Recomendações da Provedora de Justiça Europeia no inquérito conjunto sobre as queixas 194/2017/EA, 334/2017/EA e 543/2017/EA sobre o tratamento dado pela Comissão Europeia ao emprego pós-mandato de antigos comissários, um antigo presidente da Comissão e o papel da sua «Comissão de Ética»[1]

Elaborado em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [2]

A Comissão Europeia deve assegurar que os comissários cumprem o seu dever de agir com integridade e discrição nos termos do artigo 245.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), nomeadamente após o termo dos seus mandatos de comissários. Estas funções não são limitadas no tempo.

Neste contexto, o Código de Conduta dos Comissários estabelece que os antigos comissários devem informar a Comissão se tencionam aceitar uma nova oferta de emprego durante um determinado período de tempo após a cessação das suas funções. Em seguida, a Comissão, após consulta de um comité de ética composto por três pessoas, decide se o emprego proposto é compatível com o artigo 245.o do TFUE.

As queixas surgiram devido ao alegado tratamento inadequado da decisão de um antigo Presidente da Comissão de trabalhar para a Goldman Sachs International. A Comissão demorou a reagir, mas acabou por consultar o Comité de Ética, que concluiu que não existiam motivos suficientes para estabelecer uma violação das obrigações legais. Ao chegar a esta conclusão, o Comité de Ética teve em conta a declaração escrita do antigo Presidente da Comissão de que não tinha sido contratado para exercer pressão em nome da Goldman Sachs e que não tencionava fazê-lo. 

A Provedora de Justiça considera que, embora tenham sido realizados progressos na melhoria do Código de Conduta dos Comissários, este caso suscita questões sistémicas no que diz respeito à forma como a Comissão trata esses casos e ao papel do Comité de Ética.

Na sequência de um inquérito de um ano, e à luz de uma reunião recente entre o antigo Presidente da Comissão e um atual Vice-Presidente da Comissão, registada como reunião oficial com a Goldman Sachs, a Provedora de Justiça recomenda que o caso seja reenviado ao Comité de Ética da Comissão. O Comité pode então reavaliar se a contratação do antigo Presidente da Comissão para a Goldman Sachs cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 245.o do TFUE. A Comissão deve igualmente considerar a possibilidade de exigir que o seu antigo Presidente se abstenha de exercer pressão sobre a Comissão durante um certo número de anos suplementares.

1. Antecedentes do inquérito

1. A Comissão Europeia deve assegurar que os comissários cumprem o seu dever de agir com integridade e discrição nos termos do artigo 245.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»), tanto durante os seus mandatos como após o termo dos mesmos. Estas funções não são limitadas no tempo. A confiança do público na Comissão e, por extensão, no projeto da UE no seu conjunto, corre o risco de ser posta em causa se a Comissão não tomar todas as medidas necessárias para garantir que os comissários cumprem, e são vistos a cumprir, este dever.

2. Os antigos comissários têm o direito de aceitar oportunidades de emprego depois de deixarem a Comissão. No entanto, ao exercerem este direito, devem ter presente o seu dever de agir sempre com integridade e discrição. Neste contexto, a Comissão deve verificar se esse emprego é efetivamente compatível com o dever de agir sempre com integridade e discrição. Em 1999, a Comissão adotou um Código de Conduta dos Comissários, que prevê que, sempre que os antigos comissários tencionem aceitar um novo emprego durante um determinado período após a cessação das suas funções, informem desse facto a Comissão. Nos termos do Código de Conduta, que era aplicável até 31 de janeiro de 2018 (quando a Comissão adotou um novo Código de Conduta), esse prazo de notificação era de 18 meses [3]. Uma vez notificado de um novo emprego proposto, a Comissão deve solicitar ao seu «Comité de Ética» consultivo o seu parecer sobre o novo emprego proposto, sempre que esse emprego esteja «relacionado com o conteúdo da pasta do (antigo) comissário». O Comité de Ética é composto por três membros nomeados pela Comissão por um período de três anos [4]. Uma vez obtido o parecer do Comité de Ética, a Comissão deve decidir se o novo cargo é compatível com o artigo 245.o do TFUE.

3. O presente inquérito do Provedor de Justiça diz respeito ao antigo Presidente da Comissão, que ocupou o seu cargo de novembro de 2004 a outubro de 2014. Em julho de 2016, foi nomeado para um cargo sénior no Goldman Sachs International, um banco de investimento internacional.

4. Após esta nomeação ter sido tornada pública pela Goldman Sachs em 8 de julho de 2016 [5], a Provedora de Justiça emitiu uma declaração em que expunha as suas preocupações e apelava à revisão do Código de Conduta [6]. Para além das preocupações manifestadas por vários deputados ao Parlamento Europeu e grupos da sociedade civil, um grupo de antigos e atuais funcionários da UE lançou uma petição em linha em protesto contra a situação e solicitando à Comissão que tomasse medidas. Mais de 150 000 pessoas assinaram a petição, antes de esta ser transmitida à Comissão.

5. Em setembro de 2016, em resposta a uma carta de seguimento do Provedor de Justiça [7], o Presidente Juncker declarou que o antigo Presidente da Comissão seria «recebido na Comissão não como antigo Presidente, mas como representante de interesses» e seria «sujeito às mesmas regras que todos os outros representantes de interesses no que diz respeito ao Registo de Transparência».

6. Ao mesmo tempo, a Comissão decidiu consultar o Comité de Ética sobre esta matéria. A Comissão escreveu ao antigo Presidente da Comissão, solicitando-lhe que lhe fornecesse informações sobre o seu novo emprego. Em seguida, a Comissão transmitiu a sua resposta ao Comité de Ética. O Comité de Ética apresentou o seu parecer à Comissão em 26 de outubro de 2016. Concluiu que não existiam motivos suficientes para concluir que o antigo presidente da Comissão tinha violado o seu dever de agir com integridade e discrição, tal como estabelecido no artigo 245.o do TFUE. Para chegar a esta conclusão, o Comité de Ética teve em conta o compromisso assumido pelo antigo Presidente da Comissão, numa carta dirigida ao Presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, de não exercer pressão sobre a Comissão em nome da Goldman Sachs. O Comité de Ética concluiu que este compromisso do antigo Presidente da Comissão de não exercer pressão em nome da Goldman Sachs responde ao dever de integridade e discrição imposto pelo Tratado [8].

