Antecedentes da denúncia

1. Os autores da denúncia são duas empresas que construíram um porto de iates e um hotel na Alemanha com a ajuda de subvenções da UE concedidas pela Comissão Europeia. Em outubro de 2010, um procurador na Alemanha solicitou ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) que o assistisse na sua investigação criminal de suspeitas de fraude em matéria de subvenções relacionadas com o projeto. Em dezembro de 2010, o OLAF deu início ao que designa por «processo de coordenação».

2. Em maio de 2013, o OLAF encerrou esse «processo de coordenação». Em seguida, o OLAF enviou à Comissão um documento denominado «relatório final». Esse relatório indicava que os resultados da investigação realizada pelo Ministério Público nacional tinham demonstrado a existência de «irregularidades graves em detrimento do orçamento da UE» (o relatório observava igualmente que os processos judiciais relativos à fraude em matéria de subvenções ainda estavam pendentes num tribunal nacional [1]). Com base no relatório, o OLAF recomendou que a Comissão recuperasse os montantes pagos aos queixosos.

3. Em agosto de 2013, os queixosos solicitaram ao OLAF que respondesse a várias perguntas, incluindo a razão pela qual as pessoas envolvidas não tinham sido «ouvidas» — no sentido de lhes ter sido oferecida a oportunidade de defender a sua posição — antes do relatório final do OLAF. O OLAF respondeu que a questão tinha sido tratada como um «caso de coordenação», o que significava que o OLAF se tinha limitado a apoiar as autoridades nacionais num inquérito nacional. Uma vez que os «casos de coordenação» não são «inquéritos» realizados pelo OLAF, alegou que não tinha violado nenhum dos direitos dos queixosos. No final de junho de 2014, as duas empresas em causa apresentaram uma queixa ao Provedor de Justiça, principalmente por o OLAF alegadamente não ter respeitado determinadas garantias processuais.

4. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu as respostas do OLAF à queixa e as observações dos queixosos. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também se reuniu duas vezes com o OLAF para inspecionar uma série de documentos e debater as questões denunciadas. Com base no seu inquérito, a Provedora de Justiça concluiu que o OLAF tinha cometido má administração e formulou duas recomendações [2].

Recomendações da Provedora de Justiça

5. A questão principal do inquérito era a de saber se o OLAF, para além de assistir a autoridade do Estado-Membro, tinha realizado o seu próprio inquérito. Em caso afirmativo, podem aplicar-se determinadas garantias processuais, como o direito de não se autoincriminar ou o direito de ser ouvido.

6. O Provedor de Justiça concluiu que, neste caso, todas as atividades realizadas pelo OLAF no contexto do «caso de coordenação» podem ser razoavelmente entendidas como abrangidas pelo âmbito da «assistência» a uma autoridade de um Estado-Membro que realiza uma investigação de um Estado-Membro. O relatório do OLAF indicava claramente que as informações lhe tinham sido fornecidas pelo Ministério Público nacional. O Provedor de Justiça concordou igualmente que o OLAF poderia, no contexto da assistência a uma autoridade de um Estado-Membro, informar a Comissão sobre o estado e os resultados dos inquéritos nacionais.

7. No entanto, o Provedor de Justiça observou que, para além de manter a Comissão informada, o OLAF também classificou as ações dos queixosos como constituindo «irregularidades graves em detrimento do orçamento da UE». Esta conclusão não foi uma conclusão do Ministério Público nacional. O OLAF também tinha feito as suas próprias "recomendações" à Comissão com base nessa conclusão, por exemplo, que a Comissão deveria recuperar os montantes pagos aos queixosos.

8. O Provedor de Justiça considerou que o OLAF, que insistiu no facto de não ter «investigado» os queixosos, não tinha o direito de tirar conclusões sobre as ações dos queixosos, nem tinha o direito de formular recomendações à Comissão relativamente aos queixosos. As regras davam ao OLAF o direito de formular «recomendações [...] sobre as medidas a tomar»^[3] apenas quando o OLAF tivesse realizado o seu próprio «inquérito». Assim, o OLAF criou, pelo menos, a impressão de que tinha realizado um inquérito. Também era discutível que o OLAF tivesse excedido os poderes de que dispunha.

