Antecedentes da denúncia

1. Em agosto de 2023, vários meios de comunicação social informaram que a presidente da Comissão Europeia e o seu marido visitaram Creta, onde foram acolhidos na casa privada do primeiro-ministro grego [1].

2. Na sequência destes artigos, em 12 de setembro de 2023, a queixosa, então deputada ao Parlamento Europeu, escreveu à Comissão para manifestar a sua preocupação quanto à conformidade da viagem com as normas éticas aplicáveis e ao seu possível impacto na perceção da independência da Comissão, nomeadamente no que diz respeito ao seu papel de «guardiã dos Tratados»[2]. Solicitou igualmente o acesso a todos os documentos relacionados com as preocupações e questões expostas na sua carta [3]. A Comissão registou o seu pedido com o número de referência EASE 2023/5452.

3. A Comissão respondeu ao pedido de acesso do autor da denúncia em 6 de novembro de 2023, afirmando que não tinha identificado quaisquer documentos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. O autor da denúncia contestou esta ausência de documentos e solicitou à Comissão que revisse a sua decisão através da apresentação de um «pedido confirmativo» em 23 de novembro de 2023.

4. Em 14 de dezembro de 2023, a Comissão prorrogou por 15 dias úteis o prazo para o tratamento do pedido confirmativo do autor da denúncia. Quando o prazo de resposta prorrogado expirou, ou seja, em 15 de janeiro de 2024, a Comissão informou o autor da denúncia de que não poderia respeitá-lo devido à necessidade de realizar consultas internas.

5. Na ausência de resposta, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em 26 de janeiro de 2024.

O inquérito

6. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a forma como a Comissão tratou o pedido de acesso do queixoso, incluindo a falta de resposta da Comissão, dentro dos prazos aplicáveis, ao pedido confirmativo do queixoso.

7. No decurso do inquérito, a Provedora de Justiça solicitou à Comissão que respondesse ao pedido confirmativo sem demora injustificada e, o mais tardar, até 1 de março de 2024 [4].

8. Em abril de 2024, tendo em conta o atraso persistente, a Provedora de Justiça solicitou que a sua equipa de inquérito inspecionasse quaisquer documentos que a Comissão pudesse ter identificado até à data neste caso. Em maio de 2024, uma vez que não tinham sido recebidos documentos, a Provedora de Justiça enviou um lembrete à Comissão sobre o seu pedido de inspeção.

9. Em julho de 2024, na sequência de novas cartas de insistência, a Comissão informou o Gabinete da Provedora de Justiça de que ainda não tinha identificado quaisquer documentos relativos ao pedido. Na sequência dessa atualização e tendo em conta que a decisão confirmativa ainda não tinha sido emitida mais de seis meses após o termo do prazo, a Provedora de Justiça partilhou os seus pontos de vista preliminares [5] com a Comissão sobre o caso em 2 de agosto de 2024. Além disso, solicitou que fossem inspecionadas as consultas internas e os intercâmbios realizados na Comissão relacionados com o pedido de acesso do público.

10. Em 9 de outubro de 2024, realizou-se uma reunião de inspeção ^[6], durante a qual a equipa de inquérito da Provedora de Justiça analisou os intercâmbios internos solicitados.

11. Na sequência dessa análise, o Provedor de Justiça solicitou a audição de um membro do pessoal da Comissão envolvido no tratamento do processo [7]. No entanto, uma vez que a audição não pôde ter lugar dentro do prazo previsto e tendo em conta o tempo que a Comissão demorou a tratar este pedido de acesso do público, o Provedor de Justiça decidiu não prosseguir com a audição, a fim de não atrasar mais o inquérito.

12. Em novembro de 2024, a Provedora de Justiça recebeu a decisão confirmativa da Comissão sobre o pedido de acesso. Recebeu igualmente as observações da queixosa sobre o relatório da reunião de inspeção e sobre a decisão confirmativa.

Argumentos apresentados

Pelo autor da denúncia

13. A queixosa contestou o atraso da Comissão na resposta ao seu pedido confirmativo, que alegou ter violado os prazos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos [8]. Na sequência da adoção da decisão confirmativa da Comissão em novembro de 2024, a queixosa afirmou que o atraso significativo só podia ser explicado pela natureza política sensível da questão, uma vez que não podia ser explicado pelo número de documentos nem pela complexidade do processo.

14. No que diz respeito ao facto de a Comissão não ter identificado quaisquer documentos pertinentes para o pedido, a autora da denúncia alegou, na fase inicial, que tal era implausível à luz da resposta às suas preocupações recebida da presidente da Comissão em novembro de 2023. Concretamente, o autor da denúncia alegou que deveriam existir documentos que servissem de preparação ou de contexto para as «discussões aprofundadas» do presidente com o primeiro-ministro grego, bem como documentos relativos à logística e à segurança da visita. Salientou igualmente que o conceito de documento deve ser interpretado de forma ampla e incluir comunicações e mensagens digitais.

