Antecedentes da denúncia

1. O queixoso é um jornalista que investiga a forma como a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) e os Estados-Membros guardam as fronteiras externas europeias.^[1] No contexto do seu trabalho, o queixoso apresentou oito pedidos ^[2] de acesso do público a documentos à Frontex no período compreendido entre setembro e dezembro de 2020.

2. Após ter apresentado o seu segundo pedido de acesso em 26 de outubro de 2020, o queixoso foi informado pela Frontex de que o seu primeiro pedido estava a ser tratado e que este segundo pedido só seria considerado após a conclusão do primeiro pedido. Em seguida, a Frontex registou-se e começou a tratar o segundo pedido de acesso do queixoso em 13 de novembro de 2020, após ter respondido ao seu primeiro pedido de acesso.

3. Em 29 de novembro de 2020, o queixoso apresentou mais cinco pedidos de acesso do público à Frontex. Tendo em conta o pedido anterior do queixoso, que ainda estava pendente, e o âmbito global dos seus novos pedidos de acesso, a Frontex propôs colocar estes pedidos em fila de espera e tratá-los consecutivamente, após a conclusão do pedido pendente.

4. Insatisfeito com a recusa da Frontex em tratar os seus múltiplos pedidos de acesso do público a documentos em paralelo, o queixoso recorreu ao Provedor de Justiça.

5. Um dia mais tarde, em 4 de dezembro de 2020, a Frontex respondeu ao segundo pedido de acesso do queixoso, apresentado em outubro de 2020. Em seguida, a Frontex continuou a colaborar com o queixoso na tentativa de obter o seu consentimento para a abordagem proposta de aplicar um «mecanismo de fila» aos seus restantes pedidos de acesso. No entanto, o autor da denúncia não aceitou esta abordagem, tendo, em vez disso, limitado o âmbito de um dos seus pedidos de acesso. Posteriormente, a Frontex e o queixoso não conseguiram chegar a acordo e deixaram de comunicar.

6. Em 7 de dezembro de 2020, o queixoso apresentou outro pedido de acesso do público aos documentos à Frontex, que a Frontex também propôs colocar em fila de espera.

O inquérito

7. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre o tratamento dado pela Frontex aos pedidos de acesso do público a documentos apresentados pelo queixoso.

8. No decurso do inquérito, a Provedora de Justiça solicitou à Frontex que respondesse a uma série de perguntas, a fim de obter uma melhor compreensão da forma como a Frontex trata os pedidos de acesso múltiplo a documentos apresentados por um único requerente ^[3]. Posteriormente, recebeu a resposta da Frontex ^[4] e as observações do queixoso em resposta à resposta da Frontex.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Pela Frontex

9. A Frontex explicou que, em 2020, tinha recebido um número significativamente elevado de pedidos de acesso (266) e que, durante o período em que o queixoso tinha apresentado os pedidos de acesso em causa, cerca de 60 pedidos de acesso consideravelmente complexos de outros requerentes estavam pendentes simultaneamente num determinado momento. A Frontex acrescentou que, dos três membros do pessoal que tratam desses pedidos, um estava ausente durante partes do período em questão.

10. A Frontex argumentou que o âmbito global dos pedidos de acesso apresentados pelo queixoso era demasiado vasto para ser tratado simultaneamente. Por conseguinte, a Frontex tentou encontrar uma solução equitativa comummente aceitável, sugerindo que os pedidos fossem colocados em fila de espera e tratados sucessivamente. No entanto, o autor da denúncia não concordou com esta abordagem. Embora tenha reduzido o âmbito de um dos seus pedidos, não propôs uma solução para os restantes pedidos de acesso.

11. A Frontex afirmou que, de um modo geral, a sua abordagem para colocar numa fila os múltiplos pedidos de acesso de um requerente apresentados em estreita proximidade temporal e tratá-los consecutivamente se baseava nas regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos ^[5], que permitem às instituições procurar uma solução justa se o âmbito de um pedido de acesso for particularmente vasto. A Frontex remeteu igualmente para a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE e para uma decisão tomada pelo Provedor de Justiça num caso semelhante ^[6].

12. A Frontex declarou que a aplicação de um «mecanismo de fila» era apenas uma possibilidade de uma solução justa. O objetivo global desta abordagem era assegurar a igualdade de tratamento de todos os requerentes, tendo em conta o âmbito e o volume de trabalho administrativo do pedido de acesso de um requerente, por um lado, e os pedidos de acesso pendentes de outros requerentes, por outro. Se for aplicado o mecanismo de fila de espera, a Frontex convida sempre o requerente em causa a indicar a ordem preferida pela qual os pedidos devem ser tratados, a qual pode ser alterada a qualquer momento.

