Antecedentes da denúncia

1. O queixoso trabalhava na Delegação da União Europeia na Mauritânia («Delegação») e era também membro do comité do pessoal.

2. Em 21 de Dezembro de 2010, o Chefe de Delegação escreveu à Unidade K4 da (então) Direcção-Geral das Relações Externas (DG RELEX) sobre o reembolso das despesas de viagem anuais relativas ao pessoal da Delegação. Explicou que a DG RELEX baseou os seus cálculos forfetários para esses reembolsos em dados disponibilizados pela Associação do Transporte Aéreo Internacional («IATA»). Salientou, no entanto, que as taxas IATA e os métodos de cálculo das mesmas não foram publicados e que, com exceção dos funcionários que trabalham na Unidade K4, nenhum outro funcionário teve acesso a esses dados. Na opinião do Chefe de Delegação, o sistema aplicado pela DG RELEX permitia a discriminação entre funcionários. Entre o pessoal da delegação, havia funcionários que recebiam pagamentos fixos diferentes para a mesma rota (Nouakchott - Bruxelas) e outros que recebiam pagamentos fixos duplos, ou mesmo triplos, para a mesma distância percorrida entre a Mauritânia e a Europa. O Chefe de Delegação anexou um quadro com uma série de exemplos ilustrativos. Chamou a atenção para uma situação em que um funcionário que se desloca a Espanha recebe um subsídio equivalente ao dobro do recebido por um colega que se desloca à ilha da Reunião e ao triplo dos subsídios recebidos pelos colegas que se deslocam a Itália ou à Alemanha. O Chefe de Delegação considerou que esses pagamentos forfetários não respeitavam (no original francês) a «nota n.o 500966 du 7 mars 2008» que, juntamente com as notas (no original francês) «n.o 509288 du 20 juin 2008 et ... n.o 505070 du 2 avril 2007», permitia corrigir as discrepâncias resultantes de uma aplicação estrita das taxas IATA. Tendo em conta o que precede, o Chefe de Delegação solicitou à DG RELEX que aplicasse métodos de cálculo transparentes que fossem compatíveis com os princípios estabelecidos nas notas supracitadas [1].

3. Uma vez que o Chefe de Delegação não recebeu resposta, em 14 de fevereiro de 2011, a secção «Fora da UE» do Comité do Pessoal da Comissão Europeia («Comité do Pessoal») enviou igualmente uma carta semelhante ao Serviço Europeu para a Ação Externa («SEAE»). O Comité do Pessoal instou o SEAE a clarificar os subsídios para despesas de viagem anual pagos ao pessoal.

4. Em 24 de fevereiro de 2011, o SEAE respondeu ao Comité do Pessoal. Salientou, em primeiro lugar, que, em 2010, a DG RELEX estava em condições de corrigir uma série de anomalias relativas aos subsídios anuais de despesas de viagem, «aperfeiçoando o sistema de cálculo, mas confirmando a abordagem». Em segundo lugar, referiu-se ao artigo 8.o, n.o 4, do anexo VI do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir designado «Estatuto») e declarou que, de acordo com

"Secção 3, artigo 7.o das Disposições Gerais de Execução que dão execução ao artigo 8.o do Anexo VII do Estatuto:

«As despesas de viagem por via aérea na classe imediatamente superior à classe "turista" ou "económica", em conformidade com o n.o 4 do artigo 8.o do anexo VII do Estatuto, são reembolsadas sob a forma de um pagamento fixo baseado nas taxas da IATA aquando da apresentação dos cartões de embarque que comprovem a realização da viagem entre o local de afetação e o local de origem ou de qualquer outra viagem na aceção do n.o 4 do artigo 8.o do anexo VII. Para os outros meios de transporte, o funcionário deve apresentar provas equivalentes de que a viagem se realizou»(sublinhado acrescentado pelo SEAE).

