autenticidade, exaustividade e exatidão das declarações e informações neles contidas», a autorizaria a revogar a sua aprovação implícita do projeto executado, tal como descrito no relatório final, por não corresponder ao projeto inicialmente apresentado.

8. O Provedor de Justiça salientou ainda que o Acordo não deixava suficientemente claro o significado exato da «aprovação» do relatório final e o seu âmbito de aplicação. A falta de clareza deveu-se, em certa medida, ao facto de o artigo II.15.4 conter a disposição acima referida, cuja redação não é suficientemente clara. Neste contexto, o Provedor de Justiça considerou que, uma vez que a Agência elaborou o Acordo, que é um modelo normalizado, e que os termos do Acordo não podem ser livremente negociados pelo queixoso, quaisquer termos pouco claros nele contidos devem ser interpretados a favor do queixoso (princípio contra proferentem). Além disso, uma vez que a disposição acima referida constitui uma limitação do âmbito de aplicação e, por conseguinte, constitui, pela sua própria natureza, uma exceção, deve ser interpretada como tal, ou seja, de forma restritiva.

9. À luz dos princípios acima referidos, o Provedor de Justiça considerou que a disposição acima referida — que parece abordar duas questões, a saber, i) a «regularidade» do relatório final e ii) a autenticidade, exaustividade e exatidão das declarações e informações nele contidas — deve ser interpretada no seu conjunto à luz da sua segunda parte, que aborda a questão das declarações incompletas, inexatas, incorretas ou falsas no relatório final. No que diz respeito ao conceito de «regularidade», não pode ser interpretado extensivamente de modo a autorizar a Agência a não respeitar o prazo de 90 dias e a revogar a sua aprovação — implícita e explícita — do relatório final à vontade. A aprovação, enquanto tal, perderia assim o seu objetivo efetivo e tornar-se-ia meramente ilusória, o que é contrário ao princípio da segurança jurídica e à confiança legítima do beneficiário da subvenção. Tal como salientado pelo queixoso, o objectivo do prazo de 90 dias para uma decisão de aprovação ou rejeição é proporcionar segurança jurídica aos contratantes da Agência e fazer com que a Administração actue.

10. Além disso, o Provedor de Justiça teve em conta as restantes disposições do Acordo que preveem, nomeadamente, que a Agência dispõe de 90 dias para aprovar ou rejeitar o relatório final e pagar o saldo. Não se pode dizer que o prazo de 90 dias seja insuficiente para que a Agência rejeite um relatório final, especialmente quando considera que este deve ser rejeitado por um motivo como o do caso em apreço.

11. O Provedor de Justiça salientou ainda que a explicação da Agência — ou seja, a alegada apresentação tardia do relatório final pelo queixoso — não era pertinente, uma vez que não isentava a Agência de ter de respeitar o Acordo e, em especial, o prazo de 90 dias. A Agência poderia ter reagido ao alegado atraso do queixoso ponderando outras possibilidades previstas no Acordo, tais como a suspensão do prazo de pagamento, a denúncia do Acordo ou uma sanção financeira. No entanto, o acordo não o autorizava a não respeitar o prazo. Quanto à afirmação da Agência de que a alegada apresentação tardia do relatório final pelo queixoso, combinada com as alegadas deficiências desse relatório, complicou o seu tratamento interno, o Provedor de Justiça considerou que estas circunstâncias não eram relevantes. Os princípios da boa administração exigem que a Agência respeite o Acordo, que ela própria redigiu, e organize os seus procedimentos internos de modo a poder cumprir os seus compromissos. Isto é tanto mais verdade se a Agência considerar que o projeto, tal como descrito no relatório final, é deficiente. Para tal avaliação, nem mesmo 90 dias parecem ser necessários.

12. A proposta de solução amigável foi formulada da seguinte forma:

"A Agência podia aceitar que não tinha o direito de rejeitar o relatório final e, por conseguinte, anular a sua ordem de cobrança e reembolsar o montante recuperado, bem como os juros de mora.

Além disso, a Agência poderá encetar negociações com o autor da reclamação com vista a determinar o valor das atividades não executadas, a fim de determinar o valor do saldo a pagar ao autor da reclamação, se for caso disso."