13. Por último, a Frontex afirmou que, ao aplicar o mecanismo de fila de espera, reavalia constantemente a situação e começa a tratar os pedidos que foram colocados em fila de espera o mais rapidamente possível.

Pelo autor da denúncia

14. O queixoso afirmou que gostaria de receber respostas aos seus pedidos de acesso em tempo útil. O facto de os seus múltiplos pedidos à Frontex terem sido extremamente atrasados estava a comprometer o seu trabalho como jornalista.

15. O queixoso considerou que o número de pedidos de acesso público que a Frontex recebe anualmente parecia comparativamente baixo e que, em qualquer caso, a Frontex poderia empregar mais pessoal para tratar o número crescente de pedidos.

16. O queixoso alegou igualmente que a abordagem da Frontex para decidir se coloca um pedido de acesso numa fila de espera parecia arbitrária, uma vez que não existiam regras (escritas) a este respeito e não existia qualquer supervisão ou possibilidade de recurso.

17. O queixoso considerou que a Frontex não tinha realmente tentado encontrar uma solução justa comummente aceitável, uma vez que tinha oferecido apenas uma única opção, nomeadamente colocar os seus pedidos de acesso em fila de espera.

18. O queixoso alegou igualmente que a Frontex nunca tinha mencionado o número de documentos em causa ou que eram demasiado numerosos ou de âmbito demasiado vasto. Por conseguinte, parece que a Frontex nunca analisou os pedidos individuais, mas decidiu que não poderia tratá-los simultaneamente, independentemente do seu âmbito de aplicação. O queixoso receava que a avaliação da Frontex não tivesse sido objetiva.

Proposta de solução do Provedor de Justiça

19. A Provedora de Justiça observou que não era claro quantos documentos os pedidos de acesso do queixoso dizem respeito, qual a dimensão de cada documento e quanto trabalho implicaria para avaliar se podem ser divulgados. Também não era claro quais eram as capacidades da Frontex num dado momento. No entanto, verificou-se que os pedidos de acesso do queixoso diziam respeito a um número significativo de documentos. Dado que foram apresentados em estreita proximidade temporal, o Provedor de Justiça considerou que era razoável considerá-los como um pedido de acesso relativo a um número muito elevado de documentos ^[7].

20. Por conseguinte, o Provedor de Justiça congratulou-se com o facto de a Frontex, por considerar que não podia tratar o pedido de acesso do queixoso dentro dos prazos previstos, ter tentado colaborar com o queixoso para encontrar uma solução justa. No entanto, observou que a comunicação entre a Frontex e a queixosa tinha sido interrompida e que, por conseguinte, a Frontex tinha suspendido os seis pedidos de acesso restantes que a queixosa tinha apresentado.

21. O Provedor de Justiça salientou que os pedidos de acesso do público devem ser tratados rapidamente. Por conseguinte, procurou uma solução rápida para este caso. Para o efeito, apresentou a seguinte proposta de solução:

A Frontex deve recomeçar imediatamente o tratamento dos seis pedidos de acesso do queixoso, começando pelo pedido que este tinha indicado como o mais urgente no decurso do inquérito.

Além disso, a fim de permitir ao queixoso determinar a prioridade de cada pedido, a Frontex deverá fornecer-lhe uma lista de todos os documentos em causa nos seus seis pedidos de acesso, especificando o título, a data, o número de páginas e a referência de cada documento ^[8].

22. A Frontex congratulou-se com a proposta de solução apresentada pelo Provedor de Justiça ^[9]. Forneceu uma lista dos documentos em causa, que o Provedor de Justiça partilhou com o queixoso, e recomeçou a tratar os pedidos de acesso do queixoso, começando pelo mais urgente, ao qual respondeu pouco tempo depois.

23. A Frontex prometeu igualmente reavaliar continuamente o seu volume de trabalho e as suas capacidades para acelerar o tratamento dos restantes pedidos de acesso do queixoso, sempre que possível. Salientou que o autor da denúncia era livre de voltar a determinar a sua ordem de pedidos preferida a qualquer momento.

