Antecedentes da denúncia

1. Desde 1996, a Comissão Europeia presta assistência financeira à Associação de Cooperação Regional da Ásia do Sul («SAARC»). Em especial, após a adoção do Acordo de Comércio Livre do Sul da Ásia em 2004, a Comissão concentrou-se na assistência aos países da SAARC no reforço das capacidades regionais. Um dos domínios em que se centrou foi a aviação civil. Fê-lo através do seu projeto de aviação civil UE-Ásia do Sul, que se encontra atualmente na sua segunda fase. O projeto visa especificamente reforçar a capacidade institucional dos reguladores da aviação civil, acelerar a integração do setor do transporte aéreo e garantir um ambiente de aviação seguro na região, harmonizando normas e práticas e tornando-as compatíveis com as normas da UE e internacionais.

2. Neste contexto, em 2007, a Comissão lançou uma iniciativa intitulada "Missão de identificação do projecto 'Projecto de cooperação UE-SAARC no domínio da aviação civil' - EUROPEAID/119860/C/SV/multi"("Missão de identificação").

3. Em conformidade com o seu mandato, o objetivo da missão de identificação era identificar as prioridades do programa, incluindo potenciais domínios de ação, tipos de atividades e os meios necessários para assegurar a execução mais eficaz do projeto de cooperação UE-SAARC no domínio da aviação civil. Apelou a um estudo aprofundado do sector da aviação civil na região da SAARC, especificou as necessidades e potencialidades e identificou claramente o âmbito e o conteúdo da intervenção [1].

4. A missão de identificação deveria elaborar uma série de relatórios, incluindo i) um relatório de estudo de viabilidade, que forneceria à Comissão e à SAARC informações suficientes para justificar a aceitação, alteração ou rejeição do programa de financiamento e execução ao abrigo dos regulamentos pertinentes da UE («relatório de estudo de viabilidade»); ii) um relatório de identificação final que inclua, nomeadamente, uma ficha de identificação, um quadro lógico, uma matriz analítica de doadores e um projeto de mapa institucional («relatório de identificação final»); e iii) anexos separados, contendo os curricula vitae dos peritos envolvidos; O itinerário; reuniões com pessoas e instituições e resumos das reuniões com as partes interessadas [2].

5. Três peritos deveriam trabalhar na missão de identificação: um chefe de equipa e dois membros da equipa [3]. Deviam iniciar os seus trabalhos na Europa até ao final de Fevereiro de 2008 e, em seguida, partir em missão para a Ásia do Sul até meados de Março de 2008 [4]. Previa-se que a missão de identificação começasse com uma sessão de informação da Comissão em Bruxelas, seguida de visitas a agências internacionais e europeias, incluindo, nomeadamente, a Agência Europeia para a Segurança da Aviação («AESA»). Os peritos visitariam os países membros da SAARC, sendo os principais destinos o Bangladexe, o Butão, a Índia, as Maldivas, o Nepal, o Paquistão e o Sri Lanka. No final dos trabalhos no terreno, esperava-se que os peritos apresentassem um relatório intercalar («relatório intercalar») à Delegação da Comissão Europeia na Índia, no Butão e no Nepal («a Delegação»). Os peritos deveriam igualmente realizar um seminário para as partes interessadas na região da SAARC [5], durante o qual apresentariam o relatório intercalar. Esperava-se que o relatório de identificação final fosse elaborado até ao final de Maio de 2008 [6].

6. Os peritos eram consultores independentes que se encarregaram de toda a logística relacionada com consultas, reuniões e workshops com as partes interessadas [7].

7. Em 30 de Janeiro de 2008, a empresa A apresentou uma proposta para o "lote n.o 2 - Transportes e Infra-estruturas"da Missão de Identificação.

8. A Comissão («Entidade Adjudicante») aceitou a proposta acima referida. Em 28 de fevereiro de 2008, assinou um contrato com a empresa acima referida («contratante»). O contrato intitulava-se Contrato Específico 2007/146353 para a identificação do Projeto de Cooperação no domínio da Aviação Civil UE-SAARC («Contrato Específico»).

9. O contrato específico era regido pelas condições gerais e pelas condições gerais de referência do «Contrato-quadro múltiplo para o recrutamento de assistência técnica para peritos de curto prazo em benefício exclusivo de países terceiros que beneficiam da ajuda externa da Comissão Europeia» (respetivamente, as «Condições gerais» e as «Condições gerais» do «Contrato-quadro»). As condições gerais do contrato-quadro previam que, se o contratante celebrasse um acordo para confiar a execução de parte dos serviços a um terceiro, esse acordo seria considerado um subcontrato. Nenhum subcontrato pode criar relações contratuais entre um subcontratante e a Entidade Adjudicante. O contratante era responsável pelos atos, omissões e negligências dos seus subcontratantes e dos seus peritos, agentes ou empregados, como se se tratasse dos seus próprios atos, omissões e negligências. Quaisquer serviços confiados a um subcontratante pelo contratante não podem ser confiados a terceiros pelo subcontratante [8].

10. As condições gerais do contrato-quadro estipulavam que os contratantes que não cumprissem gravemente as suas obrigações contratuais seriam sujeitos a sanções financeiras correspondentes a 10% do valor total do contrato específico [9]. Se tal lhe for solicitado pela Entidade Adjudicante, o Adjudicatário terá de corrigir, a expensas suas, qualquer defeito na execução dos serviços que resulte do incumprimento das suas obrigações nos termos do contrato específico [10]. Além disso, teve de adoptar todas as medidas necessárias para proporcionar ao seu pessoal o apoio necessário para que este possa desempenhar eficazmente as suas funções específicas [11].

