Antecedentes da denúncia

1. Em dezembro de 2021, o queixoso apresentou à Frontex um pedido de acesso do público a documentos ^[1]. Pediu, em primeiro lugar, acesso a todos os documentos que a Frontex tinha divulgado em resposta a pedidos de acesso do público a documentos no período de 2016 a 2018 e desde 20 de novembro de 2020 até à data do seu pedido. Em segundo lugar, o autor da denúncia solicitou o texto correspondente de cada pedido de acesso.

2. A Frontex identificou um grande número de documentos abrangidos pelo âmbito de aplicação do pedido de acesso do queixoso, nomeadamente 652 pedidos de acesso do público que abrangem mais de 3 500 documentos. Os documentos tiveram de ser extraídos de e-mails e, para documentos mais recentes, de uma base de dados. Além disso, os dados pessoais contidos nos pedidos de acesso, abrangidos pelo âmbito do pedido do autor da reclamação, teriam de ser ocultados. Uma vez que a Frontex não poderia tratar o pedido do queixoso dentro do prazo aplicável ^[2], sugeriu ao queixoso, como solução prática, que o seu pedido fosse dividido em 18 pedidos. Tal significaria que a Frontex trataria cada um destes 18 pedidos consecutivamente e em conformidade com o prazo aplicável.

3. O queixoso estava disposto a considerar uma solução prática. No entanto, opôs-se veementemente aos termos da solução proposta pela Frontex. Observou, em especial, que os documentos em causa eram, em grande medida, documentos que tinham sido anteriormente divulgados e que a solução proposta implicaria que o tempo total de tratamento do seu pedido seria de cerca de um ano, ou seja, 18 vezes 15 dias úteis, o que totaliza 270 dias úteis - um período de tempo que era inaceitável para ele enquanto jornalista.

4. Seguiram-se intercâmbios entre o queixoso e a Frontex. Em última análise, o queixoso limitou o seu pedido a documentos já divulgados pela Frontex, evitando assim a necessidade de a Frontex ocultar dados pessoais nos pedidos de acesso. Em março e abril de 2022, a Frontex transmitiu os documentos ao queixoso, ou seja, os mais de 3 500 documentos anteriormente divulgados em resposta a pedidos de acesso público.

5. No meio desses intercâmbios, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

6. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a forma como a Frontex tratou o pedido de acesso do público aos documentos apresentado pelo queixoso.

7. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se com o pessoal competente da Frontex.  

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Pelo autor da denúncia

8. O queixoso alegou que a prática da Frontex de dividir um pedido em vários pedidos e tratá-los consecutivamente não está em conformidade com a legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento n.o 1049/2001). Além disso, o queixoso considerou que a forma como a Frontex decide quais os pedidos que divide e depois trata consecutivamente não é transparente. Alegou que a Frontex aplica esta prática a todos os seus pedidos e que se sente forçado a aceitar as soluções que a Frontex propõe.

9. O queixoso considerou que o seu pedido não exigia qualquer trabalho adicional, uma vez que a Frontex já tinha divulgado os documentos a outros requerentes. Considerou igualmente que a Frontex já deveria, em qualquer caso, ter publicado os documentos anteriormente divulgados num registo de documentos na sua página Web ^[3]. Alegou que a Frontex não explicou como extrai os documentos e quanto tempo demora normalmente. Se não tivesse apresentado um pedido semelhante no passado, não teria tido conhecimento da rapidez com que a Frontex pode, de facto, tratar esses pedidos e teria aceitado a sugestão inicial da Frontex de dividir o seu pedido em 18 pedidos. O tratamento desses pedidos poderia ter demorado mais de um ano.

10. Considerou que a Frontex é bem financiada e deve dispor de pessoal para tratar os pedidos de acesso do público em tempo útil.

Pela Frontex

11.  Durante a reunião com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça, o pessoal da Frontex declarou que o número de pedidos de acesso público que a Frontex recebe aumentou significativamente. No entanto, a equipa de «acesso do público aos documentos» da Frontex tem apenas quatro membros do pessoal que tratam destes pedidos para além das suas outras tarefas.

12. A Frontex declarou que começa a tratar os pedidos de acesso do público a documentos assim que os recebe. Tal inclui a extração dos documentos e a sua avaliação individual para determinar se o acesso pode ser concedido.

13. Segundo a interpretação da jurisprudência da UE ^[4], a Frontex não deve registar pedidos que digam respeito a um número muito elevado de documentos – e, por conseguinte, não deve permitir que os prazos decorram – até ter encontrado uma «solução justa» com o requerente. O pessoal da Frontex afirmou que a Frontex procura orientações na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia ^[5] e nas decisões do Provedor de Justiça ^[6] ao sugerir soluções justas. Quando um pedido diz respeito a um grande número de documentos, a Frontex sugere geralmente dividir o pedido e tratá-lo consecutivamente como uma «solução justa»^[7]. A Frontex não dispõe de regras ou orientações escritas sobre a forma de aplicar esta prática, mas analisa as decisões das entidades supervisoras tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes.

