Antecedentes

1. A UE dispõe de poderes limitados no domínio da fiscalidade [1] Até à data, a influência da UE em matéria fiscal tem sido sobretudo indireta através dos princípios básicos do mercado interno.

2. Os Estados-Membros da UE podem introduzir as suas próprias regras fiscais para a importação e utilização de veículos matriculados noutros Estados-Membros. A Dinamarca, por exemplo, tem taxas de imposto sobre as importações de automóveis comparativamente elevadas, que resultam em receitas públicas significativas. 

3. Essas regras fiscais – por vezes referidas como taxas de registo – têm de respeitar os princípios básicos do direito da UE, que são, em última análise, interpretados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia. O Tribunal de Justiça estabeleceu determinados limites, por exemplo, em relação à utilização temporária de veículos matriculados noutro Estado-Membro.

4. O autor da denúncia é uma empresa alemã que fornece automóveis para utilização temporária no mercado dinamarquês. Em 2018, o autor da denúncia apresentou uma queixa por infração [2] à Comissão Europeia, alegando que as regras dinamarquesas neste domínio se destinam essencialmente a minimizar a utilização temporária de automóveis matriculados noutros Estados-Membros, com vista a aumentar as receitas provenientes do registo de automóveis importados. Na queixa por infração, o autor da denúncia alegou que, uma vez que os tribunais dinamarqueses muitas vezes não remetem os processos para o Tribunal de Justiça Europeu, não seria possível contestar eficazmente a prática através dos tribunais dinamarqueses. 

5. A Comissão respondeu indicando as razões pelas quais considerava que não tinha havido violação do direito da União.

6. O queixoso considerou que a resposta não abordou plenamente as questões suscitadas na sua queixa e, por conseguinte, dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

O inquérito

7. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a forma como a Comissão tratou a queixa por infração da queixosa, em especial se teve em conta todas as preocupações da queixosa.

8. A Comissão apresentou a sua resposta, que o Provedor de Justiça enviou ao queixoso com um convite para apresentar observações.

9. Posteriormente, o Provedor de Justiça propôs uma solução para que a Comissão tomasse uma posição sobre a conformidade das regras em questão com o direito da UE e informasse o queixoso em conformidade [3].

10. A resposta da Comissão levou o Provedor de Justiça a tomar novas medidas de inquérito [4]. Com base nas informações obtidas, o Provedor de Justiça decidiu apresentar uma nova proposta de solução [5], que a Comissão aceitou [6]. O autor da denúncia congratulou-se com a resposta da Comissão.

A questão

11. O autor da denúncia concluiu que nem todas as questões tinham sido abordadas no que diz respeito à questão de saber se as regras dinamarquesas constantes da lista infra estão em conformidade com o direito da UE [7].

A lista das regras que se entende não terem sido plenamente abordadas pela Comissão:

1. Que o locador deve exercer atividades de locação financeira de veículos automóveis comerciais, o que significa que os não profissionais estão impedidos de aplicar as regras relativas ao imposto de matrícula proporcionado; 

2. que o comodato temporário de um veículo não justifica a aplicação das regras relativas ao imposto de matrícula proporcional;

3. que o locador deve ser o proprietário do veículo de locação financeira, o que implica, nomeadamente, que, em caso de subarrendamento, o locador está impedido de aplicar as regras relativas ao imposto de matrícula proporcionado; 

4. que o pedido de autorização para pagar uma taxa de matrícula proporcional deve ser apresentado à Agência Dinamarquesa de Automóveis antes do início do período de locação; 

5. (...)

6. que o imposto proporcional sobre o registo também desencadeia o pagamento de juros sobre a parte restante de um imposto (hipótese) total sobre o registo;

7. que não deve ter sido alcançado qualquer acordo sobre a aquisição posterior do veículo pelo locatário;

8. que o locatário não deve ter sido anteriormente proprietário do veículo; 

9. que o locatário não pode financiar totalmente a compra;

10. que não podem ser celebrados acordos por um período inferior a 30 dias, o que significa que o aluguer transfronteiriço de automóveis está excluído; e

11. (...)

A nova proposta de solução do Provedor de Justiça

12.  A queixa por infração apresentada à Comissão dizia respeito à conformidade com o direito da UE de uma série de regras ou condições específicas relacionadas com a utilização temporária de veículos matriculados no estrangeiro.

