Antecedentes da denúncia

1. O queixoso é uma ONG sérvia que presta apoio judiciário gratuito.

2. Em 12 de janeiro de 2015, o queixoso solicitou à Comissão que lhe concedesse acesso público a um parecer da Comissão sobre o projeto de lei sérvia relativa ao apoio judiciário gratuito. Na sua resposta de 3 de março de 2015, a Comissão recusou-se a divulgar o documento, alegando que a sua divulgação prejudicaria o «interesse público no que diz respeito às relações internacionais»[1].

3. Em 19 de fevereiro de 2015, o autor da denúncia contestou essa recusa apresentando um «pedido confirmativo».

4. Em 30 de março de 2015, a Comissão confirmou a sua decisão de recusar o acesso ao documento. Voltou a basear a sua decisão na necessidade de proteger as relações internacionais. Alegou igualmente que a divulgação do documento prejudicaria gravemente o seu processo decisório [2].

5. Uma vez que não estava satisfeito com a posição adotada pela Comissão, o queixoso apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu em 31 de março de 2015.

O inquérito

6. Dado que o queixoso não reside num Estado-Membro, o Provedor de Justiça não foi autorizado a aceitar a queixa e foi obrigado a rejeitá-la [3].  No entanto, a Provedora de Justiça considerou que a sua intervenção neste caso serviria o interesse público de assegurar uma transparência adequada do processo de pré-adesão relativo à Sérvia. Consequentemente, decidiu investigar este caso como um inquérito de iniciativa própria.

7. A Provedora de Justiça incluiu no seu inquérito a seguinte alegação e alegação apresentadas pela queixosa:

Alegação

Contrariamente ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a Comissão não divulgou o seu parecer sobre o projeto de lei sérvia relativa ao apoio judiciário gratuito.

Reivindicação

A Comissão deve divulgar o seu parecer sobre o projeto de lei sérvia relativa ao apoio judiciário gratuito.

8. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão e as observações do queixoso em resposta ao mesmo. O Provedor de Justiça procedeu igualmente a uma inspeção do processo da Comissão e do documento retido. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de que a Comissão não divulgou o seu parecer sobre o projeto de lei sérvia relativa ao apoio judiciário gratuito e o pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Parecer da Comissão

9. No seu parecer, a Comissão sublinhou a importância da Lei relativa ao apoio judiciário gratuito no âmbito das negociações de adesão com a Sérvia. A Comissão declarou que era essencial preservar uma «relação de confiança» com os seus homólogos nacionais. Acrescentou que a divulgação das suas observações comporta um risco real de desencorajar as autoridades sérvias de consultarem a Comissão sobre projetos de lei sensíveis no contexto dos debates de pré-adesão.

10. A Comissão afirmou que o risco de comprometer as relações internacionais com a Sérvia é razoavelmente previsível, tendo em conta o ambiente politicamente delicado em torno da lei, exemplificado por uma greve de quatro meses da Ordem dos Advogados sérvia.

11. A Comissão alegou que o facto de o Ministério da Justiça sérvio ter publicado a versão subsequente do projeto de lei não põe em causa o argumento de que a divulgação do documento prejudicaria as relações internacionais, uma vez que o projeto é o resultado da avaliação do Ministério sérvio sobre quais as observações a aplicar.

12. A Comissão argumentou que, embora o público deva ser mantido informado sobre os acordos internacionais, as instituições da UE dispõem de um amplo poder de apreciação para determinar se a divulgação de documentos pode prejudicar o interesse público [4].

13. No que diz respeito ao argumento do queixoso relativo ao efeito da sua recusa no «discurso público com a sociedade civil», a Comissão salientou que realiza regularmente reuniões com representantes da sociedade civil sobre questões que suscitam especial preocupação, como o apoio judiciário gratuito. Além disso, o relatório intercalar anual da Comissão informa a sociedade civil das recomendações gerais formuladas sobre as medidas que as autoridades sérvias têm de tomar para cumprir os requisitos de adesão no domínio do poder judicial e dos direitos fundamentais.

