Antecedentes das queixas

1. Os queixosos são estudantes que frequentaram uma formação para se tornarem psicoterapeutas na Finlândia. A formação foi organizada por um prestador de serviços privado (Helsinki Psychotherapy Institute, a seguir «HPI») na Finlândia, que, por sua vez, tinha um acordo de parceria com a University of the West of England (a seguir «UWE Bristol»), uma universidade com sede em Bristol, Reino Unido. Nos termos do acordo de parceria, a formação foi ministrada pelo HPI e os cursos tiveram lugar na Finlândia, ao passo que os diplomas («pós-graduação em terapia orientada para soluções») foram concedidos pela UWE Bristol. No total, cerca de 300 alunos participaram da formação. A formação teve lugar antes de o Reino Unido sair da UE.

2. Na Finlândia, o psicoterapeuta é uma profissão regulamentada na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a),[1] da Diretiva 2005/36/CE [2], o que significa que é necessário ter primeiro seguido uma formação adequada e, posteriormente, ter sido aprovado para exercer pela autoridade finlandesa competente [3]. No Reino Unido, o psicoterapeuta não é uma profissão regulamentada, sem obrigação legal de possuir uma qualificação específica para exercer a profissão. Na UE, não existe uma harmonização mínima das qualificações para a profissão. Por conseguinte, o reconhecimento das qualificações estrangeiras obtidas noutro Estado-Membro teria normalmente de ser feito em conformidade com o sistema geral de reconhecimento previsto na Diretiva 2005/36/CE [4].

3. Após terem frequentado a formação, os queixosos e outros estudantes solicitaram o reconhecimento das suas qualificações na Finlândia. No entanto, a autoridade finlandesa competente, a Valvira, recusou reconhecer as qualificações porque considerou que a natureza e a duração da formação não cumpriam as normas finlandesas. Em especial, a Valvira concluiu que a formação apresentava deficiências importantes em termos de supervisão do trabalho dos doentes e de psicoterapia educativa, que diferiam de forma tão significativa do sistema finlandês de formação de psicoterapeutas que a formação IPH nem sequer conduzia à mesma profissão. Consequentemente, a Valvira concluiu que não era possível aplicar quaisquer «medidas de compensação»[5] à formação em causa. A Valvira baseou essencialmente as suas decisões em informações que tinha obtido de antigos alunos do mesmo curso. Tinha igualmente contactado, por sua própria iniciativa, outros estudantes que tinham manifestado a sua preocupação com a qualidade da formação e tinha solicitado informações à UWE Bristol.

4. Em dezembro de 2017, foi apresentada uma queixa por infração [6] à Comissão Europeia contra a Finlândia, relativa à recusa da autoridade finlandesa competente em reconhecer as qualificações daqueles que tinham frequentado a formação. Em janeiro de 2018, a Comissão registou a denúncia de infração com o número de referência CPLT(2018)00034. Posteriormente, a Comissão esteve em contacto tanto com o autor da denúncia de infração como com as autoridades finlandesas.

5. Em fevereiro de 2025, um dos autores da denúncia contactou a Comissão através do seu serviço Europe Direct [7] e fez o ponto da situação do processo. Queixou-se igualmente do atraso e salientou que as pessoas afetadas pelo não reconhecimento das suas qualificações tinham esgotado todos os mecanismos de recurso possíveis na Finlândia, incluindo os judiciais, mas em vão.

6. Não tendo recebido qualquer resposta significativa quanto ao mérito, os queixosos dirigiram-se à Provedora de Justiça em fevereiro e março de 2025.

O inquérito

7. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a forma como a Comissão tratou a queixa por infração e sobre a sua alegada incapacidade de tomar uma decisão atempada sobre o assunto.

8. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão às queixas e, posteriormente, as observações de um dos queixosos em resposta à resposta da Comissão. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou o processo da Comissão sobre este caso.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

9. Na sua resposta, a Comissão observou que as pessoas que apresentaram uma queixa ao Provedor de Justiça não tinham apresentado a queixa por infração CPLT(2018)00034, nem tinham apresentado as suas próprias queixas por infração sobre o assunto [8]. Por conseguinte, a Comissão considerou que apenas podia partilhar informações limitadas com os autores da denúncia sobre o caso.

10. Em termos de tempo, a Comissão explicou que o tratamento da queixa por infração tinha de ser suspenso quando o Supremo Tribunal Administrativo finlandês apresentou um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), em 29 de outubro de 2020, sobre a rejeição pela Valvira das qualificações de um dos estudantes (processo C-577/20 [9]). Na sequência do acórdão do TJUE de 16 de junho de 2022, o Supremo Tribunal Administrativo finlandês decidiu [10], em dezembro de 2022, revogar a decisão do tribunal inferior e remeter o processo à Valvira para tratamento posterior. No entanto, a Valvira acabou por decidir manter a sua recusa de reconhecimento das qualificações, alegando que a formação não conduzia à profissão de psicoterapeuta.

