Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia é um investigador de uma universidade alemã que estava a realizar uma investigação sobre a forma como a Comissão Europeia trata a divulgação não autorizada de documentos pelo seu próprio pessoal (os chamados «leaks»). Solicitou à Comissão o acesso [1] aos documentos pertinentes de 2006 a 2015 através de dois pedidos de acesso.

2. O primeiro pedido de acesso do autor da denúncia dizia respeito a documentos que comunicavam inquéritos de segurança sobre «potenciais fugas, manipulação incorreta ou comprometimento de informações sensíveis não classificadas»[2] para o período de 2006 a 2015. A Comissão recusou o acesso, uma vez que dizia respeito a documentos sensíveis [3] e prejudicaria a proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria [4]. O autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse esta decisão em março de 2017. Propôs igualmente limitar o pedido «tendo em conta os potenciais encargos administrativos». Como exemplo, sugeriu um limite potencial para o prazo.

3. No segundo pedido de acesso, o autor da denúncia solicitou o acesso às atas das reuniões semanais dos chefes de gabinete e das reuniões semanais dos diretores-gerais para 2006-2015 relacionadas com fugas de documentos ou em que foram debatidas medidas antifugas. Especificou que queria ter acesso apenas às partes dos documentos que abrangiam estas questões e os seus contextos. A Comissão concedeu um amplo acesso parcial às reuniões semanais dos Directores-Gerais. Para as reuniões semanais dos chefes de gabinete, a Comissão prorrogou o prazo e, após lembretes do queixoso, respondeu-lhe. Tinha identificado 72 documentos abrangidos pelo âmbito do pedido e recusado o acesso aos documentos, uma vez que se referiam a reflexões internas sobre questões sensíveis e que a divulgação prejudicaria a proteção da segurança pública [5]. O autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão em junho de 2017.

4. A Comissão prorrogou várias vezes o prazo para responder a ambos os pedidos de reexame do autor da denúncia. O queixoso enviou muitos lembretes à Comissão e informou-a de que estava sob pressão de tempo para apresentar os seus «resultados finais da investigação»[6].

5. Em setembro de 2017, o queixoso recorreu ao Provedor de Justiça por não ter recebido uma resposta da Comissão a nenhum dos seus pedidos de revisão. O queixoso pretendia que a Comissão concedesse o acesso mais amplo possível aos documentos solicitados. Preocupou-o igualmente o facto de a Comissão não ter respeitado os prazos para o tratamento dos pedidos de acesso, tanto na fase inicial como na fase de revisão.

6. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça inspecionou vários documentos. A Comissão acabou por responder aos pedidos de reexame do queixoso e transmitiu as suas respostas ao Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso sobre a posição expressa pela Comissão. O Provedor de Justiça não ficou convencido com os argumentos da Comissão para não conceder um acesso mais amplo aos documentos. Por conseguinte, formulou uma recomendação [7] à Comissão no sentido de esta reavaliar os pedidos do autor da denúncia, com vista a conceder um acesso mais amplo sem demora. A presente decisão tem em conta o parecer da Comissão sobre a recomendação do Provedor de Justiça, bem como as observações do queixoso.

Recomendação do Provedor de Justiça

7. Ao tratar o primeiro pedido de acesso, relativo a inquéritos de segurança, a Comissão limitou o âmbito do pedido, depois de o autor da denúncia ter declarado a sua vontade de limitar o âmbito, mas sem consultar o autor da denúncia sobre os pormenores da limitação que tinha efetuado. Considerou apenas o período compreendido entre março de 2015 e o registo do pedido de reexame e encontrou seis inquéritos de segurança. A Comissão recusou o acesso a todos os documentos, uma vez que a divulgação prejudicaria a proteção da segurança pública [8], o objetivo das investigações [9] e a privacidade e integridade do indivíduo [10], e que a divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório da Comissão [11]. A Comissão não considerou que existisse um interesse público superior na divulgação.

8. O Provedor de Justiça considerou que a Comissão errou unilateralmente ao restringir o âmbito do pedido de acesso do queixoso. O autor da denúncia tinha proposto limitar o âmbito temporal do seu pedido, mas a Comissão nunca o consultou a este respeito [12]. Além disso, o período escolhido pela Comissão (após a entrada em vigor da Decisão da Comissão de 2015, referida na nota de rodapé 2) foi significativamente diferente do especificado pelo autor da denúncia (2006-2015).

9. No que diz respeito à proteção da segurança pública, o Provedor de Justiça considerou que a interpretação da Comissão das regras pertinentes era excessivamente ampla, uma vez que a «segurança pública» se destina a dizer respeito a ameaças sociais, económicas e físicas, como o terrorismo, à segurança nacional dos Estados-Membros, e não a riscos para a segurança interna de uma instituição ou organização.

10. No que diz respeito ao segundo pedido de acesso, relativo às atas das reuniões dos chefes de gabinete, a Comissão constatou que apenas 27 dos 72 documentos iniciais estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do pedido. Estes documentos continham conteúdos que estavam fora do âmbito do pedido e, por conseguinte, só podia ser concedido acesso parcial.

11. O Provedor de Justiça considerou que a Comissão tinha excluído corretamente documentos que estavam fora do âmbito do pedido durante a sua análise.

12. No que diz respeito às ocultações dos restantes 27 documentos, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão tinha sido excessivamente restritiva ao determinar quais as informações que estavam fora do âmbito do pedido.

13. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão tinha limitado erradamente o âmbito de ambos os pedidos de acesso e que tal constituía má administração. Apresentou a seguinte recomendação à Comissão:

A Comissão deve reavaliar, sem demora, os pedidos do queixoso com vista a conceder um acesso mais amplo aos documentos, que só deve ser reduzido em consulta com o queixoso e à luz das observações do Provedor de Justiça sobre a exceção relativa à segurança pública.

14. Em resposta, a Comissão afirmou que a sua própria análise estava juridicamente correta. Observou igualmente que só tinha limitado o âmbito do primeiro pedido depois de o autor da denúncia o ter apresentado como opção. No que diz respeito ao segundo pedido, a Comissão considerou que não tinha sido demasiado rigorosa na sua interpretação do âmbito do pedido do autor da denúncia. A Comissão não considerou que as observações que «não contêm qualquer consideração ou exame específico por argumento da [questão das fugas]» fossem abrangidas pelo âmbito da «discussão da questão das fugas», tal como referido pelo autor da denúncia no seu pedido de acesso. Além disso, não considerou que a observação «outras fugas poderiam potencialmente prejudicar a imagem da instituição» se enquadrasse no âmbito de um pedido de «informações sobre fugas anteriores».

15. O autor da denúncia comentou a resposta da Comissão. Repetiu as suas preocupações iniciais quanto aos atrasos e ao conteúdo da resposta da Comissão. Reiterou que a Comissão não podia limitar o âmbito do seu pedido de acesso sem o consultar previamente. Além disso, em vez de limitar o prazo, a Comissão alterou-o. O autor da denúncia também discordou da interpretação da Comissão de «discutir», que considerava ter sido interpretada de forma demasiado estrita ao determinar o âmbito do seu pedido de acesso. Manifestou a sua preocupação com o facto de a Comissão não ter abordado os pontos que tinha levantado e de não ter cumprido a recomendação do Provedor de Justiça.

Avaliação do Provedor de Justiça após a recomendação  

16. A Provedora de Justiça lamenta que a Comissão não tenha seguido a sua recomendação de reavaliar os pedidos de acesso do público. A Comissão não abordou os argumentos apresentados na recomendação, em especial no que diz respeito à correta interpretação da exceção relativa à segurança pública.

17. A Provedora de Justiça mantém a sua opinião de que a Comissão errou ao limitar o âmbito do primeiro pedido de acesso do queixoso sem o consultar. Além disso, limitá-lo a um período que estava fora do âmbito do seu pedido inicial não era razoável.

18. A Provedora de Justiça mantém igualmente a sua opinião de que a Comissão tinha sido excessivamente restritiva ao ocultar os documentos relativos ao segundo pedido de acesso, tal como exemplificado pela definição restrita da Comissão de «discutir» acima referida.

19. No que diz respeito à análise substantiva dos documentos, o Provedor de Justiça não concorda com a Comissão quanto ao facto de a aplicação da exceção relativa à segurança pública estar juridicamente correta. Após ter consultado os documentos, o Provedor de Justiça não aceita que a exceção relativa à segurança pública possa ser devidamente invocada, uma vez que os documentos não contêm informações operacionais sobre a forma como a Comissão trata e previne fugas. Pelo contrário, as informações constantes dos documentos são muito sucintas e a divulgação não prejudicaria a capacidade da Comissão de identificar fugas nem de as impedir, mesmo que isso devesse ser considerado uma questão de «segurança pública». Por conseguinte, a Provedora de Justiça confirma que, na sua opinião, a exceção de segurança pública não se aplica.

20. A Provedora de Justiça considera adequado repetir as observações que formulou sobre a formulação da sua recomendação neste caso. O Provedor de Justiça pronunciou-se positivamente, em muitas ocasiões, sobre o aumento da transparência da Comissão Juncker. Por conseguinte, considera dececionante que um cidadão envolvido em trabalhos académicos legítimos tenha tido, até à data, uma experiência tão má no seu pedido de acesso a documentos. O queixoso demonstrou persistência, mas é compreensível que outros cidadãos tenham desistido quando confrontados com tais atrasos e tenham mantido uma visão desfavorável da abertura e da responsabilização de uma instituição fundamental da UE. A Comissão deve ter sempre em conta o risco para a reputação de tratar os pedidos legítimos de uma forma que fique aquém dos elevados padrões esperados.

Conclusão

Tendo em conta a rejeição pela Comissão da sua recomendação de reavaliar os pedidos de acesso do público aos documentos apresentados pela queixosa, a Provedora de Justiça encerra este processo com a seguinte conclusão:

A limitação indevida, pela Comissão, do alcance dos pedidos e a ocultação excessiva dos documentos aos quais concedeu acesso parcial constituem casos de má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily OốReilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 03/07/2018

[1] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

[2] Nos termos do artigo 13.o da Decisão 2015/443 da Comissão, de 13 de março de 2015, relativa à segurança na Comissão (JO 2015, L 72, p. 41), esses inquéritos de segurança devem ser documentados.

[3] Artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[4] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] Artigo 4.o, n.o 1, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da recomendação do Provedor de Justiça disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[7] A recomendação do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/87426/html.bookmark

[8] Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[9] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[11] Artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[12] O artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 confere à instituição a possibilidade de limitar o âmbito de aplicação em caso de pedidos de acesso muito grandes. Não pode limitar unilateralmente o âmbito de aplicação antes de consultar o autor da denúncia e tentar encontrar uma solução justa.