24. O queixoso congratulou-se igualmente com a solução proposta pelo Provedor de Justiça, embora tenha manifestado algumas preocupações em relação ao que considerava serem atrasos verificados.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

25. As regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos estabelecem que, se um pedido de acesso disser respeito a um documento muito extenso ou a um grande número de documentos, a instituição em causa pode concertar-se informalmente com o requerente, a fim de encontrar uma solução equitativa [10].

26. Segundo jurisprudência constante, este direito de procurar uma solução equitativa «reflete a possibilidade de se ter em conta, embora de forma particularmente limitada, a necessidade, se for caso disso, de conciliar os interesses do requerente com os da boa administração» ^[11]. Por conseguinte, uma instituição deve «manter o direito, em especial [nos] casos em que um exame concreto e individual dos documentos implique um volume excessivo de trabalho administrativo, de equilibrar o interesse do acesso do público aos documentos com o ónus do trabalho assim causado, a fim de salvaguardar, nesses casos específicos, os interesses da boa administração»^[12]. Assim, «uma instituição pode, em circunstâncias excecionais, recusar o acesso a determinados documentos com o fundamento de que o volume de trabalho relativo à sua divulgação seria desproporcionado (...)»^[13]. Por outras palavras, excecionalmente, uma instituição pode recusar o acesso aos documentos com o fundamento de que o tratamento de um pedido implicaria um encargo administrativo excessivo.

27. À luz do que precede, tal como anteriormente defendido pelo Provedor de Justiça ^[14], pode, em princípio, ser razoável que uma instituição considere os múltiplos pedidos de acesso de um único requerente, cada um deles relativo a vários documentos, como um pedido relativo a um número muito elevado de documentos, se os pedidos forem apresentados em estreita proximidade temporal. Caso contrário, os requerentes poderiam facilmente contornar as regras que preveem exceções nos casos em que é solicitado o acesso a um documento muito longo ou a um grande número de documentos.

28. De acordo com a lista de documentos fornecida pela Frontex, o âmbito combinado dos seis pedidos de acesso pendentes do queixoso dizia respeito a mais de 2 500 documentos (dos quais cerca de 1 900 tinham sido anteriormente divulgados a outros requerentes). Tendo em conta este volume, a Provedora de Justiça considera que era razoável que a Frontex considerasse os múltiplos pedidos do queixoso como um único pedido relativo a um número muito elevado de documentos.

29. Além disso, se, à luz dessas circunstâncias, uma instituição considerar que não pode tratar o respetivo pedido de acesso no prazo fixado, a aplicação de um mecanismo de fila de espera pode ser considerada um instrumento viável para assegurar que o maior número possível de requerentes possa exercer o seu direito de acesso do público aos documentos e que todos os requerentes sejam tratados de forma justa e equitativa.

30. No entanto, a aplicação desse mecanismo de fila de espera deve respeitar determinados princípios.

31. Um mecanismo de fila de espera não deve ser aplicado automaticamente a todos os casos de pedidos múltiplos apresentados pelo mesmo requerente em estreita proximidade temporal. Pelo contrário, a instituição em causa deve aplicar esse mecanismo apenas em circunstâncias excecionais, por exemplo, quando, de outro modo, o elevado volume de trabalho devido aos pedidos de acesso comprometeria a sua atividade principal ou a sua capacidade para tratar os pedidos de acesso de outros requerentes.

32. Uma instituição também não deve aplicar esse mecanismo de forma discriminatória. Pelo contrário, deve ser aplicado um mecanismo de fila de espera a todos os requerentes em pé de igualdade, independentemente de quem são ou do motivo pelo qual solicitam o acesso.

33. Além disso, a instituição em causa deve indicar, em cada caso, as razões pelas quais considera necessária e adequada a aplicação de um mecanismo de fila de espera e deve informar devidamente os requerentes sobre a forma como irá tratar os seus pedidos de acesso, caso sejam colocados em fila de espera. A instituição deve igualmente permitir aos requerentes (re)determinar a ordem pela qual os seus pedidos de acesso múltiplos são tratados e informá-los em conformidade.

34. A instituição em causa deve então reavaliar continuamente o seu volume de trabalho com vista ao tratamento de cada pedido colocado em fila de espera o mais rapidamente possível.

35. Caso os requerentes não concordem com a fila de espera dos seus pedidos de acesso, a instituição deve também informá-los sobre a possibilidade de propor uma solução alternativa.