5. Em seguida, o SEAE declarou que o sistema instituído pela Unidade K4 estava em plena conformidade com os princípios que regem os pagamentos forfetários baseados nas taxas IATA. O sistema introduzido no artigo 8.o, n.o 4, do anexo VII pelas alterações ao Estatuto dos Funcionários «correspondia a um montante fixo e não a um reembolso de despesas realmente incorridas, nem a um preço real cobrado por uma sociedade comercial, nem a um reembolso efetuado com base em quilómetros. Em 2009, a [DG RELEX] organizou um acesso direto às taxas IATA e desenvolveu um sistema de cálculo da taxa fixa, acrescentando as diferentes secções nas rotas pertinentes.«A IATA definiu e adaptou as suas taxas para as diferentes zonas geográficas do mundo e o SEAE sabia, «pela experiência», que estas taxas eram muito semelhantes às tarifas cobradas pelas empresas comerciais. A existência de uma tarifa IATA para uma rota não implicava necessariamente a existência de um voo comercial e a sua disponibilidade num determinado momento para uma rota específica. As tarifas IATA para viagens do local de destacamento para um destino na Europa eram geralmente inferiores às aplicáveis à mesma rota com partida da Europa, como era o caso das tarifas comerciais. O SEAE acrescentou que, não obstante, analisaria o caso da delegação e verificaria se quaisquer discrepâncias por ela mencionadas resultavam de anomalias que necessitassem de ser corrigidas. No entanto, não alteraria o sistema para o ano de 2011, "mesmo que [o SEAE] continuasse aberto à alteração das regras de execução, se necessário."

6. Em 19 de maio de 2011, o chefe de delegação respondeu considerando que o SEAE não tinha explicado as desigualdades que tinha assinalado na sua correspondência relativa ao reembolso fixo das despesas de viagem anual para 2010. Esclareceu na sua carta que a Delegação não levantou quaisquer questões relativas ao método de cálculo ou às regras aplicáveis. Pretendia antes saber quais eram os resultados do reexame dos cálculos relativos às despesas de viagem anuais para 2010. O Chefe de Delegação considerou que os cálculos aplicados para o ano de 2010 resultaram num tratamento discriminatório entre os diferentes funcionários que trabalham na Delegação. Solicitou que fosse encontrada uma solução [2]. O Comité do Pessoal da Delegação e o queixoso tinham conhecimento das referidas comunicações do Chefe de Delegação com o SEAE.

7. Na ausência de resposta à carta acima referida, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu em 30 de setembro de 2011.

Objeto do inquérito

8. O queixoso alegou que o SEAE não respondeu à carta do Chefe de Delegação de 19 de maio de 2011.

9. O queixoso alegou que o SEAE deveria responder à carta supracitada e esclarecer se existiam questões pendentes relacionadas com as despesas de viagem anual do pessoal da delegação que o SEAE estivesse disposto a resolver e, em caso negativo, por que razão.

O inquérito

10. Em 30 de novembro de 2011, o Provedor de Justiça transmitiu a queixa ao SEAE para parecer.

11. Em 13 de abril de 2012, o Provedor de Justiça recebeu o parecer do SEAE, que transmitiu ao queixoso, convidando-o a apresentar observações. Recebeu as observações do queixoso em 31 de maio de 2012.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegação de falta de resposta e pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

12. No seu parecer, o SEAE remeteu novamente para o artigo 8.o, n.o 4, do anexo VII do Estatuto dos Funcionários e para as disposições de execução adotadas pela Comissão Europeia. Explicou que, todos os anos, avalia os montantes resultantes dos cálculos automáticos com base em dados fornecidos diretamente pela IATA, com vista a assegurar que os resultados são adequados para cada delegação.

13. O SEAE salientou que este sistema se baseia exclusivamente no Estatuto dos Funcionários e nas disposições de execução que preveem um reembolso fixo com base nas taxas IATA. Por conseguinte, o SEAE não baseia os seus reembolsos em despesas reais, tarifas comerciais, quilómetros ou preços para rotas específicas operadas por transportadoras. Aplica o mesmo método e os mesmos critérios a todo o pessoal de todas as delegações.

14. O SEAE anexou uma cópia de uma nota aos «funcionários em serviço fora do território dos Estados-Membros», datada de 16 de junho de 2011, que continha informações adicionais sobre as taxas IATA e explicações sobre o método de cálculo e os possíveis resultados diferentes dentro da mesma delegação.

15. O SEAE lamentou não ter respondido ao Chefe de Delegação em tempo útil. No entanto, confirmou que tinha verificado os cálculos relativos ao ano de 2010. Salientou igualmente que corrigiu esta situação enviando uma resposta ao Chefe de Delegação em março de 2012 (a «Carta do SEAE de março de 2012»). Entretanto, recebeu duas outras denúncias relativas aos cálculos para o ano de 2011, que rejeitou após ter procedido a verificações.