11. As condições gerais do contrato-quadro previam igualmente que o incumprimento por qualquer das partes de qualquer das suas obrigações ao abrigo do contrato específico constituiria uma violação do contrato. A parte lesada teria direito a uma indemnização e/ou à rescisão do contrato. Se fosse a Entidade Adjudicante a ter direito a uma indemnização, esta poderia deduzi-la de quaisquer montantes devidos ao Adjudicatário ou acionar a garantia adequada [12]. A Entidade Adjudicante pode rescindir o contrato mediante pré-aviso de sete dias ao Adjudicatário. Tal poderá ser feito se o contratante: a) não tiver executado os serviços de forma substancial em conformidade com o contrato; b) Não ter cumprido, num prazo razoável, a notificação do gestor do projeto exigindo-lhe que reparasse a negligência ou o incumprimento das suas obrigações contratuais, o que afetou gravemente a execução adequada e atempada dos serviços; ou c) recusada ou negligenciada a execução de ordens administrativas dadas pelo gestor do projeto. A Entidade Adjudicante pode, em seguida, concluir ela própria os serviços ou celebrar qualquer outro contrato com um terceiro, a expensas do Adjudicatário [13]. Todos os relatórios e materiais elaborados pelo Adjudicatário no âmbito da execução do contrato foram considerados propriedade da Entidade Adjudicante [14].

12. O contratante subcontratou a empresa B, que, por sua vez, em 22 de fevereiro de 2008, celebrou um acordo com a empresa C para executar a missão de identificação. O diretor-geral de C e os três peritos que deviam trabalhar na missão de identificação são os queixosos («os queixosos»).

13. Em 4 de Março de 2008, foi lançada em Bruxelas a Missão de Identificação.

14. De acordo com o contrato específico, todas as comunicações administrativas e pedidos de pagamento tinham de ser dirigidos à Delegação [15]. Em resposta ao pedido de pré-financiamento do Contratante, em 4 de Abril de 2008, a Delegação pagou ao Contratante uma primeira parcela de 83 458,20 EUR relativa à Missão de Identificação.

15. Em 6 de Maio e 6 de Junho de 2008, o Contratante informou a Delegação da sua proposta de reagendar a Missão de Identificação.

16. Em 3 de Julho de 2008, o Chefe da Delegação aceitou uma adenda ao contrato, que previa, nomeadamente, uma prorrogação da Missão de Identificação.

17. Quando a delegação assinou a adenda ao contrato, propôs igualmente que um dos queixosos visitasse os beneficiários no Afeganistão. O queixoso que devia realizar a visita manifestou preocupações quanto à sua segurança, à qual o Gestor do Programa de Cooperação Económica da Delegação (o «Gestor do Programa») respondeu, por correio electrónico de 23 de Julho de 2008, que, de acordo com as informações fornecidas pela Delegação no Afeganistão, «não havia qualquer problema de segurança específico para as missões de curta duração em Cabul». A Delegação declarou ainda que recebia visitantes regularmente, sem quaisquer restrições, e que a Comissão não assumiria quaisquer riscos a este respeito. Se as condições de segurança assim o exigirem, a Comissão limitará a missão. Apesar das garantias acima referidas, o queixoso em questão recusou-se a viajar para o Afeganistão.

18. Mais tarde, outro queixoso anunciou que não poderia viajar para Katmandu, no Nepal, uma vez que tinha recebido aconselhamento médico para evitar destinos de alta altitude. O Gestor do Programa respondeu, manifestando a sua surpresa, "uma vez que a cidade está a 1.355 m".

19. A missão de identificação ao Sul da Ásia realizou-se entre Agosto e Setembro de 2008, em conformidade com a adenda ao contrato.

20. Os queixosos elaboraram o relatório intercalar e o contratante apresentou-o à delegação em 3 de Setembro de 2008. O conteúdo do relatório intercalar foi analisado e comentado pela Delegação, pela Direção-Geral da Energia e dos Transportes da Comissão Europeia («DG TREN») e pela AESA.

21. Em 12 de Setembro de 2008, um funcionário da Unidade de Cooperação Técnica Internacional da AESA escreveu ao gestor do programa, exprimindo a opinião de que "o relatório ... [foi] bastante bom, especialmente em comparação com o que foi realizado pelas outras missões de formulação [sic]. " Segundo a AESA, os queixosos tinham sublinhado os aspectos mais importantes da segurança da aviação e aprendido com a experiência anterior em matéria de abordagem e metodologia. Na sua opinião, os queixosos tinham proposto «uma estrutura de gestão realista». No entanto, a AESA observou que os queixosos também se tinham «mantido na superfície dos pormenores técnicos», o que era, em última análise, normal, tendo em conta «o pouco tempo de que dispunham e que tal não seria relevante nesta fase». Por último, a AESA enumerou quatro «observações principais» que pretendia fazer relativamente ao relatório dos queixosos.

22. Em 1 de Outubro de 2008, o contratante enviou o relatório final de identificação da missão de identificação, datado de 23 de Setembro de 2008, ao gestor do programa («relatório final»).