14. No que diz respeito à exceção relativa à proteção do processo decisório da Comissão (artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001), a Comissão declarou que as suas observações refletem uma posição interna em constante evolução e continuam a fazer parte dos debates em curso. As suas observações podem, insistiu, evoluir ainda mais, em consonância com as alterações em curso do projeto de legislação.

15. A Comissão argumentou que não existe um interesse público superior na divulgação das suas observações sobre o projeto de legislação e declarou que o seu relatório intercalar anual informa suficientemente o público da sua opinião. Na sua opinião, a proteção da confiança entre a UE e as autoridades sérvias nas negociações de adesão deve ser uma prioridade.

Observações do autor da denúncia

16. No que diz respeito à necessidade de proteger as relações internacionais (artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001), o autor da denúncia salientou que o Ministério da Justiça da Sérvia publicou todas as versões existentes do projeto de lei no seu sítio Web, incluindo as versões redigidas antes e depois das observações da Comissão. Alegou que estes textos já revelam a orientação geral das observações da Comissão. Por conseguinte, a divulgação do documento não revelaria as alterações introduzidas no projeto de ato à luz das observações da Comissão e, por conseguinte, não comprometeria o sigilo das negociações de pré-adesão entre a UE e a Sérvia.

17. O autor da denúncia não concordou que a divulgação do documento comprometeria o clima de confiança mútua entre a Sérvia e a Comissão ou que afetaria negativamente as negociações de adesão da Sérvia à UE. Insistiu em que tornar públicas as observações não correria o risco de privar a Comissão dos dados necessários e da cooperação dos futuros Estados candidatos, uma vez que esses Estados são obrigados a fornecer esses dados no processo de pré-adesão à UE.

18. No que diz respeito à necessidade de proteger o processo decisório da Comissão (artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001), o autor da denúncia alegou que a divulgação do documento também não prejudicaria o processo decisório da Comissão, uma vez que o parecer da Comissão já foi aplicado na versão revista do projeto.

19. Por último, o autor da denúncia argumentou que a recusa da Comissão em conceder acesso público ao seu parecer sobre o projeto de lei relativa ao apoio judiciário gratuito limita «o discurso público entre a sociedade civil sérvia e a UE».

20. Por último, o autor da denúncia alegou que a recusa de conceder acesso público ao documento é contrária à proteção dos direitos fundamentais e do Estado de direito na Sérvia.

Avaliação do Provedor de Justiça

21. O artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que as instituições da UE devem recusar o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar o interesse público no que diz respeito às relações internacionais. O Tribunal de Justiça da UE afirmou que o risco deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético [5] e que a instituição deve demonstrar que o documento solicitado prejudica concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção [6].

22. A Comissão explicou que se baseou na necessidade de proteger as relações internacionais devido aos seus esforços para preservar uma relação de confiança com os seus homólogos sérvios nas negociações de adesão. A Comissão alegou que o projeto de legislação faz parte dessas negociações e que, por conseguinte, o risco de comprometer a proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais não é puramente hipotético. A divulgação das suas observações implicaria um risco razoavelmente previsível de desencorajar as autoridades sérvias de participarem plenamente em futuras consultas sobre projetos de lei sensíveis no contexto da pré-adesão.

23. O Provedor de Justiça concorda com a Comissão quanto ao facto de a divulgação das observações da Comissão sobre o projeto de lei relativa ao apoio judiciário poder prejudicar o processo de pré-adesão. O Provedor de Justiça observa que, tal como a Comissão afirmou, este processo é atualmente conduzido num ambiente politicamente delicado. Para ilustrar esta situação, a Comissão sublinhou que a Ordem dos Advogados sérvia realizou uma greve de quatro meses em resposta à proposta de reforma judicial, que incluía o projeto de lei relativa ao apoio judiciário gratuito.

24. O Provedor de Justiça considera que a divulgação das versões subsequentes do projeto de lei pelo Ministério da Justiça sérvio não é suficiente para pôr em causa os argumentos da Comissão. Com efeito, cabe às autoridades sérvias decidir quais as observações a aplicar e de que forma. A mera publicação das versões revistas do projecto de lei não revela, por si só, as observações da Comissão.

25. No que diz respeito à proteção do processo decisório da Comissão, o Provedor de Justiça considera que a divulgação das observações da Comissão prejudicaria específica e efetivamente o interesse protegido, uma vez que refletem uma posição interna temporária e em constante evolução sobre questões específicas relacionadas com a Lei. Uma vez que a Sérvia ainda não adotou a legislação e que os debates estão em curso, as observações podem muito bem ser adaptadas em resposta a alterações subsequentes do projeto de lei. Além disso, o Provedor de Justiça concorda com a Comissão quanto ao facto de não existir um interesse público aparente que se sobreponha à proteção do processo decisório em curso.

26. No que diz respeito à possibilidade de conceder acesso parcial ao documento (artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001), o Provedor de Justiça, tendo igualmente inspecionado o documento em questão, concorda com a Comissão quanto ao facto de não ser possível um acesso parcial significativo, uma vez que tal não só prejudicaria os interesses acima descritos, como também criaria uma imagem enganosa da situação atual, uma vez que o documento reflete apenas uma pequena parte da legislação analisada pela Comissão no âmbito do mecanismo de acompanhamento de pré-adesão em curso. O Provedor de Justiça observa que algumas das informações contidas no documento solicitado serão incorporadas no relatório intercalar anual, que deverá informar adequadamente o público das recomendações gerais dirigidas às autoridades sérvias.

27. À luz do que precede, o Provedor de Justiça conclui que a recusa da Comissão em conceder acesso às suas observações sobre o projeto de lei relativa ao apoio judiciário gratuito se justificava ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Por conseguinte, o Provedor de Justiça conclui pela inexistência de má administração.

28. A Provedora de Justiça considera útil esclarecer que as suas conclusões se baseiam nas circunstâncias de 30 de março de 2015, data em que a Comissão proferiu a sua decisão sobre o pedido confirmativo da queixosa. Dito isto, nada se opõe a que a Comissão, agindo no interesse público, procure uma maior transparência na forma como conduz as negociações de pré-adesão e à medida que estas avançam ou acabam por ser concluídas. A entrada em vigor do projeto de lei sobre o apoio judiciário gratuito, o encerramento provisório do capítulo 23 das negociações de adesão e a eventual adesão da Sérvia à UE constituem todos momentos em que a Comissão poderia reavaliar a situação, a fim de determinar se as razões que justificaram a sua recusa de conceder acesso ao documento solicitado continuam a ser aplicáveis. O Provedor de Justiça espera que a Comissão reflicta sobre esta questão nos momentos oportunos.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

A recusa da Comissão Europeia em conceder acesso público às suas observações sobre o projeto de lei sérvia relativa ao apoio judiciário gratuito não constitui má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 02/09/2016

[1] Referiu-se ao artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que estabelece que «A instituição recusa o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção a) do interesse público no que diz respeito às relações internacionais.»

[2] Remeteu para o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que estabelece que «o acesso a um documento [...] será recusado se a sua divulgação puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição [...]».

[3] O artigo 228.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia dispõe que «[o] Provedor de Justiça [...] está habilitado a receber queixas de qualquer cidadão da União ou de qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede estatutária num Estado-Membro [...]»; Artigo 2.°, n.° 2, da Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[4] Acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de julho de 2014 no processo C-350/12 P, Conselho da União Europeia/Sophie in't Veld, n.o 64; Acórdão S ee também, Sison/Conselho, C-266/05, n.° 35.

[5] Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C-506/08 P, Coletânea 2011, p. I-6237, n.o 76.

[6] Acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de novembro de 2013 no processo C-576/12 P, Ivan Jurasinovic/Conselho da União Europeia, n.o 45.