7. Do registo público, não havia provas de que o Comité de Ética tivesse falado diretamente ou escrito ao antigo Presidente da Comissão a fim de procurar ou obter pormenores sobre as suas obrigações laborais para com a Goldman Sachs.

8. Foram então apresentadas três queixas ao Provedor de Justiça pelo grupo de antigos e actuais funcionários da UE acima referido, dois professores de direito e um grupo da sociedade civil [9].

2. O inquérito

9. Em fevereiro de 2017, a Provedora de Justiça abriu o seu inquérito e, em abril de 2017 [10], inspecionou os processos da Comissão relacionados com o assunto. Estes incluíram o parecer do Comité de Ética sobre o novo cargo do antigo presidente da Comissão, bem como seis outros pareceres recentes relativos a outros antigos comissários.

10. Posteriormente, em julho de 2017, a Provedora de Justiça escreveu à Comissão, solicitando-lhe que respondesse a perguntas sobre a forma como a Comissão lida com as atividades pós-mandato dos antigos comissários e sobre o papel do Comité de Ética [11]. A Provedora de Justiça solicitou à Comissão que respondesse até ao final de setembro de 2017.

11. Em meados de setembro de 2017, o Presidente Juncker anunciou, no seu discurso anual sobre o estado da União no Parlamento Europeu, que a Comissão tencionava rever o Código de Conduta. Esta revisão procuraria reforçar os requisitos de integridade para os comissários, tanto durante como após os seus mandatos. O Provedor de Justiça congratulou-se publicamente com estes progressos anunciados pelo Presidente Juncker [12]. Posteriormente, a Comissão publicou a sua proposta de revisão do Código de Conduta. O Código de Conduta revisto («novo Código de Conduta») entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2018 [13]. 

12. No contexto do inquérito, a Provedora de Justiça recebeu a resposta da Comissão em 20 de novembro de 2017 e, subsequentemente, as observações dos queixosos em resposta à resposta da Comissão.

13. Em janeiro de 2018, a Provedora de Justiça escreveu ao antigo Presidente da Comissão para o informar de que a sua equipa de inquérito lhe tinha apresentado uma proposta sobre a forma de proceder no caso. O antigo Presidente da Comissão apresentou os seus pontos de vista ao Provedor de Justiça em fevereiro de 2018.

14. Em fevereiro de 2018, foi publicada uma carta da Comissão que estabelecia a realização de uma reunião em 25 de outubro de 2017 entre um vice-presidente da Comissão e o antigo presidente da Comissão, atualmente empregado da Goldman Sachs. Essa carta indicava que o vice-presidente e o antigo presidente da Comissão «discutiram principalmente questões comerciais e de defesa» nessa reunião.

15. A decisão do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos e pontos de vista apresentados pelos queixosos e pela Comissão, bem como os argumentos e pontos de vista apresentados pelo antigo Presidente da Comissão. 

3. Observações preliminares

16. A Provedora de Justiça toma nota da observação feita pelo Comité de Ética de que, ao aceitar um emprego na Goldman Sachs, o antigo Presidente da Comissão não demonstrou «o juízo atencioso que se pode esperar de alguém que ocupou o alto cargo que ocupou durante tantos anos». Toma igualmente nota da declaração do Presidente Juncker de que não tem problemas com o facto de o antigo Presidente da Comissão trabalhar para um banco privado, «mas talvez não para este banco»[14].

17. O Provedor de Justiça partilha destes sentimentos. Tal como referido pelo Comité de Ética no seu parecer, a Goldman Sachs International tem sido «mais particularmente criticada devido ao seu papel no desencadeamento da crise financeira (hipotecas subprime) e no aconselhamento sobre construções financeiras que permitem ocultar a realidade da situação da dívida da Grécia». Por conseguinte, é compreensível que tenha havido uma preocupação pública com a decisão do antigo Presidente da Comissão de assumir um cargo neste banco de investimento.

4. Avaliação do Provedor de Justiça

A. O trabalho da Comissão de Ética

i) Consultar a Comissão de Ética

18. O Código de Conduta exige que os antigos comissários informem a Comissão se tencionam, dentro de um determinado prazo após a cessação das suas funções, aceitar um novo emprego. Nos termos do Código de Conduta em vigor até 31 de janeiro de 2018, este período de notificação foi limitado a 18 meses. Uma vez notificada de uma proposta de emprego, a Comissão era obrigada a consultar o Comité de Ética se o cargo em questão estivesse «relacionado com o conteúdo da pasta do (antigo) Comissário». A Comissão foi então instada «à luz das conclusões do Comité» a «decidir se a ocupação prevista é compatível com o artigo 245.o do Tratado (TFUE)». O novo Código de Conduta contém uma disposição semelhante.

19. Como proposição geral, é verdade que, com o passar do tempo, diminui a probabilidade de um novo emprego assumido por um antigo comissário dar origem a preocupações quanto ao dever de agir com integridade e discrição. Neste contexto, pode ser proporcionado limitar no tempo o dever de notificação de novos postos de trabalho. No entanto, o facto de poder ser proporcionado limitar no tempo o dever de notificar os novos postos de trabalho propostos não implica que qualquer posto de trabalho ocupado por um antigo comissário, uma vez expirado esse prazo, não suscite preocupações quanto ao dever de agir com integridade e discrição. Neste contexto, o Provedor de Justiça concorda com o Comité de Ética quanto ao facto de o respeito do prazo de notificação «não pôr termo às obrigações previstas no artigo 245.o nem implicar o seu cumprimento». A Provedora de Justiça considera que certas atividades realizadas por antigos comissários podem dar origem a preocupações públicas graves e legítimas e constituir uma violação do dever previsto no artigo 245.o do TFUE, mesmo após o termo do prazo de notificação previsto no Código de Conduta.