9. Consequentemente, o Provedor de Justiça constatou que o OLAF tinha cometido má administração e formulou as duas recomendações seguintes:

O OLAF deve enviar uma nota explicativa à Comissão Europeia explicando que se limitou a apoiar as autoridades nacionais no caso em apreço e que o seu «relatório final» não se baseou num inquérito do OLAF. A nota explicativa deve indicar que o relatório do OLAF se baseou nas conclusões de um procurador nacional. A nota deve igualmente fornecer uma atualização no que diz respeito à situação dos processos judiciais nacionais. A nota explicativa deve também indicar expressamente que o OLAF retira as suas «recomendações» à Comissão. Note-se, no entanto, que a Comissão é livre de avaliar ela própria as informações constantes do relatório, de tirar as suas próprias conclusões sobre as mesmas e de tomar as medidas que considerar adequadas.

O OLAF deve assegurar que, no futuro, só tira conclusões ou emite «recomendações» nos casos em que o próprio OLAF tenha realizado um inquérito.

10. No seu parecer sobre as recomendações do Provedor de Justiça, o OLAF congratulou-se com as conclusões do Provedor de Justiça referidas no ponto 6 supra.

11. O OLAF afirmou que o seu papel era proteger os interesses financeiros da UE contra a fraude e outras atividades ilegais. Embora o OLAF não realize atos de inquérito por si só em «processos de coordenação», o objetivo desses processos continua a ser proteger os interesses financeiros da UE. Isto significa que o OLAF é obrigado a avaliar as informações obtidas no contexto de um «processo de coordenação» e a tomar as medidas adequadas para desempenhar as suas funções. Na ausência de um quadro processual pormenorizado no regulamento que rege o trabalho do OLAF [4], o OLAF baseia-se em regras e práticas internas para assegurar o tratamento eficiente e eficaz dessas questões. No caso em apreço, após ter avaliado as informações de que dispunha, o OLAF considerou que a forma mais adequada de proteger os interesses financeiros da União era informar a Comissão sob a forma de um relatório final com recomendações.

12. O OLAF declarou que não tinha induzido em erro os queixosos nem a Comissão quanto à natureza e ao alcance da sua participação no processo, ao seu papel e à origem das informações obtidas e posteriormente transferidas. Com efeito, o relatório do OLAF indicava claramente que o OLAF se tinha limitado, no âmbito de um processo de coordenação, a apoiar as autoridades nacionais.

13. Neste contexto, o OLAF não considerou necessário nem adequado enviar uma «nota explicativa» à Comissão, nem retirar as recomendações formuladas no seu relatório.

14. O OLAF declarou igualmente que as suas regras e práticas internas em relação aos «casos de coordenação» evoluíram ao longo do tempo e que o regulamento que rege o trabalho do OLAF [5] está atualmente a ser avaliado [6]. O relatório de avaliação da Comissão reconhece a incerteza dos procedimentos aplicáveis aos “casos de coordenação”[7]. O OLAF declarou que tomará em consideração a segunda recomendação do Provedor de Justiça, segundo a qual o OLAF só emite «recomendações» nos casos em que conduza o seu próprio inquérito, no seguimento da avaliação do regulamento.

15. Os queixosos congratularam-se com as recomendações do Provedor de Justiça e manifestaram a sua deceção com a recusa do OLAF em enviar uma «nota explicativa» à Comissão.

Avaliação da Provedora de Justiça após a recomendação

16. A Provedora de Justiça observa que, com efeito, o OLAF rejeitou a sua primeira recomendação e assumiu apenas um compromisso vago e geral no caso da sua segunda recomendação. O Provedor de Justiça considera muito lamentável que o OLAF adopte esta posição. O Provedor de Justiça observa que o Regulamento OLAF está atualmente a ser revisto e espera que qualquer regulamento revisto contribua para assegurar que, no futuro, o OLAF respeite os direitos processuais das partes com as quais se envolve no decurso do seu trabalho.  

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

A Provedora de Justiça mantém a sua conclusão de que o OLAF cometeu má administração.

O queixoso e o OLAF serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 06/02/2018

[1] À data da presente decisão, o processo penal na matéria ainda estava pendente nos tribunais nacionais.

[2] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da recomendação do Provedor de Justiça disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/81841/html.bookmark

[3] V. artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1074/1999 [Regulamento (Euratom) n.° 1074/1999 do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OCAF), JO L 136, p. 8, disponível em: http://eur-lex.europa.eu/eli/reg/1999/1074/oj) e artigo 11.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 [Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho, JO 2013, L 248, p. 1, versão consolidada disponível em: http://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/883/2017-01-01).

[4] Regulamento (CE) n.o 1074/1999 e, posteriormente, Regulamento (UE) n.o 883/2013.

[5] Regulamento (UE) n.o 883/2013.

[6] Para mais informações, consultar: https://ec.europa.eu/anti-fraud/policy/olaf-regulation-evaluation_en

[7] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Avaliação da aplicação do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho, COM/2017/0589 final, página 4, disponível em: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2017:589:FIN