23. Em 17 de Outubro de 2008, o gestor do programa informou o contratante de que a delegação não podia aceitar o relatório final. A gestora do programa manifestou a sua deceção pelo facto de a maioria das observações da delegação sobre o relatório intercalar não ter sido tida em conta. Por conseguinte, transmitiu novamente estas observações, bem como as da DG TREN, ao contratante, salientando as que considera não terem sido abordadas no relatório final. O gestor do programa «espera [d] que, a partir da quantidade de azul a negrito» utilizada para realçar os comentários, o contratante seja capaz de perceber até que ponto o trabalho estava longe de satisfazer os requisitos de qualidade da Comissão. Além disso, «sublinhou a sua surpresa» ao receber um relatório de identificação de 17 páginas «(não incluindo a ficha de identificação)», tendo em conta o número de dias disponíveis para a sua preparação. Afirmou que não era o facto de a delegação se centrar «mais na quantidade do que na qualidade», mas que, neste caso, as suas expectativas não tinham sido satisfeitas em nenhum dos aspetos. Tendo em conta o que precede, o gestor do programa recomendou que o contratante procedesse a uma «revisão séria» do relatório final, que tivesse em conta as observações da Delegação e da DG TREN.

24. Em 7 de novembro de 2008, o contratante respondeu que os peritos tinham analisado as observações e concluído que a sua incorporação representaria uma alteração do âmbito dos seus trabalhos. O contratante salientou que a Comissão tinha inicialmente estimado que seriam necessários 110 dias-homem para preparar o estudo e que seriam agora necessários mais 80 dias-homem para o retrabalhar completamente. Os relatórios anteriormente apresentados, discutidos e aprovados teriam, por conseguinte, de ser inteiramente reformulados. Uma vez que o conteúdo do seu trabalho tinha, entretanto, sido apresentado num seminário final em Bruxelas, os queixosos recusaram-se a incorporar estas observações, a menos que recebessem um pagamento adicional. Além disso, o contratante considerou que a Comissão não podia impor contratualmente a incorporação destas observações, uma vez que não se tratava de observações reais, mas sim de «alterações dos documentos», que não correspondiam a quaisquer erros cometidos pelo contratante ou pelos autores da denúncia. Tendo em conta o que precede, o contratante convidou o gestor do programa a ponderar se o contrato específico poderia ser alterado de modo a prever um pagamento adicional aos autores da denúncia pela incorporação das alterações.

25. Em 24 de Novembro de 2008, o contratante informou os queixosos de que não tinha recebido qualquer resposta do gestor do programa. Informou igualmente um dos autores da denúncia de que poderia perguntar diretamente à Entidade Adjudicante quando poderia responder.

26. Em 28 de Novembro de 2008, a Delegação enviou à sede da Comissão em Bruxelas, para apreciação, a sua própria ficha de identificação relativa à missão de identificação («ficha de identificação»).

27. Por carta de 19 de Dezembro de 2008, o Chefe de Operações da Delegação informou o Contratante de que a Delegação não podia aceitar o relatório final devido à sua muito má qualidade e ao facto de não estar em conformidade com as condições de referência. O Chefe de Operações enumerou onze pontos relativos a informações, enumeradas no artigo 2.o, n.o 4, do TdR, que foram consideradas em falta ou insuficientes no relatório [16]. Salientou igualmente que, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, das Condições Gerais do CQ, era da responsabilidade do contratante resolver este problema e apresentar, a expensas suas, um relatório de identificação final que respeitasse os TdR. Caso contrário, a Delegação consideraria que o Adjudicatário não cumpriu gravemente as suas obrigações contratuais e seria obrigada a aplicar as disposições relativas ao incumprimento do contrato e/ou à rescisão por parte da Entidade Adjudicante.

28. Entretanto, os queixosos informaram a delegação dos problemas com que se depararam com o contratante relativamente à alegada recusa deste último em reembolsar as despesas incorridas durante a missão de identificação. Por conseguinte, a delegação solicitou ao contratante que apresentasse provas de que os queixosos receberam os montantes pertinentes.

29. Em 14 de Janeiro de 2009, o Adjudicatário informou a Delegação das transferências que tinha efectuado directamente para B, C e/ou para os queixosos. De acordo com o contratante, B pagou aos queixosos um total de 60 000 EUR, o que representou 60 % do montante total que poderia vir a ser devido ao abrigo dos respetivos contratos. O contratante acrescentou, no entanto, que os queixosos já não comunicaram com ele, nem com B.

30. Em 28 de janeiro de 2009, a Delegação assinou o contrato específico 2009/172328, no montante de 143 386 EUR, com D. Este último foi o consultor entretanto designado para realizar a Missão de Formulação «Projeto de Cooperação da Aviação Civil UE-Ásia do Sul»(«Missão de Formulação»). A Missão de Formulação foi o seguimento da Missão de Identificação dos queixosos e deveria ter início em Fevereiro de 2009.

31. Em 6 de Fevereiro de 2009, o Chefe de Operações da Delegação recordou ao Contratante que a Delegação não tinha quaisquer ligações contratuais com os queixosos e que era da responsabilidade contratual do Contratante gerir as relações com estes. Por conseguinte, o contratante deve pagar o saldo remanescente aos queixosos imediatamente ou após a eventual apresentação de um relatório de identificação final alterado. No entanto, tendo em conta os atrasos sofridos pela Missão de Identificação, a Delegação solicitou ao Contratante que, caso optasse por apresentar um relatório alterado, o fizesse antes de 27 de Fevereiro de 2009. Foi igualmente recordado ao Contratante que, a menos que o relatório fosse alterado em conformidade com os TdR e as observações da Delegação, não seria aprovado pela Comissão e, consequentemente, o Contrato Específico seria rescindido após um período de pré-aviso de sete dias, em conformidade com o artigo 36.o, n.o 3, alínea b), das Condições Gerais do CQ.

32. Em 11 de março de 2009, um dos autores da denúncia enviou ao gestor do programa uma proposta de adenda a anexar, sob reserva do seu acordo, como capítulo individual do relatório final («relatório final revisto»). O autor da denúncia em causa declarou igualmente que se seguiria em breve um anexo adicional sobre itinerários, reuniões com pessoas e instituições, bem como as atas dessas reuniões. Sublinhou que os queixosos tinham utilizado os seus próprios recursos para financiar e executar o trabalho acima referido. Concluiu manifestando a esperança de que a adenda satisfizesse as expectativas do gestor do programa e lhe permitisse aprovar o seu trabalho.

33. Em 19 de março de 2009, a gestora do programa respondeu que ainda não tinha tido tempo para analisar o relatório final revisto. Salientou que, quando dispusesse de tempo, também informaria o contratante sobre a forma como a delegação poderia proceder. Indicou igualmente que, de acordo com o contrato, para que os documentos fossem considerados oficiais, tinham de ser apresentados pelo contratante e não pelos queixosos.

34. Em 25 de março de 2009, a Comissão publicou a sua Ficha de Ação para a Missão de Formulação («Ficha de Ação da Missão de Formulação»).

35. Em 29 de Março de 2009, o mesmo queixoso escreveu ao Chefe de Operações da Delegação («Chefe de Operações»), queixando-se de que os queixosos não tinham recebido qualquer resposta à sua proposta de 11 de Março de 2009. Sublinhou que tinha sido repetidamente obrigado a chamar a atenção do Chefe de Operações para a atitude abusiva e injustificada do Gestor do Programa em relação aos peritos. Salientou igualmente que, apesar de rejeitar o relatório, a Delegação tinha utilizado uma parte substancial do mesmo para redigir a Missão de Formulação que se seguiu à Missão de Identificação dos queixosos. Ele argumentou que isso era claramente visível nos TdR da Missão de Formulação e que a equipe de Formulação tinha recebido o relatório dos queixosos. Considerando que os autores da denúncia nunca tinham sido pagos pelo seu trabalho no âmbito da Missão de Identificação, o autor da denúncia manifestou a opinião de que os direitos de propriedade intelectual dos autores da denúncia tinham sido violados. Por conseguinte, o queixoso manifestou a esperança de que a delegação aprovasse finalmente o relatório final revisto e pagasse aos queixosos pelo seu trabalho.

36. Em 16 de junho de 2009, o contratante apresentou à delegação uma fatura final no montante de 43 560,71 EUR.

37. Em 22 de Junho de 2009, o Chefe de Operações enviou uma carta ao Contratante na qual indicava que a Delegação não estava em condições de aceitar o relatório final revisto de 11 de Março de 2009, uma vez que tinha sido apresentado após o prazo de 27 de Fevereiro de 2009 concedido pela Delegação. A este respeito, o Chefe de Operações salientou que a Delegação esperava receber o relatório final em Outubro de 2008, depois de já ter registado um atraso inicial de seis meses na missão de identificação, devido à decisão dos queixosos de cancelar a missão no terreno durante o Verão de 2008. O relatório final foi enviado à delegação quatro meses após o envio dos documentos de identificação à sede da Comissão para aprovação e cerca de dois meses após o início da missão de formulação. "Escusado será dizer que este relatório deixou de ser útil para a delegação."Além disso, a qualidade do relatório final revisto de 11 de Março de 2009 continuava a ser insuficiente e não estava em conformidade com o mandato nem com as observações da delegação de 19 de Dezembro de 2008. Por conseguinte, a delegação propôs a rescisão do contrato em conformidade com o artigo 36.o, n.o 3, alínea b), das condições gerais do contrato-quadro e a liquidação da fatura. A este respeito, o Chefe de Operações salientou que a Delegação não estava preparada para cobrir as taxas e despesas acessórias relativas, nomeadamente, a nove dias úteis para a revisão e apresentação do projeto de relatório final e a cinco dias para a sua edição.

38. Em 21 de Agosto de 2009, o Chefe da Secção de Finanças, Contratos e Auditoria da Delegação, em resposta à factura do Contratante de 16 de Junho, declarou que tinha apurado que a despesa total elegível era de 67 749,78 EUR. A delegação considerou, nomeadamente, que o tempo despendido em Agosto e Setembro de 2009 na elaboração do relatório não era elegível. Considerando que já tinha pago uma primeira prestação de 83 458,20 EUR, a Delegação considerou que o Adjudicatário lhe devia 15 708,42 EUR.

39. Em 31 de Agosto de 2009, o contratante respondeu à delegação, manifestando a sua surpresa com a comunicação acima referida. Salientou que a missão de identificação tinha sido encerrada devido à qualidade do relatório final e aos atrasos registados na sua apresentação. Subsequentemente, a Delegação tinha proposto um acordo para cobrir as obras aceites, com o qual o Adjudicatário tinha concordado sem debate. O acordo de transação relevante foi celebrado com base num projeto de fatura, elaborado pelo contratante e corrigido e revisto pela Delegação. Na opinião do Contratante, as subsequentes deduções da Delegação contrariaram os termos do referido acordo de liquidação e, por conseguinte, não puderam ser aceites. O Adjudicatário enviou igualmente à Entidade Adjudicante uma cópia da sua resposta à Delegação.

Objeto do inquérito

40. Os queixosos alegaram que a decisão da delegação de rejeitar o seu relatório final revisto era injusta.

41. Os queixosos alegaram igualmente que a Delegação violou os seus direitos de propriedade intelectual.

42. Os autores da denúncia alegaram que a Comissão deveria aprovar o seu relatório final revisto ou, em alternativa, apresentá-lo a um terceiro para uma avaliação independente.

43. Os autores da denúncia alegaram ainda que a Comissão lhes deveria pagar 45 166,16 EUR, correspondentes aos seus honorários, subsídios e despesas reembolsáveis e/ou acessórias.

O inquérito

44. Em 2 de Setembro de 2009, o Provedor de Justiça transmitiu as queixas ao Presidente da Comissão Europeia.

45. Em 3 de Dezembro de 2009, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão, que transmitiu aos queixosos, convidando-os a apresentarem as suas observações. Os autores da denúncia apresentaram as suas observações em 19 de janeiro de 2010.

46. Em 10 de Maio de 2010, o Provedor de Justiça transmitiu as observações dos queixosos à Comissão, solicitando-lhe que apresentasse observações adicionais sobre as seguintes questões:

"(1) Queira a Comissão responder aos argumentos dos autores da denúncia na sua denúncia inicial relativos ao comportamento alegadamente abusivo do gestor do programa.

(2) Solicita-se à Comissão que tome posição sobre a forma como considera as declarações feitas nas cartas da Delegação de 19 de Dezembro de 2008 e 6 de Fevereiro de 2009 ao Contratante, segundo as quais:

"... é da responsabilidade do contratante ... apresentar, a expensas suas, um relatório final conforme com os RPT ..." e que "... a menos que o relatório seja alterado de acordo com as condições de referência e as observações [da delegação], não será aprovado pela CE ..." para ser compatível com as declarações feitas na carta da delegação de 22 de Junho de 2009 ao contratante de que

"... a Delegação não está em condições de aceitar o relatório apresentado, uma vez que foi apresentado após o prazo especificado, 27 de Fevereiro, e com demasiado atraso, uma vez que o relatório final estava previsto para Outubro de 2008, após um atraso inicial da missão de identificação de 6 meses devido ao cancelamento da missão no terreno pelos peritos durante o Verão de 2008. Este relatório chegou-nos 4 meses após os nossos documentos de identificação terem sido enviados à nossa sede para aprovação e quase 2 meses após o início da nossa missão de formulação. Escusado será dizer que este relatório já não era útil para a Delegação".

(3) Qual é a utilização normal dos relatórios na sequência da sua reformulação bem-sucedida e da sua reapresentação atempada pelos contratantes, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, das condições gerais do "Contrato-quadro múltiplo para o recrutamento de assistência técnica para peritos de curto prazo em benefício exclusivo de países terceiros que beneficiam da ajuda externa da Comissão Europeia"[17]."

47. A Comissão respondeu em 13 de julho de 2010. O Provedor de Justiça transmitiu a resposta da Comissão aos queixosos para que apresentassem as suas observações.

48. Em 17 de agosto de 2010, os autores da denúncia enviaram as suas observações.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegação de caráter abusivo e pedidos conexos

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

49. Os queixosos alegaram que a decisão da delegação de rejeitar o seu relatório final revisto era injusta.

50. Em apoio da alegação acima referida, os queixosos alegaram que, i) após lhes ter sido solicitado que revissem o relatório final, a Delegação ignorou a sua proposta de 11 de Março de 2009; ii) a AESA apresentou observações positivas sobre o seu trabalho; e iii) o gestor do programa tinha-se comportado de forma abusiva em relação a eles, rejeitando sistematicamente todos os seus relatórios. Mais especificamente, os autores da denúncia referiram as reações do gestor do projeto a várias das suas preocupações, nomeadamente no que diz respeito à segurança, quando um deles foi convidado a viajar para o Afeganistão, e à saúde de outro, quando foi convidado a viajar para o Nepal.

51. Os autores da denúncia alegaram que a Comissão deveria aprovar o seu relatório final revisto ou, em alternativa, apresentá-lo a um terceiro para uma avaliação independente. Pediram igualmente que a Comissão lhes pagasse 45 166,16 euros, montante correspondente aos seus honorários, ajudas de custo diárias e despesas reembolsáveis e/ou acessórias.

52. No seu parecer, a Comissão sublinhou que os autores da denúncia tinham apresentado o seu relatório final revisto após o prazo de 27 de Fevereiro de 2009. Além disso, tal como explicado ao contratante em 22 de Junho de 2009, a qualidade do relatório final revisto continuou a ser considerada insuficiente.

53. Além disso, a Comissão declarou que a avaliação da AESA não se baseava nas condições de referência. Em todo o caso, mesmo que fosse verdade que a AESA tinha declarado que «o relatório [era] bastante bom», também tinha argumentado que «os peritos permaneceram na superfície dos pormenores técnicos». Na sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão apresentou exemplos concretos de uma série de observações negativas da DG TREN sobre a qualidade do relatório final.

54. Na sua resposta supra, a Comissão argumentou igualmente que as declarações dos autores da denúncia relativas ao gestor do programa não tinham fundamento. Não foram comunicados atos nas queixas que pudessem constituir um abuso por parte do gestor do programa.

Avaliação do Provedor de Justiça

Comportamento do gestor do programa

55. O gestor do programa garantiu a um dos autores da denúncia que não existiam preocupações específicas em matéria de segurança nas missões de curta duração em Cabul. O queixoso em questão comparou a declaração acima referida com a notícia de que dez soldados franceses tinham sido mortos a cerca de 50 quilómetros de Cabul [18]. Por conseguinte, considerou inadequadas as garantias do gestor do programa.

56. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça observa que, antes de responder às preocupações compreensíveis do queixoso sobre a sua segurança durante a missão em Cabul, o Gestor do Programa contactou a Delegação no Afeganistão para obter as informações pertinentes.

57. Em segundo lugar, de acordo com os elementos de prova de que o Provedor de Justiça dispõe, a Delegação no Afeganistão informou o Gestor do Programa de que não havia qualquer ameaça iminente na realização de uma missão de dois ou três dias em Cabul e que a «situação geral de segurança» em Cabul não tinha mudado. Isto significava que o nível de ameaça à segurança da população civil em Cabul não tinha aumentado ou diminuído, mas sim permanecido estável. A Delegação no Afeganistão não prestou qualquer serviço de segurança aos visitantes e o aconselhamento que prestou foi limitado [19]. Por conseguinte, era razoável que o gestor do programa tranquilizasse o autor da denúncia em causa de que, se necessário, a Comissão restringiria a missão ao Afeganistão [20]. No entanto, a «situação geral de segurança» em Cabul no momento relevante não justificava a aplicação de tais restrições.

58. Daqui resulta que, embora os factos relatados na imprensa francesa sejam trágicos, não se afiguram suficientes para demonstrar uma falta de cuidado por parte do gestor do programa ao responder às preocupações do queixoso quanto à sua segurança.

59. Outras informações de que o Provedor de Justiça dispõe mostram que o gestor do programa pôs abertamente em causa a boa-fé de outro queixoso quando este a informou de que sofria de um problema de saúde que justificava que não podia viajar para o Nepal [21]. No entanto, o Provedor de Justiça não dispõe de provas que sugiram que o relatório final inicial dos queixosos foi rejeitado em resultado de um comportamento abusivo por parte do gestor do programa, ou que as considerações técnicas específicas exigidas pelos TdR não constituíram a base para a rejeição.

Relatório final revisto

60. O artigo 12.o, n.o 3, das condições gerais do contrato-quadro permite à entidade adjudicante «solicitar ao contratante que, a expensas suas, corrija qualquer defeito na execução dos serviços em caso de incumprimento, por parte do contratante, das obrigações que lhe incumbem por força do contrato específico [C]».

61. Por conseguinte, era efetivamente da responsabilidade do contratante resolver esses problemas, nomeadamente introduzindo correções no relatório final e apresentando, a expensas suas, um relatório de identificação final corrigido/revisto que respeitasse as observações da Comissão e as condições de referência. As condições gerais do contrato-quadro estabeleciam que, em caso de incumprimento do contrato devido a falhas graves por parte do contratante, a entidade adjudicante poderia concluir ela própria os serviços ou celebrar qualquer outro contrato com um terceiro a expensas do contratante [22].

62. O relatório de identificação final original dos autores da denúncia não foi aceite pela Comissão. Por conseguinte, o contratante não pagou o relatório. No entanto, se os queixosos tivessem conseguido melhorar esse relatório, o contratante teria podido pagá-los. Por conseguinte, é normal e plausível que o relatório final que a delegação solicitou ao contratante para melhorar tivesse dado aos queixosos a oportunidade de serem pagos pelo seu trabalho pelo contratante. Isto é confirmado pelos seguintes factos.

63. Em 19 de Dezembro de 2008, a Delegação rejeitou o relatório final original dos queixosos. A Delegação chamou a atenção do Contratante para os onze pontos que considerava em falta ou que necessitavam de melhorias e recordou ao Contratante a sua responsabilidade contratual de resolver o problema e apresentar, a expensas suas, um relatório de identificação final que respeitasse os TdR. Se não o fizer, o contrato específico será rescindido. A posição da delegação estava claramente em conformidade com as condições gerais do contrato-quadro e não pode ser posta em causa pelo facto de, nessa altura, a própria Comissão já ter concluído os trabalhos necessários. Com efeito, em 28 de Novembro de 2008, ou seja, quase três semanas antes, a Delegação já tinha compilado e enviado os seus próprios «documentos de identificação», incluindo uma ficha de identificação, à sede da Comissão para aprovação.

64. Em 6 de Fevereiro de 2009, a Comissão deu ao Contratante a possibilidade de apresentar um relatório final revisto antes de 27 de Fevereiro de 2009. A Comissão teve de fornecer uma cópia desse relatório ao consultor seleccionado pela Delegação em 28 de Janeiro de 2009 para a Missão de Formulação que se seguiu à Missão de Identificação dos queixosos. A missão de formulação deveria ter início em Fevereiro de 2009, razão pela qual a delegação fixou o prazo de 27 de Fevereiro de 2009 para a recepção do relatório final revisto [23]. Daqui resulta que, se o relatório final revisto tivesse sido apresentado dentro do prazo e em conformidade com as condições de referência, teria sido possível pagar aos queixosos o seu trabalho. O relatório também poderia ter sido utilizado para a Missão de Formulação, pelo menos, para além dos documentos que a Comissão já tinha compilado.

65. Por conseguinte, pode concluir-se que o principal objetivo da decisão da delegação de convidar o contratante a apresentar um relatório final revisto foi permitir que este último pagasse aos queixosos pelo seu trabalho. Se os autores da denúncia tivessem cumprido as instruções da Comissão e apresentado um relatório final revisto compatível com os requisitos das condições de referência, a Comissão teria podido pagar ao contratante o montante contratualmente acordado potencialmente reduzido em 10 %, se for caso disso, em conformidade com o artigo 10.o das condições gerais [24]. O contratante teria então podido pagar aos queixosos o seu trabalho, em conformidade com o contrato que tinham assinado. Este pagamento não constituiria qualquer compensação pelo trabalho adicional necessário para melhorar o relatório, mas sim o pagamento devido pelo trabalho original.