15. Após ter recebido a decisão confirmativa da Comissão, o autor da denúncia tomou nota da ausência de documentos. Na sua opinião, os documentos relativos às disposições logísticas e de segurança deveriam ter sido conservados não só para permitir o escrutínio público, mas também para efeitos de auditoria. A queixosa observou que o argumento da Comissão de que tais documentos contêm apenas informações de curta duração e efémeras refletia os argumentos apresentados pela Comissão num processo judicial pendente relativo a mensagens de texto trocadas pelo Presidente da Comissão [9]. Manifestou a sua preocupação pelo facto de, em ambos os casos, o Gabinete do Presidente não parecer reativo à pesquisa de documentos, como se estivesse sujeito a um conjunto diferente de regras.

16. De um modo geral, o queixoso lamentou que a Comissão tivesse optado por procedimentos morosos e onerosos em vez de divulgar documentos.

Pela Comissão

17. Na reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os representantes da Comissão forneceram informações gerais sobre o atraso no tratamento do caso, tanto na fase inicial como na fase confirmativa. No que diz respeito à fase inicial, indicaram que, embora não fosse possível determinar com precisão a razão pela qual a Comissão demorou tempo a começar a tratar o pedido, uma vez que o responsável pelo processo abandonou entretanto a Comissão, tal estava provavelmente relacionado com o volume de trabalho. No que diz respeito à fase confirmativa, os representantes da Comissão indicaram que o Gabinete do Presidente foi convidado a realizar uma nova pesquisa para identificar os documentos pertinentes pouco depois do início do processo de revisão. Foi enviada uma série de lembretes ao Gabinete, mas não houve outros desenvolvimentos até junho de 2024.

18. No que diz respeito à identificação dos documentos, a Comissão, na sua decisão inicial sobre o pedido de acesso, indicou que não era possível identificar documentos abrangidos pelo âmbito do pedido. A Comissão confirmou a sua posição na fase confirmativa, salientando que os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso teriam sido registados se contivessem informações importantes que não fossem de curta duração ou que pudessem implicar um acompanhamento por parte da Comissão. No entanto, esses documentos não foram identificados.

19. Especificamente, no que diz respeito às duas categorias de documentos mencionadas pelo autor da denúncia, a Comissão forneceu a seguinte explicação sobre as razões pelas quais não dispunha de documentos relativos a qualquer uma das categorias:

i. Documentos preparatórios ou antecedentes das discussões com o Primeiro-Ministro grego: Tratou-se de conversas informais realizadas num contexto privado, o que explica por que razão não foram preparadas sessões de informação ou outros documentos de apoio. Dada a natureza privada desta viagem, não foram produzidos minutos ou outros documentos durante a viagem.

ii. Documentos relativos à logística e à segurança da visita: Os intercâmbios relativos à preparação de viagens não oficiais do Presidente e as disposições de segurança daí resultantes não são documentos relacionados com políticas, atividades ou decisões da esfera de competência da instituição. Em todo o caso, os documentos, cuja existência é alegada pelo autor da denúncia, conteriam apenas informações de curta duração que não implicariam qualquer ação ou acompanhamento por parte da Comissão ou de um dos seus serviços.

Avaliação do Provedor de Justiça

20. Em 2 de agosto de 2024, a Provedora de Justiça considerou, a título preliminar, que a organização de uma visita da presidente da Comissão ao primeiro-ministro de um Estado-Membro exigiria consultas e intercâmbios prévios na Comissão, bem como entre a Comissão e terceiros. Observou que a própria Comissão tinha informado o queixoso de que a sua Direção de Segurança tinha assegurado a segurança do Presidente durante a visita e que a visita permitia «discussões aprofundadas com o Primeiro-Ministro grego».

21. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça concordou com a queixosa quanto ao facto de a posição da Comissão de que não existiam documentos abrangidos pelo âmbito do seu pedido ser pouco plausível. Convidou a Comissão a ter em conta os seus pontos de vista ao concluir a nova pesquisa de documentos na fase confirmativa e a conceder o acesso mais amplo possível a todos os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido, sem mais demora. Instou igualmente a Comissão, caso não identificasse qualquer documento relacionado com a visita, a explicar como poderia ser esse o caso.

22. Na sua decisão confirmativa, a Comissão manteve a sua posição de que não dispõe de quaisquer documentos abrangidos pelo âmbito do pedido do autor da denúncia.

23. No que diz respeito ao argumento da Comissão de que quaisquer documentos, cuja existência é alegada pelo queixoso, conteriam apenas «informações de curta duração», a Provedora de Justiça reitera a sua opinião de longa data de que o Regulamento n.o 1049/2001 se aplica a todos os documentos na posse de uma instituição da UE, independentemente de o documento ter ou não sido registado no sistema de gestão de documentos da instituição. Na opinião do Provedor de Justiça, a fundamentação apresentada pela Comissão sobre esta matéria específica não cumpre as obrigações de transparência aplicáveis a todas as instituições da União.