13. Na sua resposta de 3 de dezembro de 2013, a Agência reconheceu ter adotado a sua posição sobre o relatório final oito dias após o termo do prazo de 90 dias. No entanto, o pedido de recuperação foi motivado por alterações radicais no projeto. Em seguida, a Agência discordou da interpretação que o Provedor de Justiça fez do Acordo e dos efeitos jurídicos da sua não reação no prazo de 90 dias.

14. A Agência declarou que «compreende que pode ter criado um mal-entendido quanto ao conceito e ao âmbito exato da «aprovação tácita do relatório final» na aceção do artigo II.15.4 da convenção de subvenção». Pediu desculpa por este mal-entendido e prestou os seguintes esclarecimentos.

15. A Agência concordou que, se não responder por escrito no prazo de 90 dias a contar do pedido de pagamento do saldo, os relatórios que acompanham esse pedido são considerados "aprovados" pela Agência. No entanto, esta aprovação — expressa ou tácita — tem efeitos limitados. O seu único significado é que "com base nas informações contidas no relatório final, a Agência está em condições de a) avaliar se o projeto foi corretamente executado e b) determinar os custos elegíveis incorridos pelo beneficiário, bem como o montante final da subvenção. "A aprovação não implica o acordo da Agência com a forma como a ação foi executada ou com a elegibilidade dos custos declarados pelo beneficiário. Esta aprovação não pode criar qualquer direito ao pagamento do saldo.

16. A Agência apresentou os seguintes argumentos em apoio da sua posição. Em primeiro lugar, baseou-se nas disposições da convenção que obrigam o beneficiário da subvenção a cumprir a descrição inicial do projeto [2], a menos que anuncie à Agência as alterações previstas e obtenha a aprovação prévia das mesmas pela Agência [3]. A forma como o projeto foi executado é avaliada nos termos do artigo I.1.2 e do anexo I, e não dos artigos I.5.4 [4] e II.15.4 [5] do Acordo. Na opinião da Agência, a aprovação tácita não pode implicar a aprovação de alterações que não tenham sido autorizadas em conformidade com o Acordo. Tal seria incompatível com as referidas disposições e permitiria contorná-las. Com efeito, o beneficiário seria autorizado a efetuar alterações substanciais ao projeto inicial de forma puramente unilateral. Por conseguinte, seria igualmente legítimo contornar os requisitos estabelecidos nos convites à apresentação de propostas no âmbito dos programas da UE.

17. Em segundo lugar, a Agência alegou que os custos elegíveis e o montante final da subvenção também não são determinados nos termos dos artigos I.5.4 e II.15.4, mas sim dos artigos I.4 [6], II.14 [7] e II.17 [8] da convenção. Nos termos do artigo II.17.5, "se a ação não for executada ou for executada de forma deficiente, parcial ou tardia, a Agência pode reduzir a subvenção...". A interpretação de que a aprovação tácita do relatório final implica o acordo da Agência com a execução do projeto e com a elegibilidade dos custos declarados pelo beneficiário seria incompatível com estas disposições. Caso contrário, o beneficiário seria autorizado a beneficiar de financiamento da UE a que não tinha direito.

18. Em terceiro lugar, a Agência baseou-se nas conclusões do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça no processo ArchiMEDES/Comissão , em que considera que a aprovação tácita não implica a validação dos trabalhos executados e dos custos declarados e não pode criar qualquer direito ao pagamento do saldo da subvenção ao beneficiário [9].

19. Por último, a Agência declarou que tinha erradamente declarado, na sua carta de 30 de maio de 2012, que rejeitava o relatório. Com efeito, devia ter indicado corretamente que aprovava o relatório, mas, com base nesse relatório, concluiu que o autor da denúncia não executou a ação em conformidade com o artigo I.1.2 e o anexo I, na medida em que o projeto era radicalmente diferente do projeto inicialmente selecionado e do objeto da convenção. Além disso, a Agência determinou os custos elegíveis e o montante final da subvenção em conformidade com os artigos II.14, I.6 [10] e II.17, respetivamente. A Agência considerou que os custos não eram «necessários para a execução da ação que é objeto da subvenção» na aceção do artigo II.14.1 e decidiu reduzir o montante da subvenção para 0 EUR com base no artigo II.17.5.

