Antecedentes da denúncia

1. Em 3 de janeiro de 2018, o autor da denúncia solicitou o acesso do público ao «Relatório sobre as subvenções da UE para o ninho de cegonhas»[1] do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), em conformidade com as regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos (a seguir designado «Regulamento 1049/2001»[2]).

2. Em 25 de janeiro de 2018, o OLAF rejeitou o pedido do queixoso, que interpretou como dizendo respeito ao seu relatório final de inquérito no processo OF/2015/1348/B4. O OLAF baseou-se na exceção prevista no Regulamento (CE) n.o 1049/2001, segundo a qual os pedidos de acesso podem ser recusados sempre que seja necessário proteger «os objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria»[3].

3. Em 14 de fevereiro de 2018, o queixoso solicitou ao OLAF que reapreciasse a sua decisão, apresentando um chamado «pedido confirmativo». Alegou que existia um interesse público superior na divulgação do relatório, uma vez que o relatório tinha conduzido à demissão do Governo checo. A melhor forma de obter a clareza factual necessária seria através da publicação do relatório do OLAF. Uma vez que uma versão checa do relatório vazada já foi publicada na íntegra pelo jornal checo Hospodářské Noviny em janeiro de 2018, o autor da denúncia argumentou que a divulgação do relatório não poderia prejudicar o trabalho da polícia e do sistema judicial checos.

4. O OLAF emitiu a sua decisão sobre o pedido de reexame do queixoso em 26 de abril de 2018. O OLAF confirmou a sua conclusão anterior de que o acesso ao relatório final de inquérito não pode ser concedido. Ao fazê-lo, o OLAF baseou-se em várias disposições do Regulamento n.o 1049/2001.

5. Em primeiro lugar, o OLAF alegou que o relatório final de inquérito é abrangido pela presunção geral de não divulgação de documentos constantes dos processos do OLAF, tal como estabelecido na jurisprudência do Tribunal Geral [4]. Uma vez que o relatório só foi enviado às autoridades nacionais e à Comissão em dezembro de 2017,«a divulgação do relatório poderia comprometer a utilização eficaz das informações enviadas às autoridades nacionais que receberam recentemente o relatório e que podem ponderar dar-lhes seguimento». Por conseguinte, o documento solicitado estaria «isento, em princípio e na íntegra, da divulgação ao público», a menos que um interesse público superior justifique a sua divulgação.

6. Em segundo lugar, o OLAF argumentou que a divulgação do relatório permitiria ao público «recolher informações importantes com relevância comercial, o que seria prejudicial para as entidades que forneceram os seus dados»[5]. Além disso, desencorajaria as entidades comerciais de colaborarem com o OLAF no futuro.

7. Por último, o OLAF alegou que o relatório conteria dados pessoais protegidos pelo artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001 e que o requerente não tinha demonstrado a necessidade de uma transferência desses dados pessoais para ele.

8. No que diz respeito à existência de um interesse público superior, o OLAF declarou que, «dada a natureza preliminar dos inquéritos antifraude realizados pelo OLAF, [...] prevalece o interesse em manter o caráter confidencial dos seus documentos relativos aos processos». Alegou ainda que o requerente «não fundamentou [d] a razão pela qual, na situação específica, o princípio da transparência é, em certo sentido, especialmente premente e suscetível, por conseguinte, de prevalecer sobre as razões que justificam a não divulgação ». Por conseguinte, o OLAF concluiu que não existiam «elementos suficientes que demonstrassem a existência de um interesse público superior».

9. Insatisfeito com a decisão do OLAF, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em 14 de maio de 2018.

O inquérito

10. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre o seguinte aspeto da queixa:

O OLAF indeferiu erradamente o pedido de reexame do queixoso sem apreciar os seus argumentos, nomeadamente relativos à existência de um interesse público superior.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. O autor da denúncia alega que o OLAF indeferiu o pedido de reexame sem analisar devidamente os seus argumentos relativos à existência de um interesse público superior. Alega igualmente que a fuga do relatório final de inquérito do jornal Hospodářské Noviny deveria ter sido tomada em consideração na apreciação do seu pedido. Com efeito, a fuga tornaria inválido o argumento do OLAF de que a divulgação do relatório poderia prejudicar as atividades de acompanhamento do poder judicial nacional. O mesmo se aplicaria à proteção dos dados pessoais, uma vez que estes já seriam do domínio público.

Avaliação do Provedor de Justiça

12. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [6] permite que as instituições da UE recusem o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar os objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria. Esta exceção aplica-se a menos que exista um interesse público superior na divulgação dos documentos. Além disso, sempre que os documentos estejam sujeitos a um domínio específico do direito da UE, devem ser tidas em conta quaisquer regras específicas em matéria de acesso aplicáveis a esses documentos. Neste caso, o Regulamento (UE) n.o 883/2013 [7] estabelece que as informações transmitidas ou obtidas no decurso dos inquéritos internos do OLAF, independentemente da sua forma, estão sujeitas a sigilo profissional.

13. O Tribunal Geral considerou que as disposições em matéria de confidencialidade do Regulamento (UE) n.o 883/2013 justificam uma presunção geral de não divulgação de documentos relacionados com os inquéritos do OLAF. O Tribunal concluiu que «o acesso generalizado, com base no Regulamento n.o 1049/2001, aos documentos do processo do OLAF, enquanto o processo de inquérito do OLAF estiver ainda em curso, prejudicaria, em princípio, a condução eficaz do inquérito»[8]. O mesmo se aplicava aos inquéritos do OLAF que tinham sido recentemente encerrados com recomendações de seguimento, uma vez que as autoridades competentes da UE ou nacionais necessitavam de tempo para decidir, num «prazo razoável», as medidas que deveriam tomar na sequência das recomendações do OLAF. O Tribunal Geral considerou que a divulgação precoce poderia comprometer a utilização eficaz das conclusões do OLAF pelas autoridades competentes [9].

14. O Tribunal reconheceu, no entanto, que o OLAF deveria examinar o mérito de quaisquer argumentos, apresentados pela pessoa que solicita o acesso, que procurassem demonstrar a existência de um interesse público superior na divulgação dos documentos em causa [10].

15. Por conseguinte, o Provedor de Justiça avaliou se o relatório final de inquérito solicitado ao OLAF é abrangido pela presunção geral de não divulgação e, em caso afirmativo, se existia um interesse público superior na divulgação.

16. O relatório final solicitado estava claramente abrangido pela presunção geral de não divulgação enquanto o inquérito estava em curso e durante um «período razoável» após a sua conclusão. O OLAF rejeitou o pedido de reexame do queixoso em abril de 2018. Uma vez que o OLAF tinha transmitido o seu relatório final e as suas recomendações à Comissão e às autoridades nacionais checas em dezembro de 2017, a jurisprudência indica que ainda não tinha decorrido o prazo razoável para a Comissão e as autoridades nacionais checas considerarem as suas ações [11]. Além disso, com base nos factos deste caso, o Provedor de Justiça entende que as autoridades nacionais ainda não concluíram o seu trabalho sobre as questões decorrentes do relatório [12].

17. O autor da denúncia alega que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do relatório.

18. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a pessoa que solicita documentos não legislativos, como os abrangidos por uma presunção de não divulgação, deve demonstrar que o princípio da transparência é, em certo sentido, especialmente premente e, por conseguinte, suscetível de prevalecer sobre as razões que justificam a recusa de divulgação dos documentos [13].

19.  As suspeitas relacionadas com o caso «Stork Nest» contribuíram para a perda de um voto de confiança do Governo checo no Parlamento em janeiro de 2018. Um novo governo minoritário, liderado pelo primeiro-ministro checo, foi empossado em 27 de junho de 2018. É razoável presumir que continua a existir um interesse público em esclarecer os factos do processo «Stork Nest», que apoia o pedido de libertação.

20. No entanto, na opinião do Provedor de Justiça, o interesse público em esclarecer os factos do caso «Stork Nest» não compensa a necessidade de proteger o seguimento dado ao relatório do OLAF pelas autoridades nacionais e pela Comissão. A Provedora de Justiça sublinha que existe um interesse público significativo em assegurar que estes seguimentos possam ser realizados de forma adequada. O Provedor de Justiça considera que é importante respeitar a necessidade de confidencialidade durante o período razoável, a fim de permitir esse seguimento. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera razoável que o OLAF tenha concluído que não existe um interesse público superior na divulgação do documento nesta fase.

21. A Provedora de Justiça observa igualmente que, em janeiro de 2018, o Ministério das Finanças da República Checa divulgou um breve resumo das conclusões do relatório do OLAF, revelando que o OLAF tinha detetado irregularidades nos pagamentos de subvenções recebidos pelo «Stork Nest»[14]. Esta informação limitada é suficiente, nesta fase, para manter o público suficientemente informado sobre a evolução do caso em apreço.

22. O facto de as autoridades nacionais estarem ainda a ponderar as suas ações significa que, apesar do claro interesse público em saber o que aconteceu no caso em apreço, tal não se sobrepõe ao interesse público em dar às autoridades nacionais uma oportunidade adequada para tratar da questão. No entanto, o Provedor de Justiça pretende deixar claro que tal não significa que a recusa de acesso do público se justifique por um período indeterminado. 

23. No que diz respeito ao argumento do autor da denúncia de que já foi publicada uma versão vazada do relatório do OLAF, o Tribunal Geral considerou que «o simples facto de uma parte de um processo confidencial do OLAF poder ter sido divulgada ilegalmente não justifica, por si só, qualquer derrogação, a favor da pessoa em causa, às regras de confidencialidade que regem o processo de inquérito do OLAF»[15].

24. Assim, no estado atual do direito da União, tal significa que a fuga do relatório no jornal checo Hospodářské Noviny não justifica qualquer derrogação à presunção geral de não divulgação. Uma fuga de informação não nega, por si só, qualquer fundamento jurídico para continuar a negar o acesso do público.

25. Tendo estabelecido que a exceção para proteger os objetivos das inspeções, inquéritos e auditorias é aplicável, não é necessário que o Provedor de Justiça examine a aplicabilidade das outras exceções invocadas pelo OLAF. O inquérito não revelou qualquer caso de má administração por parte do OLAF ao recusar o acesso aos documentos solicitados.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do Organismo Europeu de Luta Antifraude ao recusar o acesso ao documento solicitado.

O autor da denúncia e o Organismo Europeu de Luta Antifraude serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 17/07/2018

[1] O «Stork Nest» é um complexo agrícola e hoteleiro na República Checa que recebeu subvenções da UE em 2008.

[2] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145 de 31.5.2001, p. 43) («Regulamento n.o 1049/2001»).

[3] Artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[4] Processos T‑221/08, Strack/Comissão [2016] ECLI:EU:T:2016:242 e T‑110/15, IMG/Comissão [2016] ECLI:EU:T:2016:322.

[5] Artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão (proteção dos interesses comerciais), do Regulamento n.o 1049/2001.

[6] Artigo 4.o, n.o 2.

[7] Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

[8] Processo T‑110/15, IMG/Comissão, [2016] ECLI:EU:T:2016:322, n.os 33.

[9] Processo T‑110/15, IMG/Comissão, [2016] ECLI:EU:T:2016:322, n.o 35.

[10] Processo T‑110/15, IMG/Comissão, [2016] ECLI:EU:T:2016:322, n.o 38; Processo C-139/07, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, [2010] ECLI:EU:C:2010:376, n.o 62.

[11] Nos processos apensos T-391/03 e T-70/04, Franchet e Byk/Comissão, [2006] ECLI:EU:T:2006:190, o Tribunal Geral considerou que um período de sete meses continuava a ser razoável, n.os 121-124.

[12] O resumo está disponível (ligação verificada em julho de 2018) no sítio Web oficial do Ministério das Finanças checo em: https://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2018/ministerstvo-financi-zverejnuje-zavery-z-30660.

[13] Processos apensos C-514/11 P e C-605/11 P, LPN e Finlândia/Comissão, [2013] ECLI:EU:C:2013:738, n.o 93.

[14] O resumo está disponível (ligação verificada em julho de 2018) no sítio Web oficial do Ministério das Finanças checo em: https://www.mfcr.cz/cs/aktualne/tiskove-zpravy/2018/ministerstvo-financi-zverejnuje-zavery-z-30660.

[15] Processo T‑110/15, IMG/Comissão, [2016] ECLI:EU:T:2016:322, n.o 59.