24. A Comissão explicou igualmente na sua decisão confirmativa que a viagem era de natureza privada e não oficial e que, por conseguinte, os documentos solicitados pelo autor da denúncia nunca foram apresentados ou não estavam relacionados com as políticas, atividades ou decisões da Comissão. Embora a Provedora de Justiça esteja atualmente a abordar questões relacionadas com a natureza da viagem num inquérito separado [10], para efeitos do presente inquérito sobre o pedido de acesso do público, observa que a natureza da viagem deve ter sido conhecida desde o início. 

25. No entanto, em vez de informar a queixosa da natureza da viagem e da consequente ausência de determinados documentos no momento em que os solicitou, em setembro de 2023, a Comissão continuou a tratar o seu pedido confirmativo durante quase um ano. Este atraso não só é incompreensível, como também viola os prazos estabelecidos pelo legislador no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ^[11].

26. O Provedor de Justiça está particularmente preocupado com o atraso sofrido pela Comissão na identificação de documentos na fase confirmativa. A inspeção dos intercâmbios internos demonstrou que esta parte do processo de revisão desempenhou um papel importante no atraso do tratamento global do pedido confirmativo. Especificamente, os serviços da Comissão solicitaram ao Gabinete da Presidente que efetuasse uma nova pesquisa de documentos pouco depois de receber o pedido confirmativo no final de 2023. Foram então enviadas várias cartas de insistência ao Gabinete até ao final de junho de 2024.

27. O Provedor de Justiça não consegue identificar qualquer explicação razoável para este atraso de seis meses na resposta a estes pedidos internos. Este atraso é totalmente incompatível com os prazos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001. É também particularmente lamentável à luz dos princípios estabelecidos nos métodos de trabalho da Comissão Europeia, segundo os quais a transparência deve caracterizar o trabalho dos membros da Comissão e dos seus gabinetes, e que sublinham a importância da cooperação diária e da assistência mútua entre os gabinetes e os serviços da Comissão [12].

28. De um modo geral, a Provedora de Justiça considera que o tratamento dado pela Comissão ao pedido confirmativo neste caso, incluindo o atraso na declaração da inexistência de documentos, constitui má administração. Mais uma vez, insta a Comissão a melhorar o tratamento dos pedidos de acesso do público com caráter prioritário e remete para o seu relatório especial aprovado pelo Parlamento Europeu por unanimidade na sua sessão plenária de 14 de março de 2024.

29. Por último, a Provedora de Justiça lamenta os múltiplos atrasos sofridos pela Comissão na resposta aos seus próprios pedidos durante este inquérito.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte constatação:

O tratamento dado pela Comissão ao pedido confirmativo no caso em apreço, incluindo o atraso na declaração da inexistência de documentos, constitui um caso de má administração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados da presente decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 25/11/2024

[1] Ver, por exemplo: https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/germany-debates-sending-more-arms-to-ukraine-again/

[2] Em especial, o artigo 2.o, n.os 2, 5, 6 e 5, do Código de Conduta, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0221(02)

[3] A carta do autor da denúncia abrangia, nomeadamente, a conformidade da visita com as normas éticas aplicáveis, a perceção pública da imparcialidade da Comissão à luz dos debates em curso sobre a aplicação do direito da UE pelo Governo grego, as eventuais avaliações dos riscos e da vulnerabilidade que poderiam ter sido realizadas, a utilização dos recursos da Comissão para a organização da viagem e a eventual participação do Comité de Ética Independente.

[4] Ofício de abertura disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/181840

[5] Carta do Provedor de Justiça Europeu à Comissão Europeia sobre a forma como tratou um pedido de acesso do público a documentos relacionados com um feriado do Presidente da Comissão, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/190963

[6] Relatório da reunião disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/196164  

[7] Em conformidade com o artigo 7.o do Estatuto do Provedor de Justiça, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en

[8] Artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[9] Processo T-36/23, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=271989&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2255448

[10] Processo 1964/2023/AML, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/176938

[11] Nos termos do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, as instituições da UE devem, no prazo de 15 dias úteis a contar da data de registo do pedido confirmativo, conceder acesso ao documento solicitado ou, mediante resposta escrita, indicar os motivos pelos quais recusam total ou parcialmente o acesso. O prazo de 15 dias úteis pode ser prorrogado por mais 15 dias úteis em circunstâncias excecionais.

[12] «Comunicação do Presidente à Comissão: os métodos de trabalho da Comissão Europeia», P(2019) 2, em especial o ponto V e o anexo 2, disponível em: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf