Antecedentes da denúncia

1. Em outubro de 2013, o queixoso foi contratado como chefe de unidade adjunto na Unidade das Tecnologias da Informação e da Comunicação do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC) como agente temporário por um período de cinco anos, sujeito a um período experimental de seis meses.

2. Em 14 de janeiro de 2014, o queixoso teve um diálogo de avaliação dos recém-chegados com o seu superior hierárquico, o chefe da unidade, tal como previsto nos procedimentos do ECDC.

3. Em 15 de janeiro de 2014, o queixoso enviou por correio eletrónico ao seu superior hierárquico um documento relacionado com o diálogo de avaliação dos recém-chegados, no qual manifestava o seu apreço pelo cargo e referia as dificuldades com que se deparara quando se mudara para a Suécia.

4. Por mensagem de correio eletrónico de 7 de fevereiro de 2014 dirigida ao autor da denúncia, o superior hierárquico identificou os pontos fortes do autor da denúncia ^[1], bem como os domínios a melhorar ^[2]. A secção do diálogo de avaliação dos recém-chegados intitulada «Plano de ação para a melhoria do desempenho (a preencher pelo superior hierárquico, se necessário)» foi deixada em branco.

5. Em 25 de fevereiro de 2014, o queixoso reuniu-se com o seu superior hierárquico para discutir o seu relatório do período experimental. Nessa reunião, o superior hierárquico informou o queixoso da decisão de recomendar ao Director que não confirmasse o seu contrato.

6. Em 26 de fevereiro de 2014, o superior hierárquico transmitiu o relatório do período experimental ao autor da denúncia. As partes mais relevantes são as seguintes:

«Se as alterações acordadas numa perspetiva de curto prazo foram introduzidas no plano de ação (no diálogo de avaliação dos recém-chegados); Estas alterações foram feitas? Em caso afirmativo, descrever de que forma? Em caso negativo, por que razão?

Não foi apresentado qualquer plano de ação específico, mas foram identificadas áreas a melhorar durante o diálogo com os recém-chegados [3] [...]."

Na parte relativa ao desempenho das tarefas/objetivos principais, o superior hierárquico comentou quatro objetivos [4] e afirmou: «Apesar de ter tido um início muito positivo no último trimestre de 2013, incluindo a relação profissional com o titular do cargo, enquanto superior hierárquico, fiquei preocupado com as horas extraordinárias por não ver as tarefas abertas concluídas em tempo útil. [...] Por conseguinte, foi retirada a prioridade às tarefas do titular do cargo, o que, no entanto, conduziu a melhorias insuficientes."

O superior hierárquico comentou igualmente a «falta de visão estratégica e de apoio» do titular do cargo e a «falta de soluções criativas independentes».

7. Em 12 de março de 2014, o autor da denúncia rejeitou o relatório do período experimental.

8. Por carta de 17 de março de 2014, o diretor do ECDC informou o queixoso de que o seu contrato seria rescindido em 31 de março de 2014.

9. Em 2 de junho de 2014, o queixoso apresentou uma reclamação ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários.

10. Em 3 de outubro de 2014, o Diretor do ECDC rejeitou a queixa apresentada pelo queixoso ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2.

11. Em 10 de abril de 2015, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

O inquérito

12. Em 26 de maio de 2015, a Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre as seguintes alegações:

Alegação:

O ECDC não abordou os argumentos do queixoso ao decidir não confirmar o seu contrato no final do período experimental.

Reclamação:

O ECDC deve tratar devidamente os argumentos do queixoso.

Na carta de abertura do inquérito, a Provedora de Justiça solicitou ao ECDC que abordasse as seguintes questões específicas:

a) O queixoso alegou que o seu superior hierárquico, ao ignorar o trabalho realizado pelo queixoso e os atrasos sistemáticos do próprio superior hierárquico, impossibilitava-o de cumprir os seus objectivos. A decisão sobre a denúncia nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do autor da denúncia indica que o autor da denúncia recebeu regularmente observações. Entre 1 de outubro de 2013 e 25 de fevereiro de 2014, foi solicitado ao ECDC que fornecesse todos esses exemplos de elementos de prova das reações recebidas.

b) A decisão sobre a queixa do queixoso nos termos do n.o 2 do artigo 90.o abordou apenas um dos objectivos de trabalho do queixoso e não abordou os argumentos do queixoso relativos aos seis objectivos restantes, que, segundo o queixoso, foram por ele completados no momento em que o relatório do período experimental lhe foi enviado. Por conseguinte, a Provedora de Justiça solicitou ao ECDC que abordasse os argumentos do queixoso relativos aos restantes seis objetivos de trabalho.

c) Além disso, solicitou ao ECDC que desenvolvesse a aparente contradição entre o «conjunto de questões relacionadas com o desempenho global [do queixoso]» identificadas no diálogo de avaliação dos recém-chegados e a ausência de um plano de ação.