14. A Frontex considerou difícil o tratamento do pedido do queixoso, uma vez que dizia respeito a um número muito elevado de documentos que teve de pesquisar e extrair de mensagens de correio eletrónico e, para documentos mais recentes, de uma base de dados. O pessoal da Frontex explicou que esta começou a tratar os pedidos de acesso do público com uma ferramenta TIC específica em 2020. Antes disso, a Frontex tratou esses pedidos através de mensagens de correio eletrónico, o que significa que não armazenava documentos que já tinha divulgado antes de 2020 num local central, mas sim em mensagens de correio eletrónico que tinha enviado aos respetivos requerentes. Além disso, a fim de tratar adequadamente os documentos armazenados nas mensagens de correio eletrónico, a Frontex teria de transferir manualmente esses documentos para a nova ferramenta TIC específica. Tal implicou um volume de trabalho significativo, uma vez que o pedido abrangia 3 500 documentos para o período de 2016 a 2018. A Frontex considerou que, devido ao volume de trabalho administrativo que tal implicava, não podia tratar o pedido como uma única aplicação.

Avaliação do Provedor de Justiça

15. As autoridades públicas devem tratar os pedidos de acesso do público a documentos em conformidade com a lei (Regulamento (CE) n.o 1049/2001) e os princípios da boa administração. O legislador da UE estabeleceu claramente no regulamento que os pedidos de acesso do público a documentos devem ser tratados rapidamente e dentro dos prazos estabelecidos. Os princípios da boa administração exigem que as autoridades públicas sejam reativas, próximas e amigas dos cidadãos. Devem também estar atentos às necessidades dos meios de comunicação social, que desempenham um papel importante na responsabilização das autoridades públicas.

16. O pedido neste caso envolvia um número muito elevado de documentos e a ocultação de uma quantidade significativa de dados pessoais nos pedidos de acesso público que tinham sido apresentados à Frontex. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera razoável que, inicialmente, a Frontex tenha entrado em contacto com o queixoso para procurar uma solução para o tratamento do pedido. Dito isto, os termos da solução proposta eram claramente insatisfatórios e, compreensivelmente, o autor da denúncia contestou esses termos. Por conseguinte, o tratamento do pedido pela Frontex foi adiado.

17. A Frontex transmitiu agora todos os documentos ao queixoso, em conformidade com o âmbito reduzido do seu pedido revisto. Por conseguinte, e embora a Provedora de Justiça não esteja convencida de que o tratamento do pedido pela Frontex esteja em conformidade com as normas que os cidadãos têm o direito de esperar das autoridades da UE, não se justificam mais inquéritos.

18. A Provedora de Justiça observa que, no seu inquérito no processo 2273/2019/MIG ^[8], a Frontex afirmou que disponibilizará no seu registo público documentos que tenham sido divulgados na sequência de pedidos de acesso do público a documentos. O cumprimento desse compromisso pode tornar desnecessários casos como este no futuro. A Provedora de Justiça solicita à Frontex que lhe apresente um relatório sobre esse compromisso no prazo de três meses a contar da data da presente decisão.

19. Além disso, a questão geral dos atrasos incorridos pela Frontex no registo dos pedidos de acesso do público, em que o conteúdo do pedido é claro, mas em que o pedido diz respeito a um grande número de documentos, é objeto de um inquérito de iniciativa própria recentemente lançado pela Provedora de Justiça (OI/4/2022/PB)^[9].

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos. No entanto, a Frontex deve informar o Provedor de Justiça, no prazo de três meses a contar da presente decisão, sobre o seu compromisso de disponibilizar no seu registo público documentos que tenham sido divulgados na sequência de pedidos de acesso do público.

O queixoso e a Frontex serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça
Europeu
em Estrasburgo, 09/09/2022

[1] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, aplicável à Frontex através do artigo 114.o do Regulamento (UE) 2019/1896 relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R1896

[2] O prazo é de 15 dias úteis, podendo ser prorrogado por mais 15 dias úteis.

[3] O artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que cada instituição deve facultar o acesso do público a um registo de documentos.

[4] A Frontex remete para o acórdão de 2 de outubro de 2014 no processo C-127/13P, Strack/Comissão, n.os 26 a 28; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=578B2B401441DB4570DECBF7435B95C4?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8931060

[5] A Frontex remete para o processo C-127/13P, Strack/Comissão, n.os 26 a 28; acórdão de 14 de dezembro de 2017 no processo T-136/15, Evropa ïki Dynamiki/Parlamento Europeu, n.os 82 a 103; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=197829&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8931060

[6] A Frontex refere-se aos processos 2067/2020/MIG; https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/143154, 1608/2017/MIG; https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111254, 1409/2019/EWM; https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/122115, 1808/2018/FP e 1817/2018/FP; https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113546.

[7] Na aceção do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] Ver https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/135911

[9] Ver https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158517.