Antecedentes

1. A Política Agrícola Comum (PAC) foi criada em 1962 para alcançar a autossuficiência da produção alimentar, garantir um nível de vida justo para a comunidade agrícola e melhorar a produtividade agrícola.

2. No passado, o Provedor de Justiça Europeu analisou a transparência dos pagamentos no âmbito da PAC [1], bem como a composição dos grupos de diálogo civil organizados pela Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI)[2].

3. Em 2 de dezembro de 2021, foi formalmente adotada a reforma da PAC [3]. A nova PAC foi concebida como um pilar do Pacto Ecológico Europeu. Visa apoiar a Estratégia do Prado ao Prato para sistemas alimentares sustentáveis [4], bem como a estratégia de biodiversidade para proteger a natureza e inverter a degradação dos ecossistemas [5], o que se reveste de especial importância, dado o elevado impacto ambiental da agricultura [6].

4. As medidas previstas na nova PAC incluem, nomeadamente, melhores normas ambientais obrigatórias e investimentos em práticas ecológicas, bem como uma melhor orientação do apoio ao rendimento para os agricultores que concretizem a ambição ecológica. A nova PAC prevê igualmente um novo quadro de desempenho, acompanhamento e avaliação para avaliar a forma como os Estados-Membros atingem os objetivos da PAC.

5. Recentemente, o Tribunal de Contas Europeu assinalou que o financiamento agrícola da UE destinado à ação climática não contribuiu para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes da agricultura [7]. O Tribunal de Contas assinalou igualmente deficiências no acompanhamento dos pagamentos da PAC pela Comissão [8].

6. Uma vez que a nova PAC se traduz em medidas concretas decididas a nível da UE e aplicadas pelas autoridades nacionais, a Provedora de Justiça solicitou à Comissão, no âmbito desta iniciativa estratégica, que explicasse de que forma assegura a transparência e a participação adequada das partes interessadas em relação à PAC. Em especial, o Provedor de Justiça fez perguntas sobre 1) a composição dos grupos de diálogo civil, 2) a aprovação dos planos estratégicos da PAC, 3) os beneficiários dos fundos da PAC e 4) as reuniões com representantes de interesses.

1. Composição dos grupos de diálogo civil

7. Os grupos de diálogo civil são o fórum em que a DG AGRI mantém um diálogo regular com as partes interessadas sobre questões relacionadas com a PAC.

8. O atual sistema de CDG foi instituído pela Decisão 2013/767/UE da Comissão [9] («Decisão de 2013»). O artigo 4.o, n.o 3, da Decisão de 2013 exige uma «representação equilibrada» dos interesses nos grupos e, em especial, uma representação equilibrada dos «interesses económicos e não económicos». Em 2014, na sequência de um processo de seleção, o Diretor-Geral da DG AGRI decidiu sobre a composição e a composição global dos CDG [10]. As organizações membros dos CDG foram nomeadas para um mandato de sete anos.

9. No seu inquérito de iniciativa própria OI/7/2014/NF, a Provedora de Justiça analisou o processo de seleção e a composição dos CDG. O Provedor de Justiça constatou uma falta de clareza quanto ao que constitui uma «representação equilibrada» de todos os interesses, em especial dos interesses económicos e não económicos. A Provedora de Justiça constatou igualmente a falta de informação pública sobre o processo de seleção dos CDG.

10. Com base nestas conclusões, a Provedora de Justiça concluiu que, na seleção dos membros dos futuros GDC, a Comissão deve definir a sua definição de equilíbrio, em especial entre interesses económicos e não económicos. O Provedor de Justiça recomendou igualmente à Comissão que indicasse o número total de lugares que tenciona preencher em cada grupo e justificasse, ao preparar a sua decisão, a forma como exerceu o seu poder discricionário na repartição de lugares entre diferentes organizações.

11. Por conseguinte, antes da nomeação dos próximos CDG [11], o Provedor de Justiça perguntou à Comissão como tenciona dar seguimento ao seu compromisso de garantir que os interesses não económicos estão adequadamente representados nos CDG.

12. Na sua resposta, a Comissão explicou que uma nova decisão da Comissão será seguida de um convite público à apresentação de candidaturas. A Comissão aproveitará esta ocasião para rever a governação global dos GDC, a fim de os alinhar com a recente reforma da PAC e as regras horizontais da Comissão relativas aos grupos de peritos [12]. Uma representação equilibrada no que diz respeito à composição dos novos grupos continua a ser um princípio orientador desta revisão.