13. Em resposta a uma queixa por infração desta natureza [8], é uma boa administração que a Comissão dê uma resposta concreta e específica ao cidadão. Não se trata apenas de uma questão de comunicação convivial para os cidadãos, mas também de manter a confiança do público no procedimento de denúncia de infrações, um procedimento que a Comissão reconheceu como um meio importante de detetar infrações ao direito da UE [9]. 

14. Por conseguinte, a Provedora de Justiça congratulou-se com o compromisso da Comissão de «fornecer aos queixosos explicações exaustivas e fundamentadas das suas decisões sobre queixas relativas a potenciais violações do direito da UE»[10].

15. Na sua resposta a este inquérito, a Comissão salientou que as autoridades dinamarquesas têm uma certa liberdade para solicitar informações às pessoas envolvidas na disponibilização de automóveis para utilização temporária e que dispõem de «uma certa margem de manobra para verificar se estão preenchidas as condições para a aplicação de um imposto de registo proporcionado, tal como estabelecido na jurisprudência da UE» [11].

16. Tais questões de recolha de informações e a margem de manobra para decidir processos administrativos individuais são certamente relevantes para a apreciação global da Comissão sobre a existência de uma violação do direito da União. No entanto, a preocupação que o autor da denúncia tinha chamado a atenção da Comissão neste caso era mais concreta, uma vez que dizia respeito a regras jurídicas específicas.

17. Examinar estas regras é uma tarefa complexa. As regras contestadas não parecem estar contidas num único instrumento legislativo claro, mas também em várias instruções administrativas que têm de ser cuidadosamente examinadas para que a Comissão chegue a uma conclusão sobre a situação jurídica.

18. O Provedor de Justiça reconheceu que nem sempre se pode esperar que a Comissão chegue a uma conclusão firme e definitiva sobre cada uma das regras que chamou a sua atenção nas queixas por infração. Como a Provedora de Justiça observou na sua proposta de solução inicial, se a Comissão tiver dúvidas sobre qual poderá ser a conclusão, é naturalmente livre de o afirmar expressamente. Uma boa administração não exige que a Comissão expresse pontos de vista jurídicos com certeza se não tiver essa certeza. No entanto, é algo diferente evitar abordar uma preocupação legítima. Uma boa administração num caso desta natureza exige que a Comissão demonstre que examinou concreta e especificamente a regra nacional que lhe foi comunicada e que aceitou examinar. Tal implica, por exemplo, que a Comissão demonstre o seu conhecimento da regra contestada, incluindo aspetos básicos como o instrumento jurídico que contém a regra, a sua natureza e a forma como é aplicada na prática. Em caso de dúvida quanto à sua conformidade com o direito da UE, é conveniente fundamentar essa dúvida.

19. O material que a Provedora de Justiça recebeu no decurso do presente inquérito não lhe permitiu concluir que a queixosa tinha recebido respostas concretas e específicas à sua preocupação quanto à possível não conformidade das regras dinamarquesas acima enumeradas que chamou a atenção da Comissão.

20. As regras controvertidas não se afiguravam triviais. Mesmo que algumas das regras devessem ser consideradas individualmente de importância limitada, a preocupação do autor da denúncia de que, no seu conjunto, constituem uma preocupação grave era algo que mereceu atenção.

21. Na reunião realizada no decurso do presente inquérito, os representantes da Comissão observaram que o processo por infração era, nessa altura, relativamente antigo (que remonta a 2018). Não excluíram que a evolução da situação pudesse conduzir a conclusões novas ou adicionais, nem tornar pertinente renovar a comunicação com as autoridades nacionais e o autor da denúncia. Nesse caso, a documentação constante do processo exigiria normalmente alguma revisão. Os representantes da Comissão observaram que, em geral, é possível, nesses casos, organizar uma reunião com o autor da denúncia para efeitos de intercâmbio de informações e esclarecimento de questões.

22. A Provedora de Justiça congratulou-se com a opinião construtiva dos representantes da Comissão sobre a situação atual desta queixa por infração. Partilhou a opinião de que uma nova análise da questão poderia beneficiar da atualização da documentação constante do processo. Em termos concretos, a fim de permitir à Comissão dar resposta às preocupações do autor da denúncia, o material de base primário (as regras dinamarquesas) deve ser diretamente acessível a todo o pessoal da Comissão envolvido na avaliação, através da tradução desse material. O Provedor de Justiça congratulou-se igualmente com o facto de os representantes da Comissão terem mencionado que podem ser realizadas reuniões com os queixosos. A realização de uma reunião neste caso afigura-se particularmente útil. Por último, o Provedor de Justiça observou que uma boa administração não exige necessariamente que sejam tomadas medidas adicionais no âmbito de um processo existente. Consoante as circunstâncias, a Comissão poderá considerar mais adequado, do ponto de vista administrativo, criar um novo registo de processos, a fim de proporcionar maior clareza processual, em benefício da Comissão e do autor da denúncia.

