Antecedentes da denúncia

1. Em 29 de março de 2017, o Reino Unido notificou o Conselho Europeu da sua intenção de se retirar da UE. Em conformidade com o artigo 50.o do Tratado da União Europeia, a saída deveria ter ocorrido em 29 de março de 2019, embora a evolução recente tenha alterado a situação ^[1].

2. Do lado da UE, as condições de saída foram negociadas pela Comissão através do seu grupo de trabalho para a preparação e condução das negociações com o Reino Unido ao abrigo do artigo 50.o do Tratado da UE («grupo de trabalho»)^[2].

3. O grupo de trabalho recebeu pedidos de reuniões das partes interessadas. Para a Comissão, estas reuniões proporcionaram oportunidades para recolher informações sobre o planeamento das partes interessadas face ao Brexit.

4. Em 4 de abril de 2018, o autor da denúncia solicitou ao grupo de trabalho documentos com informações sobre as interações entre o grupo de trabalho e as organizações financeiras, incluindo atas de reuniões e comunicações escritas, incluindo mensagens de correio eletrónico conexas. O pedido abrangeu o período compreendido entre 14 de junho de 2017 e 4 de abril de 2018.

5. O grupo de trabalho respondeu ao pedido do autor da denúncia divulgando uma lista de todas as reuniões ^[3] entre o grupo de trabalho e as organizações financeiras que tiveram lugar no período em causa. Além disso, divulgou uma série de mensagens de correio eletrónico expurgadas que o grupo de trabalho tinha trocado com representantes dessas organizações.

6. Em 1 de junho de 2018, o autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão (num chamado «pedido confirmativo»).

7. Em 20 de junho de 2018, a Comissão solicitou ao autor da denúncia que especificasse o seu interesse nos documentos solicitados. A Comissão solicitou igualmente ao autor da denúncia que aceitasse limitar o seu pedido a um máximo de sete organizações financeiras, com vista a reduzir os encargos administrativos do tratamento do pedido. O autor da denúncia aceitou esta proposta e seleccionou sete ^[4].

8. Na sua resposta final, datada de 6 de setembro de 2018, a Comissão recusou o acesso às atas das reuniões, mas concedeu um acesso parcial mais amplo a algumas das trocas de mensagens de correio eletrónico que já tinha divulgado ^[5].

9. Em 31 de outubro de 2018, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

10. O Provedor de Justiça abriu um inquérito para avaliar se a Comissão recusou erradamente o pleno acesso do público aos documentos solicitados.

11. O autor da denúncia alega que a decisão da Comissão de não divulgar a ata, no todo ou em parte, durante a fase em que as negociações entre a UE e o Reino Unido dizem respeito à saída do Reino Unido da UE, poderia criar um precedente preocupante para as negociações sobre as futuras relações entre a UE e o Reino Unido. 

12. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça inspeccionou os documentos constantes do processo da Comissão.

Avaliação do Provedor de Justiça

Quanto à recusa de divulgação dos documentos

13. O autor da denúncia alegou que, ao recusar divulgar partes dos documentos solicitados, a Comissão violou o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ^[6] ao aplicar uma abordagem demasiado restritiva.

14. A Comissão apresentou três razões para não conceder acesso aos documentos solicitados: proteger os interesses comerciais das organizações financeiras com as quais se reuniu, proteger o interesse público no que respeita às relações internacionais e proteger a privacidade e a integridade das pessoas em causa ^[7]. 

15. A Comissão considerou o acesso parcial às atas destas reuniões, mas decidiu não o fazer, uma vez que considerava que os motivos para a não divulgação abrangeriam a maior parte do conteúdo e que as restantes partes não seriam significativas se fosse concedido acesso parcial.

16. O queixoso não contesta a necessidade de proteger a privacidade e a integridade das pessoas envolvidas nas reuniões ou a ocultação de quaisquer informações que revelem a sua identidade. Na opinião do autor da denúncia, estas informações não são pertinentes.

17. No entanto, o queixoso contesta as outras razões apresentadas pela Comissão para recusar o acesso aos documentos solicitados.

Interesses comerciais das organizações financeiras em causa

18. Quanto ao argumento da Comissão de que recusou o acesso aos documentos solicitados para proteger os interesses comerciais das organizações financeiras em causa, o autor da denúncia discorda por duas razões.

19. Em primeiro lugar, o autor da denúncia considera que, uma vez que o âmbito do pedido inclui duas associações comerciais com um amplo número de membros que representam muitos agentes económicos do setor financeiro, as informações relativas às suas posições não podem ser comercialmente confidenciais, uma vez que parece que «todos os principais concorrentes trabalham em conjunto no âmbito destas associações».

20. Em segundo lugar, o autor da denúncia questiona se as «visões» expressas pelas organizações financeiras podem ser consideradas abrangidas pela isenção do regulamento para: «proteção dos [...] interesses comerciais de uma pessoa singular ou coletiva, incluindo a propriedade intelectual».

21. Na sua decisão, a Comissão declarou que as organizações financeiras em causa partilhavam a sua «avaliação preliminar do mercado específico em que exercem as suas atividades, informações sobre a sua quota de mercado, bem como as suas preocupações e estratégias para atenuar as consequências da saída do Reino Unido da União Europeia. Por estas razões, as informações contidas nos documentos que refletem as atas dessas reuniões estão claramente relacionadas com as estratégias comerciais e as relações comerciais dessas entidades.»

22. Para ajudar a avaliar se as informações que a Comissão registou nas suas reuniões com estas empresas e associações eram efetivamente sensíveis do ponto de vista comercial e, por conseguinte, poderiam comprometer a proteção dos interesses comerciais destas organizações, a Comissão consultou as sete organizações em questão. A opinião que expressaram foi a de que tinham partilhado os seus pontos de vista e informações comerciais no pressuposto de que as discussões seriam tratadas de forma confidencial.

23. O Provedor de Justiça, com base numa inspeção dos documentos, observa que os documentos retidos são atas de reuniões bilaterais relacionadas com o planeamento destas organizações para a saída antecipada do Reino Unido da UE. O conteúdo abrange uma série de questões que surgem e a forma como cada organização está a abordá-las, dada a incerteza em torno dos possíveis resultados. Neste contexto, o conteúdo dos documentos solicitados pode ser razoavelmente considerado comercialmente sensível.

24. O facto de as organizações individuais pertencerem a associações comerciais pertinentes não afeta o caráter confidencial das respetivas reuniões bilaterais com o grupo de trabalho. Além disso, o exame dos documentos pelo Provedor de Justiça não revelou qualquer interesse público específico na divulgação do conteúdo que se sobreponha ao respeito da natureza confidencial do conteúdo e ao facto de as reuniões terem sido realizadas com base numa compreensão mútua da confidencialidade no contexto específico do processo previsto no artigo 50.o. Da forma como os documentos foram elaborados, parece que as reuniões constituíram um exercício de recolha de informações por parte da Comissão, e não uma tentativa de influenciar, por parte das organizações financeiras, o resultado das negociações entre a UE e o Reino Unido.

O interesse público no que respeita às relações internacionais

25. No que diz respeito ao argumento da Comissão de que recusou o acesso aos documentos solicitados para proteger o interesse público no que diz respeito às relações internacionais, o autor da denúncia discorda deste argumento, sobretudo porque, ao fazê-lo, a Comissão alega que a divulgação poderia dar origem a especulações indevidas no debate público sobre a posição negocial da UE.

26. A exceção do regulamento relativa ao interesse público no que respeita às relações internacionais não pode ser afastada por outras considerações de interesse público. No entanto, a Comissão colaborou com o autor da denúncia quanto à eventual existência de interesse público na divulgação do documento nessa altura. A Comissão, na decisão confirmativa, afirmou que «se as informações confidenciais apresentadas pelas partes interessadas pertinentes à Comissão Europeia fossem divulgadas, haveria um risco claro de essas partes interessadas não partilharem informações semelhantes no futuro. Isto significa que a Comissão Europeia ficaria privada da possibilidade de obter informações precisas e pertinentes que lhe permitissem avaliar objetivamente as suas opções de negociação, exercendo assim efetivamente a responsabilidade política que lhe foi atribuída enquanto negociador da União Europeia. A divulgação pública, nesta fase, poderia assim perturbar as negociações sobre a questão muito sensível do impacto da saída do Reino Unido da União Europeia no setor dos serviços financeiros, afetando assim negativamente a posição negocial da Comissão Europeia e comprometendo o êxito das negociações.»

27. A Provedora de Justiça concorda com a Comissão quanto ao facto de ser do interesse da UE que a Comissão, enquanto negociadora da UE para o acordo de saída do Reino Unido, esteja em condições de recolher todas as informações de que necessita para compreender o impacto que a saída do Reino Unido terá. Caso as partes interessadas considerem, antes da saída do Reino Unido da UE, que já não podem partilhar os seus pontos de vista e informações comerciais com a Comissão a título confidencial, tal poderá enfraquecer a sua capacidade de informar as suas posições de negociação.