11. Na sequência do acórdão do TJUE, a Comissão tencionava encerrar o processo, mas decidiu mantê-lo aberto a pedido da pessoa que tinha apresentado a queixa por infração, que procurou obter garantias de que a Valvira cumpriria o acórdão.

12. Em termos de conteúdo, a Comissão recordou que o TJUE decidiu no seu acórdão o seguinte:

“1. [– –] um pedido de acesso a [– –] uma profissão regulamentada no Estado-Membro de acolhimento, apresentado [– –] por uma pessoa que seja titular de um título de formação relativo a essa profissão emitido num Estado-Membro em que essa profissão não esteja regulamentada, mas que não preencha o requisito de ter exercido essa mesma profissão durante o período mínimo [de um ano] a que se refere o artigo 13.°, n.° 2, [da Diretiva Qualificações Profissionais], deve ser apreciado pela autoridade competente do Estado-Membro de acolhimento à luz dos artigos 45.° e 49.° TFUE [Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia].

2. Os artigos 45.o e 49.o TFUE, lidos em conjugação com o artigo 4.o, n.o 3, TUE [Tratado da União Europeia], devem ser interpretados no sentido de que a autoridade competente do Estado-Membro de acolhimento à qual foi apresentado um pedido [– –], é obrigada a considerar de boa-fé um diploma emitido pela autoridade de outro Estado-Membro e não pode, em princípio, pôr em causa o nível de conhecimentos e qualificações [– –]. Só em caso de sérias dúvidas é que a autoridade do Estado-Membro de acolhimento pode pedir à autoridade emissora que reexamine os fundamentos da emissão desse diploma, sendo esta última obrigada, se necessário, a revogá-lo. [–] Quando a autoridade emissora tiver examinado, à luz desses elementos de prova, os fundamentos da emissão do diploma e tiver decidido não o retirar, só em casos excepcionais, quando resultar claramente das circunstâncias que o diploma não é de boa‐fé, é que a autoridade do Estado‐Membro de acolhimento pode pôr em causa os fundamentos da emissão do referido diploma».

13. A Comissão explicou que, na sequência do acórdão do TJUE, a Valvira tinha solicitado à UWE Bristol que reavaliasse a base do diploma e, se necessário, o retirasse. A UWE Bristol recusou retirar o diploma e a Valvira, na sequência de uma avaliação comparativa, confirmou a sua posição de que a formação apresentava deficiências tão importantes para se tornar psicoterapeuta na Finlândia que não podia ser corrigida por quaisquer medidas de compensação. A este respeito, a Comissão afirmou que a Valvira teve em conta os artigos 45.o e 49.o do TFUE, tal como exigido pelo acórdão do TJUE no processo C‐577/20. A Comissão sublinhou que o TJUE tinha concedido à autoridade do Estado-Membro de acolhimento o direito de recusar o reconhecimento de uma qualificação em circunstâncias específicas [11] e que a Valvira tinha feito uso desse direito.

14. Por último, a Comissão afirmou que, de acordo com a jurisprudência da UE, cabe à autoridade nacional competente comparar as qualificações e avaliar os cursos de formação e a experiência profissional [12]. Nem a Comissão nem o TJUE estão em condições de determinar se uma formação realizada num Estado-Membro é comparável a uma formação noutro Estado-Membro ou se é de tal modo diferente que não possa ser tratada com medidas de compensação. Por conseguinte, a Comissão afirmou que não tinha motivos para reavaliar ou contestar a conclusão da Valvira, em especial a afirmação de que o curso de formação em causa apresentava lacunas e diferenças significativas em relação à formação de psicoterapeuta na Finlândia. Com base nestas considerações, a Comissão afirmou que nada indicava que a Valvira tivesse aplicado incorretamente o direito da UE em matéria de reconhecimento das qualificações profissionais. Consequentemente, a Comissão confirmou que tinha decidido encerrar o processo em 19 de março de 2025.

15. Nas suas observações, um dos autores da denúncia alegou que o facto de a Comissão ter invocado a necessidade de aguardar o resultado do processo judicial explica o atraso apenas parcialmente. Em seu entender, não justifica a razão pela qual a Comissão demorou mais de sete anos no total para se pronunciar sobre a denúncia.