20. Por conseguinte, os antigos comissários devem usar de bom senso e discernimento ao aceitar ofertas de emprego, mesmo após o termo do período de notificação. Agindo de forma razoável, se tiverem dúvidas quanto ao facto de um posto de trabalho proposto poder suscitar preocupações razoáveis quanto à conformidade com o artigo 245.o do TFUE, devem notificar a Comissão do posto de trabalho proposto. A Comissão pode então decidir se é necessário solicitar o parecer do Comité de Ética. Do mesmo modo, sempre que a Comissão tenha conhecimento, de qualquer fonte, de preocupações relacionadas com um emprego assumido por um antigo comissário, deve contactar o antigo comissário em causa para obter mais informações. Se subsistirem preocupações, deve solicitar o parecer do Comité de Ética. Se decidir não consultar o Comité de Ética, deve explicar por que razão o considera.

21. O antigo presidente da Comissão assumiu as suas novas funções no prazo de semanas a contar do termo do prazo de notificação de 18 meses e já não estava obrigado, por força das disposições do Código, a notificar a Comissão desse facto. Nesse caso, o antigo Presidente da Comissão optou por não informar a Comissão sobre o seu novo cargo. A Comissão tomou conhecimento deste novo trabalho, aparentemente através de notícias na imprensa. Tendo em conta as amplas preocupações manifestadas na altura pelo Provedor de Justiça, pelos deputados ao Parlamento Europeu e pela sociedade civil em geral, a Comissão decidiu solicitar ao antigo Presidente da Comissão informações pormenorizadas sobre o novo cargo e solicitar um parecer ao Comité de Ética. O Provedor de Justiça congratulou-se com a decisão na altura [15].

ii) Investigação da Comissão de Ética

22. Os queixosos argumentaram que o Comité de Ética deveria ter procurado mais provas sobre as funções do antigo Presidente da Comissão no seu novo cargo.

23. No decurso da inspeção, a Provedora de Justiça constatou que o inquérito do Comité de Ética se centrou apenas nas informações que lhe foram fornecidas pela Comissão quando esta solicitou o seu parecer. As informações fornecidas ao Comité de Ética incluíam a carta do antigo Presidente da Comissão ao Presidente Juncker, na qual este prestava algumas informações sobre o seu novo emprego [16].

24. O Provedor de Justiça observa que os (antigos) Comissários envolvidos num inquérito são obrigados a cooperar plenamente com o Comité de Ética, nomeadamente fornecendo todas as informações adicionais pertinentes que lhes sejam solicitadas [17].

25. Se as informações fornecidas pelo antigo Comissário forem consideradas insuficientes, a Comissão deve, por sua própria iniciativa, solicitar informações adicionais ao antigo Comissário, antes de solicitar um parecer ao Comité de Ética. Embora tal não esteja explicitamente previsto no Código, é razoável esperar que o Comité de Ética tenha o direito, se necessário, de solicitar informações adicionais ao antigo comissário sobre o seu novo cargo (é a Comissão que envia formalmente esses pedidos). É igualmente razoável esperar que o Comité de Ética tenha o direito de tomar em consideração outras informações que sejam do domínio público ou outras informações pertinentes que possa solicitar à Comissão.

26. O Provedor de Justiça considera que o Comité de Ética deve decidir, caso a caso, quais as informações de que necessita para realizar a sua avaliação. O Provedor de Justiça inspecionou os processos relativamente aos quais o Comité de Ética solicitou e recebeu informações adicionais. Num desses casos, o Comité de Ética solicitou ao antigo Comissário que lhe fornecesse o texto da cláusula contratual que define as questões a abranger pelo trabalho previsto. Isto demonstra que a Comissão de Ética está consciente das suas prerrogativas e as exerce quando o considera necessário.

27. No caso do antigo Presidente da Comissão, o Comité de Ética baseou-se nas suas declarações escritas, nas quais descreveu o seu papel na Goldman Sachs. Concretamente, o antigo Presidente da Comissão declarou que não exerceria pressão em nome da Goldman Sachs. O Provedor de Justiça não dispõe de provas de que o Comité de Ética se tenha deliberadamente abstido de procurar outras informações específicas que pudessem ter sido relevantes para a sua avaliação, mas considera irrealista que o Comité tente avaliar a compatibilidade de um determinado posto de trabalho com o artigo 245.o do TFUE na ausência de informações claras sobre o que esse posto de trabalho implica ou pode implicar.

28. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de o artigo 12.o, n.o 3, do novo Código de Conduta prever explicitamente a realização de entrevistas com (antigos) Comissários sempre que o Comité de Ética pondere «emitir um parecer negativo»[18]. No entanto, salienta que as regras revistas não devem ser interpretadas de forma restritiva. O poder de entrevistar (antigos) comissários deve aplicar-se a todos os casos e não apenas aos casos em que o Comité de Ética pondere emitir um parecer negativo. O direito de um (antigo) Comissário de ter a oportunidade de apresentar o seu caso, caso esteja a ser considerado um parecer negativo, não deve ser interpretado como significando que o Comité de Ética está impedido de tomar quaisquer medidas que considere justificadas para investigar exaustivamente cada caso. Por conseguinte, o Comité de Ética deve poder realizar entrevistas com (antigos) comissários em qualquer caso que considere adequado.

iii) Avaliação do Comité de Ética

29. No seu parecer sobre o caso, o Comité de Ética manifestou algumas preocupações quanto ao bom julgamento do antigo Presidente da Comissão quando assumiu as suas funções na Goldman Sachs. Afirmou que «deveria ter tido conhecimento e avaliado (sic) que, ao fazê-lo [assumindo um cargo na Goldman Sachs], daria origem a críticas e correria o risco de causar danos à reputação da Comissão e da União em geral». Observou que «este dano já foi causado». Afirmou que o antigo Presidente da Comissão «não demonstrou o juízo atencioso que se pode esperar de alguém que ocupou o alto cargo que ocupou durante tantos anos [...]». O Provedor de Justiça concorda com estas avaliações.