20. Em suma, a Agência considerou que já tinha efetivamente implementado a proposta de solução amigável, uma vez que aceitou o relatório e, com base nele, verificou o valor das atividades não executadas, a fim de determinar o valor do saldo a pagar ao queixoso. Chegou à conclusão de que o projeto executado nunca teria sido selecionado para financiamento. Por conseguinte, não teve outra escolha senão reduzir a subvenção para 0 EUR. Qualquer outra solução violaria o princípio da igualdade de tratamento dos requerentes e beneficiários de subvenções e os requisitos estabelecidos no convite à apresentação de propostas. Tendo em conta que poderia ter havido um mal-entendido, a Agência convidou o queixoso a apresentar quaisquer novas informações pertinentes sobre a execução da ação e os custos incorridos [11].

21. Nas suas observações de 30 de janeiro de 2014, o queixoso alegou que a Agência tinha efetivamente rejeitado a proposta de solução amigável. Dado, em especial, que a Agência sugeriu que era improvável que qualquer nova informação pudesse alterar a sua conclusão, o queixoso decidiu não dar seguimento ao convite da Agência para apresentar mais informações.

22. O autor da denúncia salientou ainda que não está legalmente representado e que, por conseguinte, a sua capacidade para apresentar observações sobre a estrutura jurídica da Agência é limitada. No entanto, se a interpretação da Agência fosse correta, tal significaria que o Acordo não impõe qualquer limite temporal à obrigação da Agência de liquidar a sua dívida. O autor da denúncia considerou difícil acreditar que a Agência utilizaria um modelo de convenção de subvenção que não prevê um prazo para o seu pagamento final, especialmente tendo em conta a desigualdade de poder entre as partes. Além disso, o pré-financiamento já tinha sido desembolsado a parceiros, trabalhadores e fornecedores há muito tempo. Não é admissível que o beneficiário/coordenador seja deixado no limbo por um período de tempo indeterminado quanto à questão de saber se tinha efetivamente autorização para desembolsar os fundos. Por último, o queixoso sugeriu que a Agência criasse a impressão de que existia um prazo para o pagamento final.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução amigável

23. Após ter examinado exaustivamente as observações das partes, o Provedor de Justiça limitará a sua análise, nesta fase, às questões tratadas na proposta de solução amigável, nomeadamente a legalidade da recuperação no que diz respeito à disposição de aprovação tácita do Acordo. A este respeito, a Agência apresentou dois conjuntos de argumentos. Em primeiro lugar, baseou-se na jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União que, na opinião da Agência, dá uma interpretação da aprovação implícita diferente da que lhe foi dada pelo Provedor de Justiça. Em segundo lugar, invocou as disposições do acordo relativas ao projecto a executar e à elegibilidade dos custos. O Provedor de Justiça analisará sucessivamente estes argumentos.

24. No que respeita à interpretação jurisdicional da aprovação implícita, a Agência baseou-se no acórdão do Tribunal Geral e no acórdão do Tribunal de Justiça no processo ArchiMEDES. Nesse processo, o Tribunal Geral tomou posição, nomeadamente, sobre o argumento de que a Comissão era obrigada a pagar o saldo devido à aprovação tácita do relatório final e que já não tinha o direito de contestar a execução do projeto [12].  

25. No entanto, o Provedor de Justiça não partilha da opinião da Agência de que estes acórdãos justificariam a sua interpretação dos efeitos jurídicos da aprovação implícita. Com efeito, não é possível encontrar apoio para a conclusão geral da Agência nestes acórdãos e resulta do raciocínio dos tribunais que a fundamentação era mais matizada. O Tribunal Geral limitou-se a afirmar que, no caso concreto, os contratantes não tinham direito a receber o pagamento integral pelo simples facto de o relatório final ter sido aprovado. Tal deveu-se ao facto de o montante do pagamento final ser apenas uma parte dos custos elegíveis de todos os contratantes [13]. No que diz respeito aos n.os 90 a 99 do acórdão do Tribunal Geral para os quais a Agência também remeteu, o Tribunal teve em conta o facto de, nas circunstâncias específicas do caso, o coordenador não poder reclamar os custos incorridos por um parceiro de projeto. No que diz respeito ao acórdão do Tribunal de Justiça, este também não apreciou esta questão com autoridade [14].