16. O outro autor da denúncia não formulou quaisquer observações sobre a resposta da Comissão.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. O papel do Provedor de Justiça no domínio das queixas por infração inclui a verificação do tempo despendido pela Comissão e das razões apresentadas para eventuais atrasos, bem como a verificação de quaisquer indícios de erros manifestos de apreciação. O Provedor de Justiça reconheceu sistematicamente que a Comissão dispõe de poder discricionário na forma como trata as queixas por infração [13]. No entanto, tal não significa que a Comissão possa simplesmente abster-se de tratar uma denúncia durante um período de tempo significativo. O Provedor de Justiça considerou igualmente que, se a Comissão não justificar adequadamente a sua falta de ação, tal pode constituir má administração [14]. A Comissão deve tratar as queixas por infração de forma ativa e diligente [15].

18. Em conformidade com a Comunicação da Comissão intitulada «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação [16], a Comissão dispõe de um prazo indicativo de um ano a contar do registo de uma queixa por infração para decidir se deve enviar uma notificação formal ao Estado-Membro em causa ou encerrar o processo. Embora os queixosos que recorreram ao Provedor de Justiça não sejam os mesmos que apresentaram a queixa por infração à Comissão, o Provedor de Justiça observa que, para além de certos direitos específicos da pessoa que apresentou a queixa por infração (como ser mantida informada e apresentar observações), o anexo da referida comunicação estabelece o compromisso geral da Comissão de procurar decidir sobre a questão dentro desse prazo. O Provedor de Justiça aceitou que a comunicação não estabelece um requisito absoluto para que a Comissão tome uma decisão no prazo de um ano. No entanto, quando o prazo de um ano é excedido, os princípios da boa administração exigem que a Comissão apresente razões específicas e válidas para o tempo necessário para tratar o caso [17].

19. No caso em apreço, a Comissão excedeu claramente o prazo indicativo para a sua apreciação da denúncia de infração, uma vez que demorou mais de sete anos a tomar uma decisão sobre a mesma. Com base na inspeção do processo da Comissão, não há qualquer indicação de que a Comissão tenha tomado medidas durante cerca de um ano após o registo da denúncia de infração em janeiro de 2018. Na sua resposta ao Provedor de Justiça, a Comissão não apresentou qualquer razão específica para a inação durante este período. Tal é lamentável e contrário ao objetivo da Comissão de decidir, no prazo de um ano, se deve dar início a um procedimento formal de infração ou encerrar o processo. Num caso anterior [18], o Provedor de Justiça considerou adequado chamar a atenção da Comissão para essa falta de ação durante um ano. Por conseguinte, fá-lo também no caso em apreço.

20. No entanto, em 2019 e 2020, a Comissão começou a dar seguimento ao caso, tendo contactado as autoridades finlandesas e trocado pontos de vista com as mesmas.

21. Na sua resposta ao Provedor de Justiça, a Comissão baseou-se essencialmente em duas razões para justificar o tempo despendido no caso em apreço: em primeiro lugar, a necessidade de aguardar o acórdão do TJUE e, em segundo lugar, o pedido da pessoa que apresentou a queixa por infração para manter o processo em aberto. A este respeito, o Provedor de Justiça considera que a necessidade de aguardar o resultado dos processos judiciais pertinentes constitui uma justificação aceitável para o tempo despendido [19], e considera que se trata de uma justificação válida neste caso. No entanto, como um dos autores da denúncia salientou corretamente, o processo judicial só estava pendente entre novembro de 2020 e junho de 2022, abrangendo assim um período de cerca de um ano e meio. Além disso, a inspeção do processo confirma que a pessoa que apresentou a denúncia por infração pediu então à Comissão que mantivesse o processo em aberto. Foi razoável que a Comissão aceitasse este pedido, tendo em conta o seguimento dado à decisão prejudicial a nível dos Estados-Membros.

22. A este respeito, a Provedora de Justiça observa que, na sequência do acórdão do TJUE, se registaram desenvolvimentos a nível nacional. São relevantes o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de novembro de 2022 e as ações subsequentes da Valvira. A Valvira contactou a UWE Bristol, que respondeu em maio de 2023. A Valvira parece, então, ter ouvido as pessoas em causa antes de, eventualmente, manter a sua posição nos processos individuais. Uma vez que havia muitos casos individuais a avaliar, as medidas tomadas pela Valvira demoraram algum tempo, a começar no início de 2024. A pessoa que apresentou a queixa por infração manteve a Comissão informada sobre a evolução a nível nacional. A necessidade de a Comissão acompanhar a evolução da situação e analisar as informações contribuiu certamente para o tempo necessário [20]. O Provedor de Justiça considera que a Comissão não pode ser criticada pelo tempo despendido durante este período.

23. Com base na inspeção do processo, o Provedor de Justiça considera que, embora a Comissão tenha demorado cerca de sete anos a investigar a queixa por infração, o que é muito tempo, a duração da avaliação deveu-se, neste caso, principalmente a fatores que eram justificados ou, pelo menos, não podem ser atribuídos à Comissão. Quanto ao mérito, o Provedor de Justiça considera que a Comissão forneceu explicações pormenorizadas e razoáveis para a sua decisão de encerrar o processo, o que os queixosos não contestaram nas suas observações sobre a resposta da Comissão. Por conseguinte, nada sugere um erro manifesto na forma como a Comissão tratou o caso.

24. Como já foi referido, não deixa de ser verdade que a Comissão se atrasou no início da sua apreciação da denúncia por incumprimento. No entanto, uma vez que a Comissão já concluiu a sua avaliação e encerrou o processo, o Provedor de Justiça conclui que não se justificam novos inquéritos sobre as queixas.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra estes casos com a seguinte conclusão:

Embora seja lamentável que a Comissão não tenha iniciado a sua avaliação da denúncia de infração mais rapidamente e que tenha demorado cerca de sete anos no total para avaliar o caso, tal deveu-se principalmente a fatores que eram justificados ou, pelo menos, não podem ser atribuídos à Comissão. Uma vez que a Comissão concluiu a sua avaliação e encerrou a denúncia de infração em março de 2025, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre as denúncias.

Os queixosos e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 11/05/2026

[1] ‘Profissão regulamentada’ [é] uma atividade profissional ou um conjunto de atividades profissionais cujo acesso, exercício ou uma das modalidades de exercício está subordinado, direta ou indiretamente, por força de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, à posse de determinadas qualificações profissionais; em especial, a utilização de um título profissional limitado por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas aos titulares de uma determinada qualificação profissional constitui um modo de exercício [– –]».

[2] Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22), disponível em: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj/eng.

[3] Ver o artigo 5.o, segundo parágrafo, da Lei finlandesa relativa aos profissionais de saúde, disponível em: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/559 e artigo 3.o, n.o 1, da Lei finlandesa relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, disponível em: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/2015/1384. As condições específicas aplicáveis aos psicoterapeutas estão estabelecidas na secção 2, alínea a), do Decreto relativo aos profissionais de saúde finlandeses, disponível em: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto/1994/564. Até 31 de dezembro de 2025, a autoridade finlandesa competente para conceder autorizações de exercício da profissão aos profissionais de saúde chamava-se Valvira. Em 1 de janeiro de 2026, a Valvira foi substituída pela Agência de Supervisão finlandesa, que é uma autoridade governamental nacional multissetorial responsável pelas tarefas de licenciamento e licenças, supervisão, registo, execução e orientação em vários domínios.

[4] As condições de reconhecimento relativas ao acesso a uma profissão regulamentada ou ao seu exercício estão estabelecidas no artigo 13.o da Diretiva 2005/36/CE.

[5] As regras relativas às medidas de compensação estão estabelecidas no artigo 14.o da Diretiva 2005/36/CE. Trata-se de medidas necessárias e proporcionadas que as autoridades competentes do Estado-Membro podem impor aos requerentes com base na sua experiência profissional anterior. Existem dois tipos de medidas de compensação: uma prova de aptidão e um estágio de adaptação.

[6] A queixa por infração não foi apresentada pelos mesmos queixosos que a queixa ao Provedor de Justiça.

[7] O Europe Direct é o serviço da União Europeia para as perguntas dos cidadãos sobre a UE: https://european-union.europa.eu/contact-eu/write-us/answering-your-questions_en.

[8] No entanto, numa fase posterior, em abril de 2026, uma das queixosas informou a Provedora de Justiça de que tinha apresentado a sua própria queixa por infração à Comissão.

[9] O acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-577/20 A e Valvira está disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62020CJ0577.

[10] O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo finlandês está disponível em: https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/ennakkopaatokset/1671102498628.html.

[11] V. nota 9 supra, n.° 57 do acórdão.

[12] A este respeito, ver pontos 54 a 59 do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C‑298/14 Brouillard, disponível em: https://juris.curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=169186&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16645.

[13] Ver ponto 22 da decisão da Provedora de Justiça no processo 4/2024/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[14] Ver ponto 13 da decisão do Provedor de Justiça no processo 410/2025/EIS, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/217124#_ftn10.

[15] Decisão da Provedora de Justiça no processo 667/2024/AML, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/205902. Ver também a decisão da Provedora de Justiça no processo 4/2024/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[16] Ponto 8 do anexo da comunicação, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[17] Ver ponto 18 da decisão da Provedora de Justiça no processo 2029/2022/EIS, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452 e ponto 28 da decisão do Provedor de Justiça no processo 425/2017/ANA, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90387.

[18] Ver ponto 23 da decisão da Provedora de Justiça no processo 1131/2024/EIS, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/207517.

[19] Ver ponto 26 da decisão da Provedora de Justiça no processo 1171/2023/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.

[20] A este respeito, ver também os pontos 43 e 44 da decisão da Provedora de Justiça no processo 787/2024/JN, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/215289.