30. Não obstante o que precede, o Comité de Ética concluiu que «não existem motivos suficientes» para estabelecer uma violação, pelo antigo presidente da Comissão, do dever de agir com integridade e discrição, tal como estabelecido no artigo 245.o do TFUE. Ao chegar a esta conclusão, tomou especialmente nota do facto de o antigo Presidente da Comissão se ter comprometido a não exercer pressão em nome da Goldman Sachs.

31. O Comité de Ética observou que o âmbito e o conteúdo exatos das noções de integridade e, mais especificamente, de discricionariedade, que parecem ser as mais relevantes para o caso apresentado, não são claros [19]. Trata-se de noções vagas, cuja interpretação o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de clarificar plenamente.

32. É certo que o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de esclarecer estes conceitos. No entanto, nestas circunstâncias, é ainda mais importante que serviços como o Comité de Ética e um organismo independente como o Provedor de Justiça Europeu procurem que estes conceitos sejam clarificados para que sejam devida e plenamente aplicados pela Comissão. Se a declaração do Comité de Ética, tal como acima referida, significar que considera que não pode proferir estes acórdãos – pelo menos em alguns casos – na ausência de um esclarecimento do tribunal, tal pareceria prejudicar significativamente o seu papel, tal como geralmente entendido.

33. O Comité de Ética declarou que era obrigado a basear o seu parecer no Código de Conduta na versão em vigor na altura. Acrescentou que não cabia ao Comité de Ética responder «se o Código é suficientemente rigoroso».

34. Embora o Comité de Ética considere que não tem mandato para comentar se o Código de Conduta é adequado à sua finalidade, o Provedor de Justiça é livre de o fazer. Observa que o Código de Conduta não é legislação. O Código limita-se a prever um quadro para avaliar, caso a caso, se as ações de um (antigo) comissário são compatíveis com o dever desse (antigo) comissário nos termos do artigo 245.o do TFUE. O Código não limita nem restringe de forma alguma as disposições do Tratado em vigor. Embora se possa esperar que o Código preste assistência útil na tarefa de avaliar o cumprimento, pelos (antigos) Comissários, das obrigações que lhes incumbem por força do Tratado, não dispensa a Comissão de analisar também, e de forma mais ampla, as próprias disposições do Tratado. Esta necessidade de olhar para além do Código pode não ser necessária em muitos casos. Mas, em alguns casos, e o caso em apreço é um deles, as disposições do Código, por si só, podem não fornecer uma base suficiente para chegar a uma conclusão adequada sobre a existência ou não de uma violação das obrigações decorrentes do Tratado de um (antigo) Comissário.

35. No que respeita à apreciação específica em causa, o Comité de Ética salientou que o antigo presidente da Comissão não estava obrigado, por força das regras então aplicáveis, a informar a Comissão da sua intenção de assumir o novo cargo. Tal deveu-se ao facto de ter assumido o cargo após o termo do prazo de notificação de 18 meses estabelecido no anterior Código de Conduta. No entanto, como o Comité de Ética observou corretamente, as obrigações previstas no artigo 245.o do TFUE não deixam de existir após o termo do prazo de notificação. Por conseguinte, o Comité de Ética examinou se houve violação do dever do antigo Presidente da Comissão de agir com integridade e discrição.

36. O Comité de Ética identificou três objeções ao novo emprego do antigo Presidente da Comissão que teve de examinar para avaliar se este tinha violado as suas obrigações nos termos do artigo 245.o do TFUE. Estas objeções diziam respeito 1) ao papel da Goldman Sachs na crise financeira, 2) ao possível papel consultivo do antigo Presidente da Comissão em questões relacionadas com o Brexit e, 3) de um modo mais geral, à questão da transição de altos cargos públicos para o setor privado («portas giratórias»).

37. Em relação à questão de o ex-presidente ter se juntado ao Goldman Sachs, o Comitê de Ética reconheceu o dano que isso causou. No entanto, observou que tinham decorrido mais de 18 meses desde que deixou a Comissão e que, nos termos do Código, já não era obrigatório que o antigo presidente da Comissão notificasse a Comissão do seu novo emprego. Na sua opinião, o objetivo deste período é encontrar um equilíbrio entre os diferentes interesses em jogo, nomeadamente o interesse público e o interesse legítimo dos antigos comissários em serem contratados após a cessação das suas funções. O Comité de Ética referiu-se ao período de 18 meses como um «período de incompatibilidade» na aceção de um período durante o qual um antigo comissário não pode aceitar um novo emprego sem o consentimento da Comissão. Em seguida, considera que, uma vez terminado este período de reflexão, é razoável concluir que um antigo comissário tem o direito de aceitar um novo emprego sem notificar a Comissão [20].

38. O Provedor de Justiça considera que a utilização do termo «período de reflexão» é inútil e potencialmente enganosa. Não é um termo utilizado no Código. O período de 18 meses pode ser descrito de forma mais adequada como um «período de notificação» durante o qual existia a obrigação de notificar a Comissão de qualquer novo emprego. A Provedora de Justiça sugere à Comissão, em futuras revisões do Código, que este prazo de notificação seja alargado para um período muito mais longo do que o estabelecido no Código de Conduta revisto. Este período é distinto da «proibição de lóbi» de dois anos prevista no artigo 11.o, n.o 4, do Código de Conduta revisto.

39. A Provedora de Justiça considera firmemente que existem certas atividades pós-mandato dos antigos comissários que podem suscitar questões de compatibilidade com o artigo 245.o do TFUE, independentemente da duração do período de notificação estabelecido no Código de Conduta. No entanto, o Provedor de Justiça reconhece que o risco de incompatibilidade diminui ao longo do tempo.

40. No caso das outras duas objeções que o Comité de Ética tinha identificado (possível conselheiro para o Brexit e questão das «portas giratórias»), rejeitou estas objeções pela mesma razão que rejeitou a questão do Goldman Sachs. O Comité de Ética referiu-se novamente à «função do período de reflexão previsto no Código de Conduta».

41. Como princípio geral, o Provedor de Justiça considera que o dever de um (antigo) Comissário de se comportar com integridade inclui a obrigação de se comportar de forma coerente com a natureza das suas funções de funcionário público, com vista a garantir que as suas ações não comprometem a confiança do público na Comissão e na UE.

42. O Provedor de Justiça considera que o dever de um (antigo) Comissário de agir com discrição deve ser entendido como tendo duas componentes. Estritamente entendido, implica o dever de não revelar informações confidenciais. Em sentido lato, abrange também um dever geral de agir de uma forma que, tendo em conta a posição pública de topo detida pela pessoa em causa, não é suscetível de gerar grave inquietação, preocupação ou ofensa pública. O Provedor de Justiça considera que uma ação, que é suscetível de gerar um grau significativo de inquietação pública entre os cidadãos europeus, é suscetível de não cumprir o dever de agir com discrição.

43. O Provedor de Justiça observa que o Comité de Ética concluiu que não existiam «motivos suficientes para estabelecer uma violação do dever de agir com integridade e discrição, tal como imposto pelo artigo 245.o do TFUE». Ao chegar a esta conclusão, observou que a Goldman Sachs opera legalmente no mercado interno da UE e que não era contra a lei aceitar uma posição nesse banco.

44. É certo que assumir um cargo numa empresa que não opera legalmente constituiria uma violação grave do poder discricionário. No entanto, o simples facto de uma sociedade poder agir nos termos da lei não implica que o emprego nessa sociedade não possa dar origem a uma violação do dever de discrição.

45. A Provedora de Justiça observa que as ações do antigo Presidente da Comissão geraram, de facto, uma inquietação pública significativa em toda a Europa, o que afetou negativamente a confiança do público na Comissão e na UE. O Provedor de Justiça observa que, durante o seu mandato (2004-2014), a Comissão, presidida pelo antigo Presidente da Comissão, teve de lidar com a crise financeira mundial. Esta crise teve um impacto enorme e negativo em milhões de cidadãos europeus. Durante esse período, o Goldman Sachs foi fortemente criticado pelo seu papel na crise. Em abril de 2016, foi anunciado que tinha havido um acordo de 5,1 mil milhões de dólares entre a Goldman Sachs e as autoridades dos EUA sobre títulos garantidos por hipotecas [21]. Tal como referido pelo Comité de Ética, a Goldman Sachs é vista pelo público como «o expoente da banca de investimento agressiva, mais particularmente criticada pelo seu papel no desencadeamento da crise financeira (hipotecas subprime) e pelo aconselhamento sobre construções financeiras que permitem ocultar a realidade da posição da dívida da Grécia». O Comité de Ética observou que a nomeação do antigo Presidente da Comissão para a Goldman Sachs, em julho de 2016, é vista como «associando a Comissão e a União à imagem negativa da ganância financeira atribuída à [Goldman Sachs]». Outro exemplo da dimensão deste impacto negativo é evidente pelo facto de a petição em linha de um dos queixosos, solicitando que a Comissão tomasse medidas contra a decisão do antigo Presidente da Comissão de se juntar à Goldman Sachs, ter sido assinada por mais de 150 000 pessoas [22].

46. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, neste contexto específico, era perfeitamente previsível que um antigo Presidente da Comissão que assumisse um cargo na Goldman Sachs pudesse suscitar estas graves preocupações públicas, mesmo nos casos em que só assumiu o cargo 18 meses após a cessação das suas funções. Era sempre provável que existissem preocupações públicas quando a pessoa que aceitava um emprego na Goldman Sachs tinha lidado de forma proeminente, num cargo público muito importante, e em nome dos cidadãos da UE, com a crise financeira na Europa.

B. Seguimento dado pela Comissão

47. Importa salientar que o âmbito do papel do Comité de Ética consiste em dar um parecer à Comissão sobre a questão de saber se, no caso concreto, a nova contratação do (antigo) comissário é ou não compatível com o artigo 245.o TFUE. A decisão sobre esta questão é da competência exclusiva da própria Comissão, embora deva ter em conta as conclusões do Comité de Ética. Os queixosos alegam que a Comissão nada fez depois de o Comité de Ética ter emitido o seu parecer. Alegam que a Comissão deveria ter remetido o caso para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

48. A Comissão afirma que «tomou nota» do parecer do Comité de Ética. A Comissão considera que deu seguimento às questões suscitadas neste caso, propondo a prorrogação do prazo de notificação de 18 meses no novo Código de Conduta. Segundo a Comissão, não foi necessária qualquer decisão individual adicional para dar seguimento ao parecer do Comité de Ética.

49. O Provedor de Justiça não aceita que não fosse necessário que a Comissão tomasse uma decisão individual neste caso. De facto, havia aspectos do parecer do Comité de Ética que deveriam ter alertado a Comissão para a necessidade de considerar esse parecer muito cuidadosamente. Importa salientar que o Comité de Ética não exprimiu a conclusão positiva de que o novo emprego do antigo presidente da Comissão estava efetivamente em conformidade com o dever que lhe incumbe por força do artigo 245.o TFUE. O que o Comité de Ética afirmou foi que «não existiam motivos suficientes para estabelecer uma violação do dever [...] imposto pelo artigo 245.o [2] do TFUE [...]». Não se tratou de um apoio à posição do antigo Presidente da Comissão. É igualmente pertinente ter em conta os comentários do Comité de Ética sobre o Código. O Comité de Ética esclarece que baseou o seu parecer exclusivamente no Código de Conduta na sua redação atual, observando, ao mesmo tempo, que não lhe competia pronunciar-se sobre a questão de saber se o Código era ou não «suficientemente rigoroso». Estas observações deveriam ter alertado a Comissão para a possibilidade de o Comité de Ética considerar o Código como um quadro inadequado para tratar este caso específico. As observações suscitam igualmente a questão de saber se o Comité de Ética teria dado um parecer diferente se se tivesse sentido livre para realizar a sua avaliação num quadro mais amplo.

50. O artigo 245.o do TFUE estabelece que «[n]o caso de incumprimento [das obrigações decorrentes do artigo 245.o do TFUE], o Tribunal de Justiça pode [...] decidir que o deputado em causa seja, consoante o caso, aposentado compulsivamente [...] ou privado do seu direito a pensão ou de quaisquer outros benefícios que a substituam». A redação do artigo 245.o TFUE implica claramente que o Tribunal de Justiça dispõe de uma certa margem de apreciação, ao examinar uma violação do artigo 245.o TFUE, quanto à questão de saber se a violação específica é suficientemente caracterizada para justificar sanções financeiras. O facto de uma determinada violação do dever de honestidade e discrição poder não ser tão grave que justifique a aplicação de uma sanção pecuniária pelo Tribunal de Justiça não implica, no entanto, que essa violação deva ser tolerada pela Comissão.

51. O Provedor de Justiça considera que a Comissão tem uma série de respostas possíveis a situações em que considera que um (antigo) Comissário não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. Um recurso ao Tribunal de Justiça para a imposição de sanções pecuniárias encontra-se num dos extremos deste leque de respostas. Outras respostas possíveis incluem a emissão de uma repreensão pública ou (no caso de um antigo comissário) a imposição de restrições às interações com a Comissão e com os comissários.

52. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de a opção de emitir uma repreensão estar agora expressamente incluída no novo Código de Conduta em vigor desde 1 de fevereiro de 2018. No entanto, o facto de essa possibilidade não ter sido expressamente mencionada no anterior Código de Conduta não implica que a emissão de uma repreensão não fosse uma opção para a Comissão na altura. Com efeito, a partir das suas inspeções dos processos da Comissão, a Provedora de Justiça tem conhecimento de, pelo menos, um caso em que essa repreensão foi imposta a um antigo comissário.

53. A Provedora de Justiça considera que o facto de a Comissão não ter tomado uma decisão específica no caso do antigo Presidente da Comissão, com base numa avaliação cuidadosa do parecer do Comité de Ética, constituiu má administração.

54. O Provedor de Justiça tem algumas preocupações específicas sobre a forma como a Comissão lidou com a possibilidade de o antigo Presidente da Comissão exercer pressão sobre a Comissão.

55. O Provedor de Justiça examinou dossiês relativos a vários antigos comissários. Observa que, nos outros casos em que o Comité de Ética suscitou a necessidade de os antigos comissários se absterem de exercer pressão junto da Comissão e/ou dos seus serviços, a Comissão aceitou expressamente esse ponto de vista nas suas decisões pertinentes. De acordo com a sua resposta ao Provedor de Justiça, em alguns casos a Comissão impôs restrições específicas, mesmo nos casos em que o Comité de Ética não tinha sugerido tais restrições.

56. Contudo, no caso do antigo Presidente da Comissão, a Comissão não tomou qualquer decisão sobre o seu caso. Não incorporou numa decisão formal o compromisso do antigo Presidente da Comissão de não exercer pressão em nome da Goldman Sachs. Não expôs, em nenhum documento formal, a forma exacta como a Comissão deveria lidar com as abordagens do antigo Presidente da Comissão. Isto é particularmente preocupante, uma vez que esse compromisso do antigo Presidente da Comissão foi, aparentemente, fundamental para a conclusão a que chegou o Comité de Ética.

57. Os acontecimentos posteriores demonstraram que o facto de a Comissão não ter tomado uma decisão formal, na qual poderia ter feito referência ao compromisso do antigo presidente da Comissão de não exercer pressão sobre a Comissão, não foi desprovido de consequências.

58. Por carta de 31 de janeiro de 2018 [23], um dos vice-presidentes da Comissão confirmou que, em 25 de outubro de 2017, se reuniu com o antigo presidente da Comissão num hotel em Bruxelas, onde debateram questões comerciais e de defesa. O Vice-Presidente diz que a reunião foi organizada por telefone pelo seu gabinete, depois de um pedido de reunião ter vindo do agora funcionário da Goldman Sachs. O Vice-Presidente confirma que se encontrou apenas com o antigo Presidente da Comissão e que não existem documentos relativos a este evento. A reunião foi então incluída, na lista em linha das reuniões do Vice-Presidente, como uma reunião com “The Goldman Sachs Group, Inc. (GS)” sobre “política comercial e de defesa”.

59. O Provedor de Justiça observa que, na sua carta de 13 de setembro de 2016 dirigida ao Presidente da Comissão, o antigo Presidente da Comissão declarou o seguinte: «Não fui contratado para exercer pressão em nome da Goldman Sachs e não tenciono fazê-lo»[24] No seu parecer de 26 de outubro de 2016 relativo à nomeação do antigo Presidente da Comissão na Goldman Sachs, o Comité de Ética tomou nota da declaração acima referida. Nas suas conclusões, o Comité de Ética considerou que o compromisso do antigo Presidente da Comissão de “não exercer pressão em nome da Goldman Sachs responde ao dever de integridade e discrição imposto pelo Tratado”.

60. O Provedor de Justiça deduz daí que o Comité de Ética considerou que, se o antigo Presidente da Comissão exercesse pressão sobre a Comissão em nome da Goldman Sachs, tal constituiria uma violação do seu dever de agir com integridade e discrição.

61. O Provedor de Justiça observa que o registo público indica que o antigo Presidente da Comissão participou na reunião com o Vice-Presidente na qualidade de representante da Goldman Sachs. O Provedor de Justiça observa igualmente que as questões debatidas nessa reunião, a política comercial e de defesa, podem ser de interesse para um banco de investimento como o Goldman Sachs. Mesmo que se argumentasse que a maior parte das informações trocadas sobre essas questões durante a reunião emanavam do vice-presidente [25], tal não alteraria a natureza da reunião. Afinal, um dos principais objetivos de um lobista é reunir-se com funcionários públicos e obter deles informações que possam ser úteis para a empresa que representam.

62. O Provedor de Justiça observa igualmente que as responsabilidades de um determinado Vice-Presidente da Comissão são certamente de interesse para um banco de investimento como o Goldman Sachs, uma vez que é responsável pelo Emprego, Crescimento, Investimento e Competitividade.

63. Além disso, a Provedora de Justiça observa que, numa entrevista publicada em 20 de fevereiro de 2018, o Vice-Presidente em questão afirma agora que a reunião com o antigo Presidente da Comissão foi de natureza pessoal. Na ausência de um registo adequado do conteúdo da reunião [26], a exatidão da declaração posterior do vice-presidente não pode agora ser confirmada. O Provedor de Justiça observa que as reuniões de «caráter exclusivamente privado ou social» não são abrangidas pelas regras pertinentes que regem as reuniões com representantes de interesses (artigo 2.o, alínea a))[27]; e, no entanto, foram publicados pormenores desta reunião específica, descrevendo-a como uma reunião com uma organização representativa de interesses inscrita no Registo de Transparência da UE. Por conseguinte, a natureza exata da reunião não é clara.

64. Seja qual for a natureza e o conteúdo precisos da reunião com o antigo Presidente da Comissão, existem preocupações compreensíveis sobre este incidente, nomeadamente o facto de o antigo Presidente da Comissão estar a utilizar o seu estatuto anterior e os seus contactos com antigos colegas para abrir portas, influenciar e obter informações.

65. A Provedora de Justiça já considerou que o facto de a Comissão não ter tomado uma decisão específica no caso do antigo Presidente da Comissão constituiu má administração. Este incumprimento foi agravado pela perda da oportunidade, numa decisão formal, de exigir que o antigo Presidente da Comissão se abstivesse de exercer pressão junto da Comissão e/ou dos seus serviços em nome do seu novo empregador. Tal decisão poderia igualmente ter levado a Comissão a impor as salvaguardas necessárias para evitar tais atividades de lóbi.

66. A Provedora de Justiça considera que a Comissão deve assegurar que os ensinamentos retirados desta experiência sejam devidamente refletidos na prática futura e nas revisões dos códigos de conduta. Por conseguinte, apresentará sugestões de melhoria para o efeito. Estas sugestões terão devidamente em conta as melhorias bem-vindas já introduzidas pela Comissão no seu Código de Conduta atualizado de fevereiro de 2018.

Composição da Comissão de Ética

67. A Provedora de Justiça observa que dois membros do Comité de Ética eram «conselheiros especiais» da Comissão no momento da sua nomeação para o Comité.

68. Um conselheiro especial pode prestar assistência direta a comissários a título individual sobre questões da sua competência. Os membros do Comité de Ética são obrigados a avaliar eventuais violações das obrigações dos (antigos) comissários. Por conseguinte, pode concluir-se que existe um risco de conflitos de interesses resultante das estreitas relações de trabalho dos conselheiros especiais com comissários específicos, quando também atuam como membros do Comité de Ética, e têm o dever de avaliar o comportamento dos mesmos comissários. O Provedor de Justiça considera que o exercício do cargo de conselheiro especial, sendo simultaneamente membro do Comité de Ética, pode não ser adequado em algumas situações.

69. As medidas de atenuação descritas pela Comissão – como a substituição do conselheiro especial para casos específicos em que possa existir um eventual conflito de interesses – não podem ser consideradas exequíveis, uma vez que existem apenas três membros do Comité de Ética e não existem membros suplentes.

70. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que não é aconselhável nem praticável que o Comité de Ética tenha como membros pessoas que desempenhem as funções de conselheiros especiais da Comissão. Considera igualmente que o Comité de Ética deve ser composto por um maior número de membros (pelo menos cinco). O aumento do número de membros do Comité de Ética conduziria a uma composição alargada. Tal reforçaria o seu caráter independente e asseguraria o seu bom funcionamento.

Recomendações

Com base no inquérito conjunto sobre estas queixas, o Provedor de Justiça formula as seguintes recomendações à Comissão:

1) À luz do recente lobbying aparente de um Comissário pelo antigo Presidente da Comissão que trabalha agora para a Goldman Sachs, e à luz da importância atribuída à aceitação pelo Comité de Ética do compromisso do antigo Presidente da Comissão de não fazer lobby, a Comissão deve remeter o caso do antigo Presidente da Comissão para parecer do Comité de Ética. A Comissão deve então avaliar e tomar uma decisão formal sobre se o emprego do antigo Presidente da Comissão na Goldman Sachs cumpre o dever que lhe incumbe por força do artigo 245.o do TFUE. 

2) A Comissão deve igualmente ponderar se é adequado exigir que o seu antigo Presidente se abstenha de exercer pressão junto da Comissão e/ou dos seus serviços durante um determinado número de anos suplementares. Essa decisão deverá especificar as garantias necessárias para dar cumprimento a esse requisito.

Sugestões de melhoria

A Provedora de Justiça congratula-se com o Código de Conduta revisto, mas considera que a Comissão pode reforçar ainda mais os seus procedimentos de várias formas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça apresenta as seguintes sugestões à Comissão:

1. A Comissão deve conferir ao Comité de Ética autoridade para agir por sua própria iniciativa sempre que o considere adequado.