26. Além disso, o processo ArchiMEDES não é relevante para o caso em apreço, uma vez que dizia respeito a um contrato diferente, cujas disposições pertinentes não eram as mesmas que as utilizadas no Acordo [15]. É importante que o contrato no processo ArchiMEDES pareça ter feito uma distinção entre o relatório final sobre a execução do projeto, por um lado, e a documentação financeira relativa à elegibilidade dos custos, por outro. Embora o pagamento do saldo dependesse da aprovação de ambos, a aprovação implícita abrangia apenas o relatório final [16]. Em contrapartida, a aprovação tácita prevista pela convenção no caso em apreço abrange tanto o relatório final sobre a execução do projecto como a documentação financeira necessária para a avaliação dos custos elegíveis [17]. No caso em apreço, uma vez aprovados estes documentos, a Agência deve pagar o saldo [18].

27. Além disso, o Provedor de Justiça atribui importância ao facto de, ao contrário do contrato no processo ArchiMEDES, o acordo no presente processo tentar definir, embora não de forma muito clara, os efeitos jurídicos da aprovação implícita da Agência, indicando o que não implica. Nos termos do artigo II.15.4, "A aprovação dos relatórios que acompanham o pedido de pagamento não implica o reconhecimento da sua regularidade nem do caráter autêntico, completo e correto das declarações e informações neles contidas". O Provedor de Justiça mantém a opinião anterior de que esta disposição não autoriza nem pode autorizar a Agência a revogar a sua aprovação implícita por razões diferentes das indicadas nesta cláusula (ver pontos 7-9 supra).

28. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o processo ArchiMEDES não tem qualquer incidência na apreciação da presente queixa.

29. O Provedor de Justiça também não considera convincente o segundo conjunto de argumentos da Agência, a saber, que a interpretação do Provedor de Justiça não é compatível com as disposições do Acordo relativas à execução da ação acordada com a Agência e à elegibilidade dos custos. O Provedor de Justiça considera que a redação do Acordo não apoia, de facto, os argumentos da Agência.

30. Na opinião do Provedor de Justiça, de acordo com a redação do Acordo, a Agência dispõe de 90 dias: i) verificar tanto o relatório final de execução como os documentos financeiros; ii) avaliar estes documentos; e iii) se aprovado, pagar o saldo [19]. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não pode aceitar a alegação da Agência de que o único significado da aprovação implícita em questão é que, «com base nas informações contidas no relatório final, a Agência está em condições de a) avaliar se o projeto foi corretamente executado e b) determinar os custos elegíveis incorridos pelo beneficiário, bem como o montante final da subvenção». A interpretação da Agência contradiz claramente o disposto nos artigos I.5.4 e II.15.4 da convenção [20]. Se a Agência tiver uma opinião diferente, deve rever o seu modelo de convenção de subvenção para refletir essa opinião.

31. Tal como já referido na proposta de solução amigável e acima, o artigo II.15.4 do Acordo define o âmbito da aprovação implícita da Agência. Esta definição, que se baseia numa lista exaustiva e restritiva de deficiências que não são abrangidas pela aprovação, parece não deixar margem para reverter a aprovação com o fundamento de que o beneficiário da subvenção se desviou do projeto inicial sem o acordo prévio da Agência. Por outras palavras, o acordo, tal como está redigido, dá a impressão de que a aprovação implícita também abrange a ação executada tal como descrita no relatório final.

32. A este respeito, o Provedor de Justiça reconhece que, em alguns casos, tal poderá levar a Agência a aceitar trabalhos executados que não correspondem ao projeto inicialmente selecionado e aprovado. Trata-se de uma questão preocupante, uma vez que os fundos públicos afetados aos projetos devem ser gastos como previsto.

33. No entanto, no caso em apreço, foi a Agência que redigiu o Acordo e impôs livremente este prazo a si própria. Na opinião do Provedor de Justiça, a cláusula contida no artigo II.15.4, em conjugação com o disposto no artigo I.5.4, constitui uma cláusula típica de aprovação tácita cujo significado jurídico é que, em caso de 90 dias de silêncio administrativo, o projeto descrito no relatório final é aprovado. Afigura-se que a razão pela qual a Agência decidiu introduzir a disposição de aprovação implícita na convenção foi precisamente para encontrar um equilíbrio entre o interesse público de que os fundos da UE fossem despendidos de forma eficiente no projeto selecionado e os interesses legítimos dos beneficiários e, em especial, do coordenador do projeto. Serve o direito dos beneficiários à segurança jurídica de que a Administração tem o dever de adotar uma decisão vinculativa sem demora injustificada, neste caso, no prazo de 90 dias.

34. Se a Agência tivesse tido uma interpretação diferente do Acordo no momento da sua redação, deveria ter adotado uma definição diferente da aprovação implícita ou previsto uma relação diferente entre as diferentes disposições do Acordo. Além disso, tal como já salientado na proposta de solução amigável, o Provedor de Justiça não vê por que razão 90 dias seriam insuficientes para que a Agência rejeitasse o relatório final se considerasse que o projeto não foi executado como acordado.

35. Os argumentos acima referidos são igualmente aplicáveis à avaliação dos custos elegíveis, que, no âmbito da convenção de subvenção específica neste caso, também devem ser rescindidos no prazo de 90 dias. É verdade que o artigo II.17.1 prevê que "a Agência aprova o montante do pagamento final a conceder aos beneficiários com base nos documentos referidos no artigo II.15.4 que aprovou ." [21] No entanto, esta disposição não pode, por si só, derrogar as regras previstas nos artigos I.5.4 e II.15.4, segundo as quais a Agência deve aprovar esses documentos e pagar o saldo no prazo de 90 dias. Na mesma ordem de ideias, embora o artigo II.17.5 preveja que "se a ação não for executada ou for executada de forma deficiente, parcial ou tardia, a Agência pode reduzir a subvenção...", a convenção não contém qualquer indicação de que tal possa ser feito livremente para além do prazo de 90 dias [22].

36. Por último, o Provedor de Justiça não pode concordar com a declaração da Agência de que já aceitou a proposta de solução amigável do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça considera que o acordo não permite que a Agência "aprove" o relatório final apenas formalmente, mas que rejeite, após o prazo de 90 dias, todo o seu conteúdo essencial, ou seja, a descrição das acções executadas e a declaração dos custos elegíveis. Tal interpretação contraria o bom senso e não encontra apoio nas disposições do Acordo. Tal como corretamente salientado pelo autor da denúncia, tal interpretação dispensaria a Agência da sua obrigação de tomar uma posição vinculativa no prazo especificado no Acordo e esvaziaria de sentido as disposições correspondentes. Além disso, autorizaria a Agência a adotar uma posição vinculativa e a revertê-la sempre que considerar adequado.  

37. Por todas estas razões, o Provedor de Justiça mantém a posição expressa na proposta de solução amigável. A menos que a Agência possa fornecer uma melhor explicação, o Provedor de Justiça insta a Agência, através de uma proposta de solução amigável complementar, a rever a sua posição sobre a proposta de solução amigável do Provedor de Justiça.

38. Além disso, o Provedor de Justiça sugere que a Agência reveja o modelo de convenção de subvenção que utiliza, a fim de simplificar e clarificar as suas disposições relativas ao conceito, âmbito e efeitos jurídicos da aprovação (incluindo implícita) e rejeição do relatório final e dos documentos conexos.

A nova proposta para uma solução amigável

Tendo em conta as conclusões acima expostas, o Provedor de Justiça insta a Agência a aplicar a proposta inicial de solução amigável.

Além disso, a Agência poderá rever o seu modelo de convenção de subvenção, a fim de simplificar e clarificar as disposições relativas à aprovação do relatório final e dos documentos conexos.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Feito em Estrasburgo, em 27.6.2014