13. Entretanto, a Comissão adotou uma nova decisão que cria DGC em matérias abrangidas pela PAC [13] («Decisão de 2022»). No momento da redação do presente documento, o convite à apresentação de candidaturas para os novos CDG ainda não está aberto.

14. A Provedora de Justiça reconhece o empenho da Comissão em alcançar uma representação equilibrada nos CDG. No entanto, na sua resposta, a Comissão não explicou com precisão de que forma tenciona alcançar uma representação equilibrada no que diz respeito à composição dos novos CDG, nomeadamente entre interesses económicos e não económicos. Com efeito, tal como a Decisão de 2013, a Decisão de 2022 não contém uma definição de equilíbrio.

15. O Provedor de Justiça incentiva a Comissão a assegurar que o próximo convite à apresentação de candidaturas para os novos CDG clarifique o conceito de representação equilibrada. Mais especificamente, a Comissão deve definir o número total de lugares que tenciona preencher em cada grupo, bem como a forma como os lugares serão distribuídos entre os vários interesses relevantes. Esta informação tornaria o processo de criação dos novos CDG mais transparente e ajudaria o público a compreender melhor o resultado final.

2. Transparência da aprovação dos planos estratégicos da PAC dos Estados-Membros

16. A nova PAC procura ter mais em conta as condições e necessidades locais. É por esta razão que os Estados-Membros foram convidados a elaborar «planos estratégicos da PAC» nacionais que especificassem a forma como alcançarão os objetivos específicos da PAC, incluindo os seus objetivos ecológicos.

17. Os planos estratégicos nacionais foram apresentados à Comissão até ao final de 2021, após o que a Comissão dispôs de seis meses para avaliar e aprovar os planos antes da sua execução em janeiro de 2023 [14].

18. A Provedora de Justiça solicitou à Comissão que explicasse quais os intercâmbios que tenciona tornar públicos no contexto da aprovação dos planos dos Estados-Membros e quando.

19. Na sua resposta, a Comissão explicou que publica as observações sobre os planos nacionais que lhe foram apresentadas pelos Estados-Membros e, quando os Estados-Membros estão de acordo, também os seus comentários sobre as observações da Comissão. As decisões de execução da Comissão, que finalizam o procedimento de aprovação, são igualmente publicadas.

20. A Comissão remeteu para um sítio Web que criou com o objetivo de assegurar a divulgação atempada de informações sobre os planos estratégicos da PAC [15]. A Comissão disponibiliza os planos estratégicos neste sítio Web, uma vez publicados pelos Estados-Membros.

21. Tal como referido na sua carta de 10 de fevereiro de 2022, a Provedora de Justiça congratula-se com a decisão da Comissão de publicar as cartas com observações dirigidas aos Estados-Membros.

22. Quanto à publicação de outros documentos relacionados com a aprovação dos planos estratégicos da PAC, a Provedora de Justiça observa que o sítio Web específico da Comissão não contém os próprios planos estratégicos aprovados. Em vez disso, a Comissão compila ligações para os sítios Web dos Estados-Membros, onde os planos podem ser consultados (geralmente, na língua oficial do Estado-Membro). A Comissão fá-lo com a declaração de exoneração de responsabilidade de que «[a] exaustividade das informações fornecidas nos documentos conexos é da exclusiva responsabilidade das autoridades nacionais competentes».

23. A Provedora de Justiça observa que, no sítio Web específico da Comissão, é fornecida apenas uma panorâmica limitada dos planos nacionais em inglês. As fichas informativas «em síntese» apresentam um resumo dos principais elementos dos planos nacionais aprovados em linguagem simples. As decisões de execução da Comissão que aprovam os planos estratégicos incluem igualmente um anexo com as rubricas orçamentais e os montantes da assistência financeira que o Estado-Membro deve receber. No entanto, faltam outros elementos importantes dos planos nacionais, tais como medidas específicas por rubrica orçamental e marcos a cumprir.

24. Nestas circunstâncias, pode ser difícil para as partes interessadas compreender as condições em que um Estado-Membro utilizará a assistência prestada pela nova PAC.

25. Além disso, a Comissão declarou que está a receber um grande número de cartas e avaliações e propostas individuais das partes interessadas e dos cidadãos relacionadas com os planos estratégicos nacionais. O Provedor de Justiça observa que a Comissão não publica informações sobre a natureza destas observações, nem sobre o seu tratamento pela Comissão.