66. No entanto, verificou-se que o relatório final revisto dos queixosos, para além de ter sido apresentado após o termo do prazo concedido pela delegação, continuava a ser insuficiente para cumprir o nível de qualidade esperado pela Comissão e refletido nos cadernos de encargos. No seu parecer, e em resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão apresentou uma descrição razoável e pormenorizada das deficiências nas várias versões do relatório final e explicou por que razão o relatório final revisto não cumpria os termos de referência [25]. Os queixosos não forneceram ao Provedor de Justiça quaisquer elementos de prova que pudessem pôr em causa a posição acima referida. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça conclui que não existe má administração por parte da Comissão no que diz respeito a este aspeto das queixas. Por conseguinte, as alegações relacionadas com os autores da denúncia não podem ser sustentadas.

B. Alegação de violação de direitos de propriedade intelectual

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

67. Os queixosos alegaram que a Delegação violou os seus direitos de propriedade intelectual.

68. Em apoio desta alegação, alegaram que a Delegação, apesar de não lhes ter pago os seus relatórios, utilizou-os na Missão de Formulação que se seguiu à Missão de Identificação dos queixosos.

69. A Comissão deu início ao seu parecer salientando que, nos termos do artigo 14.o, n.o 1, das Condições Gerais do CQ, todos os documentos apresentados ou recolhidos pelo Contratante são propriedade da Comissão, independentemente de serem aprovados ou pagos. A Comissão afirmou ainda que a qualidade do relatório final, enviado ao gestor do programa em 1 de Outubro de 2008, era insuficiente, mesmo para efeitos de preparação dos «documentos de identificação». Por último, a Comissão remeteu para a Ficha de Ação da Missão de Formulação, considerando que todos os elementos acima referidos provam que a Delegação não utilizou nenhum dos elementos fornecidos no «projeto de relatório final dos peritos».

Avaliação do Provedor de Justiça

70. O Provedor de Justiça observa que a Comissão considerou que a qualidade do relatório dos queixosos nem sequer era suficiente para ser utilizada na preparação dos «documentos de identificação». À luz do contexto cronológico do presente caso, o Provedor de Justiça entende que a declaração acima referida diz respeito à qualidade do relatório final do queixoso, datado de 23 de Setembro de 2008, que foi enviado à Delegação em 1 de Outubro de 2008 e que, devido à sua insuficiência, não foi incluído na Ficha de Identificação da Delegação, que foi enviada à sede da Comissão em 28 de Novembro de 2008.

71. A este respeito, o Provedor de Justiça observa igualmente que, nos termos do artigo 14.o, n.o 1, das Condições Gerais do CQ:

«Todos os relatórios e dados, tais como mapas, diagramas, desenhos, especificações, planos, estatísticas, cálculos, bases de dados, software e registos ou materiais de apoio adquiridos, compilados ou preparados pelo Adjudicatário no âmbito da execução do contrato, são propriedade absoluta da Entidade Adjudicante, salvo especificação em contrário. Após a conclusão do contrato, o Adjudicatário deve entregar todos esses documentos e dados à Entidade Adjudicante..."

A este respeito, o n.° 3 do referido artigo dispõe que:

«Os resultados ou direitos sobre os mesmos, incluindo ... outros direitos de propriedade intelectual ..., obtidos no âmbito da execução do contrato, são propriedade absoluta da Entidade Adjudicante, que pode utilizá-los ... como entender ...».

72. À luz da disposição acima referida, o Provedor de Justiça considera que, salvo especificação em contrário, a posição da Comissão no que respeita aos seus direitos de propriedade relativos aos relatórios dos queixosos se afigura razoável.

73. No entanto, na opinião do Provedor de Justiça, independentemente das disposições legais acima referidas, a Delegação não deveria ter utilizado o conteúdo do Relatório Final Revisto dos queixosos de 11 de Março de 2009 na Ficha de Acção da Missão de Formulação, uma vez que tal contradiz a posição que adoptou em 22 de Junho de 2009, nomeadamente, que o referido Relatório Final Revisto "já não lhe era útil".

74. A este respeito, o Provedor de Justiça observa que, nas suas observações, os queixosos apenas se referiram, de um modo geral, à alegada utilização de parte do seu trabalho para os TdR da Missão de Formulação. De acordo com os autores da denúncia, os TdR da Missão de Formulação datavam de 16 de dezembro de 2008. Por conseguinte, o Provedor de Justiça conclui que não existe má administração por parte da Comissão no que diz respeito a este aspeto das queixas.

C. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre estas queixas, o Provedor de Justiça encerra-o com a seguinte conclusão:

Não foi detetada qualquer má administração em relação às queixas.

Os queixosos e o Presidente da Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 29 de Julho de 2011

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[1] Ver secção 2.2 dos TdR, intitulada «Objetivo específico».

[2] Ver secção 2.4 dos TdR, intitulada «Resultados necessários».

[3] Ver secção 3.1 do caderno de encargos, intitulada «Número de peritos solicitados por categoria e número de dias-homem por perito».

[4] Ver secção 4.1 dos TdR, intitulada «Período de início».

[5] Ver secção 4.3 do caderno de encargos, intitulada «Planeamento (dias de trabalho da missão)».

[6] Ver secção 4.2 dos TdR intitulada «Período ou duração previstos para o acabamento».

[7] Ver secção 6.5 dos TdR, intitulada «Outros».

[8] Artigo 4.o Subcontratação das condições gerais do contrato-quadro.

[9] Artigo «10.o Sanções administrativas e financeiras», n.o 2, das Condições Gerais do CQ.

[10] Artigo «12.o Indemnização», n.o 3, das Condições Gerais do CQ.

[11] Artigo «16.o Pessoal e equipamento», n.o 4, das condições gerais do CQ.

[12] Artigo «34.o Violação do contrato» das condições gerais do contrato-quadro.

[13] Artigo «36.o Rescisão pela Entidade Adjudicante», n.os 3 e 4, das Condições Gerais do CQ.

[14] Artigo «14.o Direitos de propriedade intelectual e industrial», n.o 1 das condições gerais do contrato-quadro.

[15] Artigo "4. Calendário dos pagamentos/ 4.3. O pagamento de pré-financiamento" do contrato específico prevê que "[u] p a 60% [são] pagos no prazo de 45 dias a contar da data de receção pelo serviço financeiro ... de: - o pedido de pré-financiamento ..."

[16] Estes foram:

"- Avaliação da coerência do projecto proposto com a política de desenvolvimento e as políticas sectoriais dos Governos Parceiros (SAARC e os países membros em causa);

- Avaliação dos contextos (incluindo a experiência passada), necessidades, problemas a resolver, capacidades e potencialidades das principais partes interessadas e grupos-alvo (incluindo questões transversais);

- Análise e, se for caso disso, reformulação das actividades elegíveis;

- Análise e formulação de disposições de gestão/coordenação potencialmente necessárias;

- Análise do impacto potencial das acções propostas;

- Compilar e analisar o perfil da SAARC e dos países membros, incluindo o estado, o plano de ação, os principais problemas e requisitos em matéria de transporte aéreo (utilizando fontes documentais, bem como entrevistas diretas);

- uma matriz analítica de doadores, que descreva os principais doadores activos na aviação civil no Sul da Ásia, as suas actividades em curso e planeadas nos domínios da aviação civil e as possibilidades de sinergias com a CE;

- Uma análise indicativa dos custos, a repartição orçamental e as modalidades de cofinanciamento;

Projeto de mapa institucional e principais partes interessadas nos países da UE e da SAARC e respetivo papel e participação desejada no projeto;

- Projecto de plano de trabalho global do projecto; e

- Anexo que regista o itinerário, as pessoas e instituições reunidas e as actas ou resumos das várias reuniões com as partes interessadas e os pontos de vista expressos."

[17] «A expensas próprias, o Adjudicatário deve, a pedido da Entidade Adjudicante, corrigir qualquer defeito na execução dos serviços em caso de incumprimento, por parte do Adjudicatário, das obrigações que lhe incumbem por força do contrato específico».

[18] Juntamente com a sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso anexou um extracto de um artigo que relatava os assassinatos do jornal Le Figaro de 19 de Agosto de 2008.

[19] A mensagem de correio electrónico que a Delegação no Afeganistão endereçou ao Gestor do Programa em 23 de Julho de 2008 inclui as seguintes declarações: "[p] Note-se que não há alterações significativas na situação de segurança do Afeganistão e, em especial, da cidade de Cabul. Também não temos conhecimento dos recentes raptos na cidade de Cabul. Temos regularmente consultores e funcionários de Bruxelas que vêm para o Afeganistão para missões e não há nenhuma ameaça iminente que enfrenta uma missão de 2-3 dias, exceto a situação de segurança geral no Afeganistão. A Delegação não fornece qualquer segurança aos consultores visitantes, exceto algumas informações de aconselhamento..."

[20] De acordo com a mensagem de correio electrónico do gestor do programa, de 23 de Julho de 2008, enviada a um dos autores da denúncia: "[t]oda a CE não assume qualquer risco a este respeito e, se as condições de segurança o exigirem, a missão será restringida."

[21] Na sua mensagem de correio electrónico de 28 de Julho de 2008 dirigida a um dos autores da denúncia, o gestor do programa declarou o seguinte: "[p] nota de arrendamento que estou extremamente surpreso que [o queixoso em questão] recebeu aconselhamento médico para não ir a Katmandu por causa da altitude, uma vez que a cidade é de 1.355 m."

[22] Artigo 36.o «Resolução pela Entidade Adjudicante», n.os 3 e 4, das Condições Gerais do CQ.

[23] No seu parecer, a Comissão argumentou que "[o] prazo [de 27 de Fevereiro de 2009] se justificava pelo facto de, entretanto, a Comissão ter procedido à fase seguinte do processo de avaliação... De acordo com o n.o 1 do artigo 4.o e o n.o 4 do artigo 6.o do caderno de encargos da missão de formulação, a missão deveria ter início em Fevereiro de 2009 e a Comissão devia fornecer aos consultores uma cópia do relatório de identificação antes do início da missão de formulação."(sublinhado nosso)

[24] Ver n.o 10 supra.

[25] "[I] Em especial, faltavam ainda os seguintes elementos mencionados na carta da Delegação de 19 de Dezembro de 2009: Políticas sectoriais e de desenvolvimento dos governos parceiros; Perfil da SAARC e dos países membros, matriz analítica dos doadores, mapa institucional, plano de trabalho global do projecto, actas das sínteses das reuniões realizadas."