36. Muitas vezes, os requerentes de acesso público a documentos não estão familiarizados com as regras aplicáveis e com a forma como são interpretadas pelo tribunal da UE. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, quando uma instituição adota uma abordagem excecional, é da maior importância assegurar que o requerente compreende por que razão está a adotar essa abordagem e o que tal implica. Caso contrário, corre-se o risco de não aceitar a solução proposta pela instituição. Por seu lado, os requerentes nesses casos devem também colaborar com uma instituição de forma construtiva. 

37. A Provedora de Justiça congratula-se com a resposta positiva dada à sua proposta de solução. Uma vez que foi encontrada uma solução com a qual tanto a Frontex como a queixosa parecem satisfeitas, considera que a queixa foi resolvida. No entanto, a Provedora de Justiça lamenta que a sua intervenção tenha sido necessária antes de se chegar a uma solução que tenha conduzido a um atraso significativo. Por conseguinte, insta a Frontex a envidar todos os esforços para assegurar que os pedidos de acesso do queixoso sejam agora tratados rapidamente. A fim de evitar situações semelhantes no futuro, o Provedor de Justiça incentiva igualmente a Frontex a melhorar a sua comunicação com os requerentes sempre que invoque o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, com vista a encontrar rapidamente uma solução justa.

38. Por último, o Provedor de Justiça observa que, no contexto de um inquérito recente ^[15], a Frontex se comprometeu a atualizar o seu «registo de documentos» público e a publicar proativamente os documentos que divulga em resposta a pedidos de acesso público. A peticionária considera que este é um passo importante no sentido de uma maior transparência, que também facilitará o tratamento pela Frontex dos pedidos de acesso do público a documentos.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com as seguintes conclusões:

A Frontex aceitou a proposta de solução do Provedor de Justiça ao recomeçar o tratamento dos pedidos de acesso do queixoso e ao fornecer uma lista dos documentos em causa.

O queixoso e a Frontex serão informados desta decisão.

 

Rosita Hickey
Diretora de Inquéritos

Estrasburgo, 16/06/2021

 

[1] Ver, por exemplo, o artigo de 23 de outubro de 2020: https://www.spiegel.de/international/europe/eu-border-agency-frontex-complicit-in-greek-pushback-campaign-a-4b6cba29-35a3-4d8c-a49f-a12daad450d7.

[2] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, aplicável à Frontex nos termos do artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2019/1896 relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] O texto integral da carta do Provedor de Justiça à Frontex está disponível em: https://europa.eu/!fH83hf.

[4] O texto integral da resposta da Frontex à carta do Provedor de Justiça está disponível em: https://europa.eu/!rh86ug.

[5] Nomeadamente o artigo 15.o, n.o 1, e o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. O artigo 15.o, n.o 1, estipula que «[a]s instituições desenvolvem boas práticas administrativas a fim de facilitar o exercício do direito de acesso garantido pelo presente regulamento». O artigo 6.o, n.o 3, estabelece que «[n]o caso de um pedido relativo a um documento muito extenso ou a um número muito elevado de documentos, a instituição em causa pode concertar-se informalmente com o requerente, a fim de encontrar uma solução equitativa».

[6] Na sua correspondência com o queixoso, a Frontex remeteu para a jurisprudência da UE relativa ao artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, por exemplo para o acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C-127/13 P, n.os 26 e seguintes: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158192&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7053717. Na sua resposta à Provedora de Justiça, a Frontex remeteu igualmente para a decisão da Provedora de Justiça no processo 1608/2017/MIG sobre o tratamento pela Agência Europeia de Medicamentos de múltiplos pedidos de acesso do público a documentos apresentados por um único requerente e a sua prorrogação de prazos, disponível em: https://europa.eu/!qw38dH.

[7] Em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] O texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/143116.

[9] O texto integral da resposta da Frontex à proposta de solução do Provedor de Justiça está disponível em:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/143117.

[10] N.o 3 do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[11] Ver acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Abril de 2005, VKI/Comissão, T-2/03, n.o 101, disponíveis em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389394, e de 10 de setembro de 2008, Williams/Comissão , T-42/05, n.o 85f, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7389665.

[12] VKI, n.o 102.

[13] Acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C-127/13 P, n.o 28 (ver nota de rodapé 6).

[14] Ver a decisão do Provedor de Justiça no processo 1608/2017/MIG, ver nota de rodapé 6.

[15] Inquérito no processo 2273/2019/MIG sobre o público da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex)

registo de documentos, página do processo disponível em: https://europa.eu/!BW96mQ.