2. A Comissão deve publicar proativamente todos os pareceres emitidos pelo Comité de Ética, bem como as suas próprias decisões relacionadas com esses pareceres.

3. A Comissão deve tomar as medidas adequadas para que, no futuro, as pessoas que atuem como conselheiros especiais da Comissão não sejam elegíveis para serem membros do Comité de Ética.

4. A Comissão deve aumentar o número de membros do Comité de Ética.

5. A Comissão deve alargar o «período de notificação» previsto no Código de Conduta para vários anos, a fim de garantir que é, pelo menos, notificada de todas as novas funções dos antigos comissários, às quais pode reagir, se necessário.

A Comissão e os queixosos serão informados destas recomendações. Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão envia um parecer circunstanciado até 6 de junho de 2018.

 

Emily O’Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 06/03/2018

 

[1] As regras anteriores continham a expressão «Comité de Ética ad hoc». Nas regras atuais, utiliza-se o termo «Comité de Ética Independente». No texto da presente decisão, é utilizado o termo «Comité de Ética».

[2] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[3] O Código de Conduta dos Comissários, de 20 de abril de 2011, C(2011) 2904 final, está disponível em: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Ver, em especial, o ponto 1.2, «Atividades após o termo do mandato».

[4] O comité foi criado pela Decisão da Comissão, de 21 de outubro de 2003, que cria o Comité de Ética Ad Hoc previsto no Código de Conduta dos Comissários, disponível em: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] http://www.goldmansachs.com/media-relations/press-releases/current/jose-manuel-barroso-appointed.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/pt/press/release.faces/pt/69172/html.bookmark

[7] A correspondência conexa entre o Provedor de Justiça e o Presidente Juncker, em setembro de 2016, está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[8] Parecer do Comité de Ética emitido em 26 de outubro de 2016 sobre as novas responsabilidades do antigo Presidente da Comissão, disponível em: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-committee-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[9] Regulamento relativo à Aliança para a Transparência e a Ética nos Grupos de Interesse (ALTER-EU)

[10] Todos os documentos relacionados com o inquérito estão disponíveis em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[11] O pedido de resposta enviado à Comissão está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/pt/press/release.faces/pt/83557/html.bookmark

[13] Decisão da Comissão, de 31 de janeiro de 2018, relativa a um Código de Conduta dos Membros da Comissão Europeia, que revoga e substitui o Código de Conduta de 20 de abril de 2011 e a decisão da Comissão que cria o Comité de Ética Ad Hoc, de 21 de outubro de 2003. Encontra-se disponível em: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[14] https://www.theguardian.com/business/2016/sep/15/jean-claude-juncker-jose-manuel-barroso-decision-to-join-goldman-sachs

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/pt/press/release.faces/en/71040/html.bookmark

[16] Ver o relatório de inspeção para a lista de documentos incluídos no processo, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark

[17] O dever dos (antigos) Comissários de cooperarem plenamente com o Comité de Ética está agora previsto no artigo 12.o, n.o 3, do novo Código de Conduta. Ao abrigo da regulamentação anterior, estava previsto no artigo 3.o da decisão da Comissão que cria o Comité de Ética Ad Hoc (ver supra).

[18] O Provedor de Justiça toma nota de um caso no início de 2017 relativo a um antigo Comissário, que foi entrevistado pelo Comité de Ética a seu pedido.

[19] Ênfase acrescentada pelo Provedor de Justiça.

[20] Embora seja adequado notar que o Comité de Ética reconheceu que pode haver uma questão de saber se o Código é «suficientemente rigoroso» a este respeito.

[21] Ver os comunicados de imprensa de 11 de abril de 2016 emitidos pelo Gabinete do Procurador-Geral do Estado de Nova Iorque e pelo Departamento de Justiça dos Estados Unidos, Gabinete dos Assuntos Públicos, disponíveis em: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-led-state-federal-working-group-announces-5-billion-settlement-goldman https://www.justice.gov/opa/pr/goldman-sachs-agrees-pay-more-5-billion-connection-its-sale-residential-mortgage-backed

[22] Juntamente com esta petição, foi entregue à Comissão, em outubro de 2016, uma segunda petição em linha semelhante, criada pela Transparency International EU, pela ALTER-EU e pela organização europeia de campanha WeMove.EU. Foi comunicado que, até essa data, tinha angariado cerca de 60 000 assinaturas.

[23] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[24] A carta do antigo Presidente dirigida a Jean-Claude Juncker está disponível em: https://www.lopinion.fr/sites/nb.com/files/2016/09/letter_to_juncker_13sept2016.pdf

[25] Tomo nota da entrevista publicada em 20 de fevereiro de 2017, na qual o Vice-Presidente afirma que foi esse o caso. Ver https://euobserver.com/institutional/141044

[26] De acordo com o Guia Prático da Comissão sobre Ética e Conduta do Pessoal, sempre que as reuniões com representantes de grupos de interesses sejam consideradas adequadas, as reuniões devem ser realizadas de forma profissionalmente correta. O guia indica que, se possível, as reuniões devem ter lugar nas instalações da Comissão (o que não aconteceu no caso em apreço). O guia indica que, se possível, as reuniões devem ter lugar na presença de outro colega (o que não aconteceu no caso em apreço). O guia prevê que deve ser assegurada uma ata dessas reuniões, sempre que estas contenham informações importantes ou possam implicar medidas por parte da Comissão, e que esses relatórios devem ser registados e arquivados. O Vice-Presidente da Comissão confirmou que a política comercial e de defesa foi debatida. Estes temas podem certamente ser classificados como importantes. O Guia Prático da Comissão sobre Ética e Conduta do Pessoal está disponível em: https://www.asktheeu.org/en/request/5092/response/16072/attach/3/Practical%20Guide%20to%20Staff%20Ethics%20and%20Conduct.pdf

[27] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.343.01.0022.01.ENG