26. A Provedora de Justiça insta a Comissão a refletir sobre a possibilidade de uma maior divulgação proativa de material relativo à aprovação dos planos estratégicos da PAC dos Estados-Membros.

3. Transparência dos fundos da PAC

27. Nos termos do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da PAC, os Estados-Membros devem publicar informações pormenorizadas sobre os beneficiários dos pagamentos da PAC («beneficiários»).[16] Esta publicação deve conter o nome do beneficiário, o município em que o beneficiário reside ou está registado, os montantes recebidos e a natureza das medidas financiadas.

28. O Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão contém regras adicionais sobre a transparência dos fundos da PAC. Estabelece que as informações sobre os beneficiários dos pagamentos da PAC devem ser disponibilizadas num único sítio Web por Estado-Membro [17]. Em seguida, a Comissão publica uma compilação de ligações para os respetivos sítios Web dos Estados-Membros.

29. No seu inquérito 1782/2019/EWM, a Provedora de Justiça examinou a forma como a Comissão tratou um pedido de um jornalista de acesso público a uma base de dados utilizada para auditar os subsídios da PAC. Embora a Provedora de Justiça tenha considerado que a Comissão tinha concedido um acesso adequado aos dados agregados contidos na base de dados, observou que existe uma lacuna no que diz respeito à transparência adequada destes pagamentos.

30. Em especial, a Provedora de Justiça observou no seu inquérito anterior que as informações disponíveis a nível nacional variavam entre os Estados-Membros, que nenhum Estado-Membro divulgou dados que ligassem os pagamentos individuais às terras para as quais a subvenção se destinava e que, quando o beneficiário é uma entidade empresarial, os beneficiários individuais finais não podem ser identificados. O Provedor de Justiça chamou a atenção dos legisladores para estas questões para serem analisadas.

31. As regras da nova PAC, que entrarão em vigor em janeiro de 2023, incluem medidas destinadas a aumentar a transparência, como a obrigação de divulgar as entidades mais vastas a que pertencem os beneficiários de fundos [18] e a obrigação de publicar o montante total dos pagamentos recebidos por um beneficiário, de modo a permitir ao público identificar os maiores beneficiários de fundos da União [19].

31.1. É evidente que o público só poderá acompanhar as despesas da PAC se as informações apresentadas estiverem corretas e atualizadas. Neste contexto, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão, no âmbito desta iniciativa estratégica, que explicasse se (e, em caso afirmativo, de que forma) controla a exatidão das informações apresentadas pelos Estados-Membros e, em caso negativo, se estaria disposto a fazê-lo.

32. Na sua resposta, a Comissão indicou que os sítios Web e o seu conteúdo são da responsabilidade dos Estados-Membros em causa. A Comissão não pode garantir a exatidão ou a exaustividade dos dados ou informações fornecidos. No entanto, quando os Estados-Membros não fornecem atempadamente os dados sobre os destinatários finais, a Comissão recorda-lhes as suas obrigações de transparência. Do mesmo modo, se a Comissão tiver conhecimento de informações desatualizadas ou em falta nos sítios Web nacionais, informa o Estado-Membro em causa para que a questão seja retificada. 

33. A Provedora de Justiça regista a disponibilidade da Comissão para acompanhar a transparência dos fundos da PAC. O Provedor de Justiça incentiva a Comissão a assumir um papel ativo na garantia do cumprimento das obrigações de transparência impostas aos Estados-Membros, a fim de assegurar que o público dispõe de informações suficientes sobre os beneficiários do financiamento da PAC.

4. As oportunidades para os vários grupos interessados na PAC exprimirem os seus pontos de vista com a DG AGRI

34. Para além dos grupos de peritos, como os grupos de diálogo civil da PAC, existem outras formas de os grupos interessados na PAC expressarem os seus pontos de vista com a Comissão. Estas incluem consultas públicas das partes interessadas organizadas antes da apresentação de propostas legislativas em conformidade com as Orientações para Legislar Melhor, bem como outros intercâmbios realizados entre representantes de interesses e a DG AGRI.

35. Na sua carta de fevereiro de 2022, a Provedora de Justiça observou que, entre 2020 e 2021, o comissário responsável pela Agricultura e o seu gabinete realizaram um maior número de reuniões com representantes da indústria em comparação com organizações ambientais e outras organizações, como instituições de investigação. A Provedora de Justiça solicitou à Comissão que explicasse de que forma proporciona oportunidades suficientes aos vários grupos interessados na PAC para expressarem os seus pontos de vista junto dos decisores políticos.

36. O Provedor de Justiça recordou à Comissão que as recomendações práticas do Provedor de Justiça para a interação dos funcionários públicos com representantes de interesses aconselham a não interagir com um determinado grupo de interesses sem considerar a possibilidade de oferecer uma oportunidade semelhante a outros grupos.

37. Quanto às reuniões realizadas pelo Comissário responsável pela Agricultura e pelo seu gabinete, a Comissão respondeu que a DG AGRI não manifesta qualquer preferência em aceitar convites para reuniões. Segundo a Comissão, o facto de a maioria das reuniões se realizar com organizações e organismos do setor agrícola deve-se ao facto de a agricultura ser um setor enorme, com uma longa cadeia de valor constituída por produtores primários, transformadores, produtores de alimentos para animais e fertilizantes, comerciantes, retalhistas e associações de produtos.

38. A Comissão acrescentou que «outros comissários, gabinetes e serviços de gabinete podem debater questões relacionadas com a PAC com os cidadãos e as partes interessadas».

39. É evidente que a agricultura é um setor que os consumidores, os interesses ambientais e o público têm um interesse legítimo em seguir, uma vez que afeta a segurança alimentar, a biodiversidade, a disponibilidade de recursos naturais e as emissões para o ambiente.

40. O facto de outros comissários, gabinetes e outras secções pertinentes da Comissão poderem debater a PAC com os cidadãos e outras partes interessadas não justifica que a DG AGRI não procure fazê-lo tanto quanto possível. Enquanto outras Direções-Gerais participam na adoção colegial das decisões na Comissão, a DG AGRI desempenha um papel de liderança na elaboração de medidas neste domínio.

41. Pelas razões acima expostas, a Provedora de Justiça insta a DG AGRI a procurar uma representação equilibrada de interesses nas suas reuniões e intercâmbios com representantes de interesses.

Conclusão

42. Esta iniciativa permitiu ao Provedor de Justiça obter informações sobre a forma como a Comissão assegura a transparência e uma representação equilibrada de interesses no âmbito da política agrícola comum no que diz respeito à composição dos grupos de diálogo civil, à aprovação dos planos estratégicos da PAC, aos beneficiários dos fundos da PAC e às reuniões com representantes de interesses.

43. O Provedor de Justiça agradece à Comissão as explicações pormenorizadas fornecidas e convida-a a ter em conta as observações acima formuladas. Aguarda com expectativa a oportunidade de trocar pontos de vista com a Comissão sobre estas questões no futuro.

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 02/12/2022

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/127631.

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/60873.

[3] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20211118IPR17613/common-agricultural-policy-reform-gets-final-approval-from-meps.

[4] Comunicação da Comissão «Estratégia do Prado ao Prato para um sistema alimentar justo, saudável e respeitador do ambiente», disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52020DC0381.

[5] https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en.

[6] OCDE, «Making Better Policies for Food Systems» (janeiro de 2021), disponível em https://doi.org/10.1787/ddfba4de-en. OCDE, «Lobbying in the 21st Century: Transparência, Integridade e Acesso» (maio de 2021), disponível em https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.

[7] https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_16/SR_CAP-and-Climate_EN.pdf 

[8] https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_14/SR_CAP_Fraud_EN.pdf.

[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2013.338.01.0115.01.ENG.

[10] https://agriculture.ec.europa.eu/document/download/42a7ee8b-3ab6-41ba-9391-d32c1c0d6a44_en?filename=cdg-decision-composition_en.pdf.

[11] O mandato dos CDG expirava em julho de 2021. No entanto, em junho de 2021, a Comissão prorrogou o mandato dos atuais GDC até 31 de dezembro de 2022, uma vez que as regras da nova PAC só entrarão em vigor a partir de 1 de janeiro de 2023.

[12] https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=en.

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022D1368.

[14] https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/cap-strategic-plans_en#recommendations.

[15] https://agriculture.ec.europa.eu/cap-my-country/cap-strategic-plans_en.

[16] Artigos 111.o a 114.o, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32013R1306.

[17] Artigos 57.o a 62.o, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[18] Artigo 98.o do Regulamento (UE) 2021/2116 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (UE) n.o 1306/2013, disponível em https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116.

[19] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32022R0128.