13. No decurso do inquérito, a Provedora de Justiça recebeu a resposta do ECDC sobre a queixa e, subsequentemente, as observações do queixoso sobre a mesma. O Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de que o ECDC não abordou os argumentos do queixoso ao decidir não confirmar o seu contrato no final do período experimental e o pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

14. O queixoso alega que a decisão do ECDC de rescindir o seu contrato foi abusiva. Em apoio deste ponto de vista, o queixoso alegou que, na sua resposta à sua reclamação nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários, o ECDC não respondeu aos seus argumentos de que o relatório do período experimental se baseava em declarações vagas que não são apoiadas por quaisquer elementos de prova ou factos. Acrescentou que tinha produzido todo o trabalho que lhe era exigido e que, com uma exceção, não tinha recebido qualquer resposta ou feedback do seu superior hierárquico. Por último, afirmou que o diálogo de avaliação dos recém-chegados, que foi concluído apenas 11 dias úteis antes do relatório do período experimental, era globalmente positivo. Além disso, não existia um plano de ação para abordar domínios em que o desempenho do queixoso pudesse melhorar.

15. No que diz respeito às provas de reações ao queixoso, o ECDC declarou na sua resposta que o queixoso era um membro do pessoal que esperava tratamento especial, muita atenção e orientação excessiva. Argumentou que o superior hierárquico prestava especial atenção à sua integração profissional, apesar de se esperar de um chefe de unidade adjunto a capacidade de trabalhar de forma independente e sem uma supervisão tão rigorosa por parte do superior hierárquico.

16. O ECDC argumentou ainda que o queixoso e o seu superior hierárquico tinham interações regulares através de reuniões regulares, reuniões da equipa de gestão das TIC e reuniões dedicadas a temas específicos, quer bilateralmente quer com um grupo de pessoal e através de «breves instruções escritas, lembretes e comentários». O ECDC explicou que as reações e as instruções eram, na sua maioria, prestadas oralmente durante as reuniões.

17. Nas suas observações sobre a resposta do ECDC, o queixoso alegou que o ECDC não apresentou quaisquer provas de que o queixoso necessitava de «orientações excessivas»; pelo contrário, o superior hierárquico nada fez para o apoiar. Além disso, o queixoso contestou os elementos de prova e os argumentos apresentados pelo ECDC. Além disso, argumentou que o ECDC não apresentou qualquer prova de uma resposta do superior hierárquico sobre a substância das suas prestações concretas ou comentários úteis sobre o conteúdo do seu trabalho [5].

18. Na sua resposta relativa ao desempenho do queixoso em relação às prestações definidas nos seus objectivos, o ECDC argumentou que, embora o queixoso mencionasse seis prestações, de facto, apenas quatro [6] correspondiam a objectivos definidos. Destes, dois objetivos (2 e 4) não foram considerados prioritários devido à falta de realizações concretas e concluídas no início de 2014. No que diz respeito aos objetivos 5 e 6, o ECDC declarou que se tratava de documentos produzidos pelo queixoso em empregos anteriores e que não podiam ser considerados objetivos que lhe tinham sido atribuídos.

19. Em seguida, o ECDC alegou que o queixoso não forneceu as suas prestações concretas em tempo útil ou de forma definitiva. No que diz respeito ao objetivo 4, o ECDC declarou que o queixoso enviou uma mensagem de correio eletrónico com as suas «primeiras reflexões» sobre este objetivo em 26 de novembro de 2013. Além disso, o ECDC declarou que a tarefa foi retirada das prioridades durante a reunião bilateral de 21 de janeiro de 2014. O ECDC observou que, no entanto, o queixoso enviou um segundo projeto de proposta em 19 de fevereiro de 2014, que não podia ser considerado uma entrega final. Segundo o ECDC, o queixoso só apresentou o documento final em 28 de março de 2014, sem consulta prévia das partes interessadas pertinentes.

20. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou que a afirmação de que algumas das suas tarefas tinham de ser retiradas das prioridades depois de o autor da denúncia não ter apresentado resultados concretos no início de janeiro de 2014 era incorreta, uma vez que os seus objetivos só foram definidos no relatório do diálogo de avaliação dos recém-chegados, que recebeu em 7 de fevereiro de 2014.

21. Nas suas observações pormenorizadas sobre os argumentos do ECDC relativos às prestações concretas, o queixoso alegou que não recebeu qualquer resposta (atempada) do seu superior hierárquico em relação aos primeiros quatro objetivos, o que bloqueou eventuais progressos. No que diz respeito ao objetivo 4, o autor da denúncia alegou que nunca recebeu observações sobre o projeto de esboço que enviou ao superior hierárquico em novembro de 2013 e que teve de apresentar uma versão atualizada em 19 de fevereiro de 2014 por sua própria iniciativa. No que diz respeito aos dois últimos objetivos, o queixoso reconheceu ter tomado medidas por sua própria iniciativa. Na sua opinião, não há nada que apoie a opinião do ECDC de que necessitava de «orientação excessiva».

22. No que diz respeito à alegada contradição entre, por um lado, o «conjunto de questões relacionadas com o desempenho global [do queixoso]» que foram identificadas no diálogo de avaliação dos recém-chegados e a ausência de um plano de ação, por outro, o ECDC argumentou que, entre outros aspetos, o queixoso recebeu reações através do diálogo de avaliação dos recém-chegados sobre aspetos do seu desempenho que necessitam de melhorias. O ECDC observou que um plano de ação não é obrigatório e visa principalmente facilitar a melhoria do desempenho de um titular de um cargo. Acrescentou que o autor da denúncia «recebeu, no entanto, em numerosas ocasiões, reações sobre as áreas de desempenho que exigiam melhorias».

23. O autor da denúncia alegou que o facto de não existir um plano de ação que acompanhasse o diálogo de avaliação dos recém-chegados implicava que não era necessário tê-lo.

Avaliação do Provedor de Justiça

24. Os órgãos jurisdicionais da União estabeleceram o padrão de fiscalização relativo à questão da não titularização de um funcionário estagiário no termo de um período de estágio. Neste inquérito, o Provedor de Justiça aplicará o mesmo padrão de análise à questão da exatidão da decisão do ECDC de pôr termo ao emprego.

25. O estágio tem por objetivo permitir à administração avaliar a aptidão dos candidatos para um determinado lugar, a forma como exercem as suas funções e o seu rendimento no serviço. No termo do período de estágio, a administração deve estar em condições de determinar, sem estar vinculada pelas apreciações feitas no momento do recrutamento, se o funcionário estagiário merece ser titularizado no lugar a que aspira [7].

26. Por conseguinte, o ECDC dispõe de uma ampla margem de apreciação para avaliar as capacidades e o desempenho dos agentes estagiários em função do interesse do serviço [8]. Por conseguinte, não compete ao Provedor de Justiça substituir a apreciação do ECDC pela sua própria apreciação, exceto em casos de erro manifesto de apreciação ou de abuso de poder [9].

27. No que diz respeito à questão de saber se houve um erro manifesto de apreciação, a jurisprudência prevê que cabe ao agente em causa apresentar elementos de prova suficientes para retirar plausibilidade às apreciações feitas pela administração [10]. Por outras palavras, o Provedor de Justiça não pode aceitar a existência de um erro manifesto se, apesar dos elementos avançados pelo queixoso, a avaliação apresentada pela instituição em causa puder ser verdadeira ou válida.

28. Note-se igualmente que um inquérito do Provedor de Justiça, ao contrário de um processo perante um tribunal da UE, dá à instituição objeto da queixa a oportunidade de clarificar ou aprofundar os seus pontos de vista sobre o desempenho do membro do pessoal.

29. No que diz respeito ao desempenho do queixoso em relação ao trabalho que lhe é exigido, a posição do ECDC pode ser resumida da seguinte forma. O ECDC afirma que o queixoso não apresentou o trabalho que lhe era exigido em tempo útil nem finalizou o trabalho. O queixoso alega que foi o seu superior hierárquico que não lhe respondeu ou respondeu muito tarde a perguntas sobre o trabalho que lhe era exigido, impossibilitando-o de continuar a progredir. A Provedora de Justiça considera que estas observações do queixoso não tornam implausível a posição do ECDC. Observa que o queixoso era um chefe de unidade adjunto que, segundo o ECDC, deveria ter tido a capacidade de trabalhar de forma independente e sem a necessidade de uma supervisão rigorosa por parte do superior hierárquico. Assim, mesmo que fosse verdade que o superior hierárquico não respondeu a determinadas mensagens de correio eletrónico, tal não implicaria que a posição do ECDC fosse implausível.

30. O ECDC argumentou igualmente, no seu parecer ao Provedor de Justiça, que o queixoso e o seu superior hierárquico tinham interações regulares através de reuniões regulares, reuniões da equipa de gestão das TIC e reuniões dedicadas a temas específicos, quer bilateralmente quer com um grupo de pessoal e através de «breves instruções escritas, lembretes e comentários»[11]. O ECDC explicou que as reações e as instruções eram, na sua maioria, prestadas oralmente durante as reuniões. Esta explicação não é implausível.

31. O Provedor de Justiça observa que o documento resultante do diálogo de avaliação dos recém-chegados identifica insuficiências no desempenho do queixoso. Afirmou que o queixoso poderia contribuir para reforçar o espírito de equipa e o moral, dando, por exemplo, um feedback mais construtivo. No que diz respeito à entrega de documentos, observou-se que poderiam ser envidados esforços para os apresentar de forma mais atempada , provavelmente através de uma maior focalização. Acrescentou que o autor da denúncia tinha de se adaptar mais à cultura de gestão. Todos estes pontos estão refletidos no Relatório do Período Probatório. É verdade que o diálogo de avaliação dos recém-chegados faz declarações positivas sobre o autor da denúncia. Refere-se ao facto de o queixoso ser leal, bem humorado, apreciado e apreciado pelos colegas. No entanto, estas declarações não significam que as declarações negativas não sejam também pontos de vista razoáveis. Mais importante ainda, não implicam que o ECDC não tivesse o direito, no exercício da ampla margem de apreciação que a lei lhe confere, de dar mais peso aos problemas que identificou quando elaborou o relatório do período experimental.

32. No que diz respeito à questão de saber se deveria ter sido elaborado um plano de ação se tivessem sido efetivamente identificados problemas no diálogo de avaliação dos recém-chegados, o ECDC afirma que não foi elaborado um plano de ação específico porque os domínios a melhorar foram identificados durante o próprio diálogo de avaliação dos recém-chegados. Isto não é convincente. É verdade que os problemas e domínios a melhorar foram identificados no diálogo de avaliação dos recém-chegados (ver ponto 31). No entanto, se os problemas identificados no diálogo de avaliação dos recém-chegados fossem tão graves que justificassem a rescisão do contrato do queixoso, teria sido melhor que o ECDC tivesse explicado muito claramente ao queixoso, em tempo útil, o que precisava de fazer para melhorar, através de um plano de acção específico e claro. O facto de não o ter feito constituiu má administração.

33. O Provedor de Justiça observa que o ECDC estava legalmente obrigado a conceder ao queixoso um período probatório muito curto de seis meses [12]. O relatório de estágio deve também, por lei, ser elaborado um mês antes do termo do período de estágio. A conjugação destas regras jurídicas implica que o queixoso dispunha de um prazo muito limitado, de cinco meses, para se provar a si próprio e corrigir eventuais falhas, antes da elaboração do relatório de liberdade condicional. A lei aplicável permite, no entanto, que um período probatório seja prorrogado em «circunstâncias excecionais».[13] Embora a prorrogação de um período probatório só possa ocorrer em «circunstâncias excecionais», seria uma boa administração examinar sempre se tais «circunstâncias excecionais» existem. Tal seria certamente o caso se o organismo público considerasse que não dispunha de tempo suficiente para avaliar adequadamente o trabalho da pessoa em causa, ou se a pessoa não tivesse tido uma oportunidade adequada para corrigir deficiências no seu desempenho. Não há provas no processo de que o ECDC tenha examinado seriamente a opção de prorrogar o período probatório do queixoso.

34. A Provedora de Justiça aceita que o ECDC tinha o direito legal de pôr termo ao contrato do queixoso no final do período experimental. No entanto, o Provedor de Justiça não está satisfeito com o facto de a forma como o ECDC tratou a questão ter refletido boas práticas administrativas. O Provedor de Justiça considera que, em conformidade com os requisitos de boa administração, o ECDC deve estar preparado para reconhecer erros ou más práticas quando estes ocorrem. Além disso, o ECDC deve estar preparado para apresentar desculpas a qualquer pessoa que se tenha deparado com uma prática tão insatisfatória na sua relação com o ECDC. A Provedora de Justiça considera que o ECDC deve demonstrar a sua aceitação desta abordagem, aceitando apresentar desculpas ao queixoso pela má administração identificada pela Provedora de Justiça no decurso deste inquérito.

Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, a Provedora de Justiça encerra-a com as seguintes conclusões:

O ECDC não informou atempadamente o queixoso das deficiências detetadas no seu trabalho e não elaborou um plano de ação específico e claro para ajudar o queixoso a corrigir essas deficiências antes do termo do período probatório.

A Provedora de Justiça considera que o ECDC deve demonstrar o seu empenho numa boa administração, estando disposto a reconhecer os erros cometidos e a pedir desculpa por eles, se for caso disso. A Provedora de Justiça considera que o ECDC pode demonstrar este compromisso decidindo pedir desculpa ao queixoso neste caso pela má administração identificada no decurso deste inquérito.

O queixoso e o ECDC serão informados desta decisão.

Sugestão de melhoria

O ECDC deve sempre demonstrar que analisou seriamente a possibilidade de prorrogar o período experimental de um membro do pessoal.

Estrasburgo, 11/07/2016

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

 

[1] "[O queixoso] demonstrou grande interesse no trabalho e boa vontade para realizar; tal foi observado, em especial, aquando da preparação das reuniões do SMT ou ao resumir o seu ponto de vista sobre a Unidade TIC à sua chegada.

Assim, ao reunir-se com colegas, conseguiu construir rapidamente uma visão sobre as possíveis melhorias do ICT-Unit.

O titular do cargo é orientado para a qualidade; que era particularmente visível quando lhe foi confiada a tarefa de analisar os documentos do concurso, defendendo os interesses do ECDC ao fazê-lo.»

[2] "Uma vez que a Unidade está a ser renovada a nível de gestão e ainda a sofrer alterações, [a queixosa] poderia contribuir para reforçar mais o espírito de equipa e o moral, dando um feedback mais construtivo, por exemplo.

No que diz respeito à entrega de documentos, poderia ser feito um esforço para a entrega atempada, provavelmente mantendo uma maior concentração, apesar das numerosas atividades e alterações da Unidade.

Uma vez que a Unidade tende a assegurar uma linha de gestão sólida no que diz respeito aos titulares de responsabilidades específicas, [o queixoso] poderá ter de se adaptar mais a esta cultura de gestão.»

[3] Ou seja, contribuir para o espírito de equipa e moral; Envidar esforços para entregar os documentos em tempo útil; e uma maior adaptação à cultura de gestão.

[4] Ou seja, a etapa 3 da centralização, a gestão do projeto, a estratégia a longo prazo para as TIC e a revisão da política de conceção móvel

[5] Em apoio dos seus pontos de vista, o autor da denúncia alegou que as duas reuniões relativas aos seus objetivos tinham começado muito tarde e eram monólogos do seu superior hierárquico, que não havia provas de que houvesse reuniões semanais ou oportunidades de comunicação bilateral e, no que diz respeito às reuniões enumeradas, que nem sequer tinha sido convidado para muitas, que nunca tinham sido realizadas outras reuniões e que a sua participação em algumas das reuniões ainda não provava que tinha recebido reações sobre os seus resultados. As mensagens de correio eletrónico curtas não continham quaisquer respostas do seu superior hierárquico sobre o conteúdo das suas prestações concretas.

[6] Nomeadamente: 1) Governação do projecto, 2) Estratégia a longo prazo para as TIC, 3) Política de dispositivos móveis, 4) Governação da segurança.

[7] Acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de novembro de 1983, Tréfois/Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, C-290/80, ECLI:EU:C:1983:334, n.o 24, e acórdão do Tribunal da Função Pública de 13 de dezembro de 2012, BW/Comissão Europeia, F-2/11, ECLI:EU:F:2012:194, n.o 77.

[8] Acórdão do Tribunal da Função Pública de 3 de março de 2009, Patsarika/Cedefop, F-63/07, ECLI:EU:F:2009:18, n.o 63.

[9] No que diz respeito ao abuso de poder, o Provedor de Justiça considerou os argumentos do queixoso abstratos e não suficientemente convincentes para cumprir o limiar elevado fixado pela jurisprudência do TJUE.

[10] Acórdão BW/Comissão, já referido, ECLI:EU:F:2012:194, n.o 80.

[11] Para provar os seus argumentos, o ECDC apresentou o registo de uma reunião bilateral que continha provas circunstanciais de uma reunião bilateral anterior, a ata de uma reunião da Unidade TIC, uma lista de reuniões agendadas em que tanto o queixoso como o seu superior hierárquico deviam participar e uma série de mensagens de correio eletrónico relativas a três temas diferentes.

[12] O Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia (ROA) em vigor no momento em que o queixoso foi recrutado estabelecia que «Um agente temporário pode ser obrigado a cumprir um período experimental não superior a seis meses». O atual ROA, que entrou em vigor em 2014, aumenta esse período para nove meses.

[13] O ROA estabelece que "o agente temporário cujo trabalho não se tenha revelado suficiente para justificar a sua manutenção em funções é despedido. Todavia, a entidade competente (...) pode, a título excepcional, prorrogar o estágio por um período máximo de seis meses e, eventualmente, afectar o agente temporário a outro serviço").