16. Nas suas observações, o queixoso remeteu para a carta do SEAE de março de 2012. Observou que, nessa carta, o SEAE argumentou que as taxas IATA não se baseiam nas distâncias, mas noutros critérios que dependem, por exemplo, das forças de mercado [3]. O autor da denúncia alegou que os preços de mercado correspondem a preços reais e não virtuais. O direito a um subsídio anual para despesas de viagem deve, por conseguinte, ter em conta os preços reais e não os preços virtuais. Os preços reais de mercado são, por vezes, mais elevados e, por vezes, mais baixos do que as taxas IATA. Esta situação coloca o pessoal das delegações numa situação de vantagem ou desvantagem financeira, consoante o caso. O autor da denúncia apresentou novamente alguns exemplos de rotas relativamente às quais, na sua opinião, as taxas IATA identificadas na carta do SEAE de março de 2012 não correspondiam aos preços reais de mercado.

17. O autor da denúncia anexou quadros com os resultados de uma pesquisa na Internet num motor de pesquisa de voos que mostravam os preços dos voos de regresso Nouakchott - Saint Denis de la Réunion e Nouakchott - Bologna, que eram diferentes dos referidos na carta do SEAE de março de 2012 (os preços eram mais baixos para a rota Nouakchott - Bolonha e mais elevados para a rota Nouakchott - Saint Denis de la Réunion). Além disso, a fim de contrariar a posição do SEAE, expressa na sua carta de março de 2012, de que as tarifas dos voos da Europa para outros continentes eram significativamente mais elevadas do que as dos voos na direção oposta [4], o autor da denúncia remeteu para um quadro que indicava os resultados de uma pesquisa na Internet num motor de pesquisa de voos que mostrava os preços dos voos de ida e volta Bolonha - Nouakchott e sublinhou que estes eram significativamente inferiores a qualquer uma das taxas IATA mencionadas na carta do SEAE para os voos da Europa para a Mauritânia em 2010. Tal demonstrou, na sua opinião, que o sistema aplicado pelo SEAE permitia uma maior discriminação entre o pessoal, nomeadamente entre os «perdedores»(ou seja, o pessoal cujas famílias vivem com eles) e os «vencedores»(ou seja, o pessoal cujas famílias vivem na Europa).

Avaliação do Provedor de Justiça

18. Por carta de março de 2012, o SEAE respondeu às preocupações expressas pelo Chefe de Delegação tanto em dezembro de 2010 como em maio de 2011. Nessa carta, embora lamentando não ter dado uma resposta anterior, o SEAE confirmou que tinha revisto as questões suscitadas pelo Chefe de Delegação [5] e que tinha tomado uma posição clara a seu respeito [6]. Por conseguinte, após o Provedor de Justiça ter aberto o seu inquérito, o SEAE respondeu às cartas do Chefe de Delegação e clarificou a sua posição sobre as questões pendentes relativas ao subsídio anual de despesas de viagem do pessoal da Delegação.

19. Nas suas observações, o queixoso discordou da posição do SEAE. Repetiu as preocupações do Chefe de Delegação relativamente ao sistema aplicado pelo SEAE e reiterou a opinião de que tal sistema conduzia a uma situação em que, ao considerar as tarifas aéreas efetivamente cobradas, certos membros do pessoal da Delegação eram injustificadamente colocados em desvantagem, enquanto outros eram injustificadamente beneficiados.

20. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça considera que o parecer do SEAE demonstra que, após a apresentação da queixa, o SEAE procedeu a uma revisão aprofundada das suas regras e práticas e que, ao fazê-lo, agiu de forma diligente.

21. Além disso, as explicações que o SEAE apresentou em apoio da sua posição são razoáveis. O SEAE remeteu devidamente para as regras pertinentes.  A este respeito, o Provedor de Justiça salienta que o reembolso das despesas de viagem ao pessoal estabelecido fora da UE a uma taxa fixa decorre diretamente do Estatuto dos Funcionários [7]. Além disso, em 2004, a Comissão adoptou uma decisão de aplicação do princípio acima referido. Por força dessa decisão, o referido reembolso depende das taxas fixadas pela IATA [8].

22. As «despesas de viagem por via aérea» foram definidas pela Comissão como correspondendo às tarifas estabelecidas pela IATA. Assim, o SEAE baseia-se nas taxas IATA para estabelecer os reembolsos fixos das despesas de viagem anual do pessoal da Delegação. Ao aplicar regras diretamente decorrentes do Estatuto dos Funcionários, o SEAE não parece exceder os limites do seu poder de apreciação nem aplicar medidas manifestamente inadequadas para garantir a realização do objetivo do artigo 8.o do anexo VII, que consiste em permitir que os funcionários mantenham laços pessoais com o local onde têm os seus interesses principais [9].

23. Por conseguinte, o argumento do queixoso de que, em suma, os reembolsos do SEAE devem basear-se nas suas despesas de viagem reais não pode ser acolhido.

24. Tendo em conta o que precede, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a denúncia.

B. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a queixa.

O queixoso e o diretor operacional do SEAE serão informados desta decisão.

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 1 de fevereiro de 2013

[1] O Provedor de Justiça não recebeu uma cópia destas notas.

[2] No original francês: "[n] ous n'avons reçu ... aucune explication quant aux iniquités signalés par la délégation sur les paiements forfaitaires pour 2010 du voyage annuel.

[...]

[L] es collègues devraient avoir le droit d'être informés des résultats du réexamen du calcul des frais de voyage annuel de 2010. Par ailleurs, la Délégation n'a pas soulevé de questions concernant les modalités de calcul, ni les règles qui sont à la base du traitement. Nous avons simplement signalé que les modalités de calcul appliquées en 2010 ont amené à un traitement non équitable entre les agents expatriés en poste à la Délégation en Mauritanie et qu'une solution à cette question devait être trouvée."

[3] No original francês: "les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché."

[4] No original francês: [l] es tarifs d'Europe vers d'autres continentes soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse... Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes".

[5] No original francês: "[j] e voudrais exprimer mes regrets que la réponse à vos notes [de 21 de dezembro de 2010 e 19 de maio de 2011] n'ait jamais été finalisée et envoyée à la Délégation... Votre Note de Décembre 2010 soulevait un certain nombre de remarques et d'objections sur le calcul des tarifs IATA et les différences entre les fonctionnaires et agents de la Délégation pour les distances semblables. [J] e vous confirme qu'entretemps nous avions vérifié des données factuelles de chacun des dossiers cités..."

[6] No original francês: "[-] certaines chiffres de votre tableau sont erronés: por exemplo, il n'y a pas 3 tarifs différents pour le trajet Nouakchott - Bruxelles mais un seul: 1752,01, le tarif Nouakchott - Roma n'est pas exact (1397,50)

- les tarifs IATA ne sont pas fondés sur la distance en kilomètres mais répondent à d'autres critères que dépendent notamment des lois du marché.

Il est ainsi courant:

- que les tarifs d'Europe vers d'autres continentes soient plus, voir beaucoup plus importants que dans le sens inverse. D'où l'obligation d'actualiser la résidence des familles (não traduzido para português). Cela se vérifie aussi bien pour les tarifs réels pratiqués par les compagnies aériennes.

- que certaines destinos proches à partir du lieu d'affectation aient de fortes différences. Exemplo, variação de 1380,60 à 1516,66 pour des destinations en Italie. Le tableau en annexe indique de quelle manière les tarifs sont déterminées.

- ... [l] e forfait payé pour les enfants dépend de l'âge (10%, 70%), car les pratiques en matière de transport de passager sont telles. Les fiches de calcul en tiennent compte (em inglês).

- Nous n'avons repéré aucune anomalie dans les routes calculées el les chiffres retenus selon les principes déterminés plus haut.

Je voudrais ajouter que dans le système antérieur, c'est-à-dire lorsque nous faisions appel à une agence de voyage pour tarifer les routes, les mêmes différences apparaissaient de même que des variations, parfois sensibles, d'une année sur l'autre.

Je conçois que le système mis en place sur la base de l'annexe VII article 8-4 peut paraître déroutant, mais le système est fondé sur des données qui sont soumises à des fluctuations sur lesquelles nous n'avons pas de maitrise.

Un système qui serait en fonction du kilométrage, comme intra-union, ne serait pas non plus totalement équitable, en tenant compte des lois du marché dans les transports aériens."

[7] O artigo 8.o do anexo VII do Estatuto prevê que os agentes estabelecidos no território dos Estados-Membros têm direito a um pagamento fixo para as suas despesas de viagem anual do local de afetação para o local de origem, baseado num subsídio por quilómetro estabelecido no Estatuto. No que respeita aos funcionários cujo local de afetação se situe fora do território dos Estados-Membros, o referido artigo prevê que «4. têm direito, para si próprios e, se tiverem direito ao abono de lar, para o seu cônjuge e outras pessoas a cargo [...], em cada ano civil, ao reembolso das despesas de viagem para o seu local de origem ou ao reembolso das despesas de viagem para outro local, até ao limite das despesas de viagem para o local de origem. Todavia, se o cônjuge e [os filhos a cargo] não viverem com o funcionário no local de afetação, têm direito, em cada ano civil, ao reembolso das despesas de viagem do local de origem para o local de afetação ou para outro local que não exceda o custo da primeira viagem.

Estas despesas de viagem são reembolsadas sob a forma de um pagamento fixo com base no custo das viagens aéreas na classe imediatamente superior à classe económica»(sublinhado nosso).

[8] O artigo 7.o da decisão da Comissão que adota as disposições gerais de execução do artigo 8.o do anexo VII do Estatuto, C (2004) 1588, estabelece que: "[t] as despesas de transporte aéreo na classe imediatamente superior à classe "turista"ou "económica", em conformidade com o n.o 4 do artigo 8.o do anexo VII do Estatuto, são reembolsadas sob a forma de um pagamento fixo baseado nas tarifas da IATA, mediante apresentação dos cartões de embarque que comprovem a realização da viagem entre o local de afetação e o local de origem ou de qualquer outra viagem na aceção do n.o 4 do artigo 8.o do anexo VII./span> Para os outros meios de transporte, o funcionário deve apresentar prova equivalente da realização da viagem" (sublinhado nosso).

[9] Ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal da Função Pública no processo F-43/05, Olivier Chassagne/Comissão, ColetFP, pp. I-A-1-27 e II-A-1-139, n.os 52, 55-57, 61-62, 65-66 e 73:

«O direito do funcionário ao reembolso das despesas de viagem anual para si próprio e para as pessoas a seu cargo entre o seu local de afetação e o seu local de origem, reconhecido no artigo 8.° do anexo VII do Estatuto, é uma expressão do exercício do poder discricionário do legislador comunitário, uma vez que este não estava obrigado, por força de nenhuma norma superior de direito comunitário ou de direito internacional, a reconhecer esse direito aos funcionários e aos membros da sua família. Uma vez que foi ao seu critério decidir que os membros da função pública europeia deviam ser reembolsados das despesas de viagem incorridas durante as suas férias anuais, o legislador comunitário deveria, a fortiori, dispor de um amplo poder de apreciação na determinação das condições e regras que regem esse reembolso, um poder de apreciação que deve ser exercido em conformidade com as regras e os princípios superiores do direito comunitário.

A fiscalização jurisdicional exercida pelo juiz comunitário neste domínio deve, portanto, limitar-se à verificação do carácter manifestamente errado ou de desvio de poder do acto em causa, ou ainda à verificação de que a autoridade em causa não excedeu manifestamente o seu poder de apreciação, que deve ser exercido em conformidade com as regras e os princípios superiores do direito comunitário. A fiscalização do Tribunal de Justiça deve, portanto, limitar-se a verificar, no que respeita aos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, que a instituição em causa não aplicou distinções arbitrárias ou manifestamente inadequadas e, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, que a medida adotada não é manifestamente inadequada ao objetivo prosseguido pela regulamentação.

Assim, tendo em conta o aumento substancial e constante do número de funcionários, o legislador comunitário podia perfeitamente, por razões legítimas de política orçamental, administrativa e de pessoal, optar, no futuro, por proceder apenas a um reembolso forfetário em vez de reembolsar as despesas efectivamente efectuadas, desde que o objectivo do artigo 8.° do anexo VII do Estatuto, que consiste em permitir a cada funcionário manter laços pessoais com os locais onde tem os seus interesses principais, fosse respeitado, como parece ter sido o caso no presente processo.