Iniciativa estratégica da Provedora de Justiça sobre a transparência das negociações do Brexit

28. Desde o início de 2017 até janeiro de 2019, a Provedora de Justiça tomou a iniciativa de acompanhar o nível de transparência do grupo de trabalho e concluiu que o nível alcançado foi muito elevado ^[8].

29. Ao acompanhar o grupo de trabalho, o Provedor de Justiça sugeriu que a Comissão adotasse uma abordagem mais proativa, divulgando mais documentos relativos a reuniões com organizações financeiras, por exemplo, as atas dessas reuniões.

30. Em resposta, o grupo de trabalho explicou que seria difícil adotar uma abordagem proativa para todos os documentos, especialmente porque exigiria a consulta das organizações financeiras referidas nos documentos com vista a avaliar se os documentos continham informações comerciais confidenciais. O Provedor de Justiça observa que a Comissão, ao tratar o pedido de acesso do público que é objeto da presente queixa, contactou as organizações financeiras em causa no âmbito da sua avaliação sobre se as atas contêm informações comercialmente sensíveis.

31. A Provedora de Justiça toma nota da referência à sugestão que fez na sua carta de iniciativa estratégica de 2017 à Comissão, a saber: «Seria útil informar previamente as partes interessadas de que as suas observações serão publicadas, a menos que o remetente apresente razões justificadas para a confidencialidade e forneça um resumo não confidencial para publicação.» ^[9] Com base na inspeção, a Provedora de Justiça entende que, no contexto das reuniões, nenhuma das organizações financeiras apresentou tais observações, na medida em que nenhuma das organizações financeiras apresentou quaisquer documentos escritos à Comissão para apreciação. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que esta sugestão não é pertinente para o presente inquérito, embora continue a considerar que seria uma boa prática administrativa da Comissão publicar proativamente as observações que recebe - ou versões não confidenciais das observações elaboradas pela parte interessada em causa, se for caso disso.

32. Por último, o Provedor de Justiça compreende a preocupação do queixoso de que a decisão da Comissão de não divulgar a ata na íntegra durante esta fase das negociações UE-Reino Unido possa criar um precedente para as negociações sobre as futuras relações entre a UE e o Reino Unido. Neste caso, o Provedor de Justiça reconhece as circunstâncias específicas do processo previsto no artigo 50.o, mas recorda à Comissão que não deve subestimar a necessidade de transparência durante as futuras negociações de relações, quando o Reino Unido for um país terceiro. A Provedora de Justiça espera que a Comissão se baseie nas normas de transparência das negociações estagnadas da TTIP UE/EUA.

Conclusão(ões)

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a(s) seguinte(s) conclusão(ões)/conclusões:

Não houve má administração por parte da Comissão Europeia ao recusar o acesso aos documentos solicitados, tendo em conta o contexto específico das negociações ao abrigo do artigo 50.o.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 17/04/2019

[1] O texto do «Tratado da União Europeia» está disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT.

[2] O acordo de saída alcançado entre a UE e o Reino Unido foi publicado no Jornal Oficial da UE em 19 de fevereiro de 2019, juntamente com a declaração política que estabelece o quadro das futuras relações entre a UE e o Reino Unido. Ver: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2019%3A066I%3ATOC.

[3] Disponível aqui: https://www.asktheeu.org/en/request/5340/response/17343/attach/5/Reply%20to%202018%201923%20Annex%201%20list%20meetings.xlsx.pdf.

[4] Os documentos considerados na decisão confirmativa da Comissão dizem respeito ao Deutsche Bank, à Association for Financial Markets in Europe/Securities Industry and Financial Markets Association, ao BNP Paribas, ao Barclays, à Freshfields/Lloyd’s of London, à Fédération Bancaire Française e ao Citigroup.

[5] Ver: https://www.asktheeu.org/en/request/5340/response/18600/attach/html/11/C%202018%205943%20F1%20DECISION%20LETTER%20EN%20V2%20P1%20992392.pdf.html.

[6] Regulamento 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[7] Com base, respetivamente, no artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão; no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão; e no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[8] Ver as conclusões da nota de encerramento da iniciativa estratégica da Provedora de Justiça com a Comissão Europeia sobre as negociações sobre a saída do Reino Unido da UE (SI/1/2017/KR), aqui: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/109825.

[9] Ver: https://www.ombudsman.europa.eu/da/correspondence/en/76528.