23. Com base nas conclusões acima expostas, a Provedora de Justiça propôs que a Comissão Europeia:

1. Criar administrativamente um novo registo de processos para exame [12].

2. Convide o queixoso para uma reunião no prazo de algumas semanas.

3. Em colaboração com o autor da denúncia, identificar as fontes específicas das regras dinamarquesas contestadas e mandar traduzir essas fontes - legislação, instruções administrativas ou similares - para facilitar o seu exame integral pelo pessoal da Comissão.

4. Esclarecer especificamente com o autor da denúncia a noção de «locação», a fim de assegurar que a Comissão e o autor da denúncia têm o mesmo entendimento desta noção.

5. Examinar as regras dinamarquesas contestadas e comunicar ao autor da denúncia o seu ponto de vista sobre se as regras estão, individualmente e/ou em conjunto, em conformidade com o direito da UE, caso seja possível chegar a esse ponto de vista claro. Se não for possível chegar a esse ponto de vista claro, a Comissão deve indicar quais são, na sua opinião, os elementos que podem ser favoráveis ou contrários a considerar que as regras estão, ou não, em conformidade com o direito da UE.

24. Na sua resposta, a Comissão aceitou a proposta do Provedor de Justiça de registar e examinar novamente o processo por infração. Manifestou a sua intenção de convidar o queixoso para uma reunião.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a conclusão de que a Comissão Europeia aceitou a sua proposta de registar e examinar novamente o processo por infração.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 21/02/2023

[1] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/92/general-tax-policy (Política fiscal geral)

[2] Mais informações sobre queixas por infração: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law_en

[3] Proposta de solução de 24 de agosto de 2021.

[4] A equipa de inquérito da Provedora de Justiça reuniu-se com representantes da Comissão em junho de 2022. O relatório desta reunião foi enviado ao autor da denúncia, que apresentou as suas observações e informações pormenorizadas sobre as normas jurídicas dinamarquesas contestadas.

[5] Proposta de solução de 31 de outubro de 2022.

[6] Resposta de 25 de janeiro de 2023.

[7] Esta é a lista a que a Provedora de Justiça se referiu na sua proposta de solução inicial de agosto de 2021. Os pontos com parênteses rectos são assinalados como tal porque o queixoso informou o Provedor de Justiça de que são agora redundantes devido a uma revisão da legislação dinamarquesa pertinente. A lista ainda contém o termo «menor», mas o autor da denúncia manifestou dúvidas quanto ao facto de este termo ser entendido de forma totalmente coerente pela Comissão e pelas autoridades dinamarquesas. Parte da proposta de solução do Provedor de Justiça era, por conseguinte, que esta fosse plenamente clarificada.

[8] Na sua proposta de solução inicial, o Provedor de Justiça distinguiu este caso de situações em que a Comissão pode abster-se de proceder a um exame completo de uma queixa por infração, como quando o objetivo da queixa por infração é obter reparação individual ou quando o queixoso procura envolver a Comissão numa discussão sobre os seus argumentos e pontos de vista pessoais.

[9] «... a Comissão continuará a valorizar o papel essencial desempenhado pelos queixosos na identificação de problemas mais vastos com a aplicação do direito da UE que afetem os interesses dos cidadãos e das empresas» (exemplo do relatório anual de 2017 da Comissão sobre o acompanhamento do direito da UE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1600101058476&uri=CELEX%3A52017DC0370). Ver também, mais recentemente, a Comunicação da Comissão intitulada «Reforçar o direito da UE para que a Europa produza resultados», p. ex., p. 20, topo, https://commission.europa.eu/system/files/2022-10/com_2022_518_1_en.pdf.

[10] Resposta da Comissão, de 15 de dezembro de 2021, à proposta inicial de solução da Provedora de Justiça.

[11] «Cabe às autoridades fiscais dinamarquesas verificar se estão preenchidas as condições para a aplicação de um imposto de registo proporcionado, tal como estabelecido na jurisprudência da UE. A este respeito, dispõem de uma certa margem de manobra» (Carta da Comissão de 19 de dezembro de 2019 ao autor da denúncia, citada na sua resposta ao presente inquérito).

[12] De acordo com as regras normalizadas da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC