Antecedentes da denúncia

1. Em 29 de março de 2017, o Reino Unido notificou o Conselho Europeu da sua intenção de se retirar da UE. Em conformidade com o artigo 50.o do Tratado da União Europeia, a saída ocorrerá em 29 de março de 2019 [1].

2. Espera-se que as condições de saída sejam estabelecidas num chamado «Acordo de Saída», atualmente em negociação entre o Reino Unido e a Comissão.

3. Em 29 de abril de 2017, o Conselho Europeu emitiu orientações [2] dirigidas à Comissão sobre a forma como esta deve negociar o Acordo de Saída com o Reino Unido.

4. No final de 2017, os negociadores da Comissão e do Reino Unido fizeram o balanço dos progressos realizados. Estes progressos foram documentados num «relatório conjunto», que foi publicado [3]. O relatório conjunto afirma que as partes «chegaram a um acordo» «em princípio» em três domínios em análise na primeira fase das negociações, a saber: a) proteger os direitos dos cidadãos da UE no Reino Unido e dos cidadãos do Reino Unido na UE; b) o quadro para fazer face às circunstâncias únicas na Irlanda do Norte; e c) a liquidação financeira.

5. No que diz respeito ao quadro para fazer face às circunstâncias únicas na Irlanda do Norte, o ponto 47 do relatório conjunto observou que a cooperação entre a Irlanda e a Irlanda do Norte é uma parte central do Acordo de «Sexta-Feira Santa» ou de «Belfast», alcançado em 10 de abril de 1998 pelo Governo do Reino Unido, pelo Governo irlandês e pelos outros participantes nas negociações multilaterais («Acordo de 1998»). Esta cooperação, afirmou o relatório conjunto, é essencial para alcançar a reconciliação e a normalização das relações na ilha da Irlanda. A este respeito, a Comissão e os negociadores do Reino Unido recordaram os papéis, as funções e as salvaguardas do Executivo da Irlanda do Norte, da Assembleia da Irlanda do Norte e do Conselho Ministerial Norte-Sul (incluindo as suas disposições intercomunitárias), tal como estabelecido no Acordo de 1998. O relatório conjunto observou que as partes tinham realizado um «exercício de levantamento» que mostrava que «a cooperação Norte-Sul assenta, em grande medida, num quadro jurídico e político comum da União Europeia». Neste contexto, o relatório conjunto observou que a saída do Reino Unido da União Europeia «dá origem a desafios substanciais para a manutenção e o desenvolvimento da cooperação Norte-Sul».

6. Em 31 de janeiro de 2018, o autor da denúncia solicitou o acesso do público ao «exercício de levantamento» referido no ponto 47 do relatório conjunto.

7. Em 8 de março de 2018, a Comissão recusou divulgar o documento.

8. Em 26 de março de 2018, o autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão de recusar o acesso (num chamado «pedido confirmativo»).

9. Em 12 de abril de 2018, o autor da denúncia escreveu à Comissão com uma referência a um discurso proferido pelo negociador principal da UE, Michel Barnier, que lidera o grupo de trabalho sobre as negociações com o Reino Unido ao abrigo do artigo 50.o (o grupo de trabalho), no Parlamento Europeu, em 10 de abril de 2018. Na sua intervenção, Michel Barnier afirmou o seguinte: «A transparência é fundamental para o debate público de que necessitamos sobre o Brexit. Esta negociação não será nem pode ser secreta."[4]

10. Em 15 de maio de 2018, o autor da denúncia escreveu à Comissão com uma referência a uma resposta de 14 de maio de 2018 a uma pergunta parlamentar do Reino Unido, na qual o Governo do Reino Unido «se compromete a publicar os resultados do exercício de levantamento da cooperação Norte-Sul logo que estejam disponíveis. Atualmente, o exercício de levantamento conjunto continua a fazer parte das negociações em curso com a UE, tendo sido acordados novos trabalhos para o finalizar. Estamos esperançosos de que possamos concluir isso em breve. Evidentemente, procuraríamos coordenar qualquer divulgação de informações com a Comissão Europeia.

11. Em 24 de maio de 2018, a Câmara dos Comuns do Reino Unido que saiu do Comité da União Europeia publicou um relatório intitulado «The Progress of the UK’s negotiations on EU withdrawal (March to May 2018)» [O progresso das negociações do Reino Unido sobre a saída da UE (março a maio de 2018)], no qual registava o exercício de levantamento conjunto, a recusa do Governo do Reino Unido em divulgá-lo nessa altura e o seu compromisso de o fazer «em breve». O relatório afirmava: «Congratulamo-nos com o compromisso do Secretário de Estado de publicar o exercício de levantamento conjunto sobre os domínios da cooperação Norte/Sul, mas observamos que não foi apresentado qualquer calendário para o efeito. Solicitamos ao Governo que defina os trabalhos em curso sobre o exercício, bem como um calendário para a sua conclusão e a publicação dos resultados.  Isto é importante porque este exercício de levantamento nos mostrará exatamente o que é necessário para cumprir o compromisso assumido no acordo alcançado entre o Reino Unido e a UE em dezembro de 2017.»

12. Em 7 de junho de 2018, a Comissão confirmou a sua recusa de divulgar o documento solicitado.

13. Em 7 de agosto de 2018, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

14. Em 29 de agosto de 2018, a Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre os seguintes aspetos da queixa:

1) A Comissão não identificou corretamente o documento solicitado pelo autor da denúncia;

2) A Comissão recusou erradamente o acesso ao documento solicitado; e

3) A Comissão não respeitou os prazos para responder ao pedido.

15. O autor da denúncia alega que estes incumprimentos demonstram que a Comissão não cumpriu os seus compromissos de transparência no que diz respeito às negociações.

16. Em 7 de setembro de 2018, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça inspecionou o documento em causa e reuniu-se com o pessoal da Comissão para compreender melhor o documento e o contexto pertinente.

 Avaliação do Provedor de Justiça

Identificação do documento abrangido pelo âmbito do pedido de acesso do público

17. O queixoso afirma que a Comissão cometeu um erro ao identificar o documento abrangido pelo âmbito do pedido de acesso aos documentos.

18. O autor da denúncia solicitou «documentos que constituem o «exercício de levantamento» relativo à cooperação Norte-Sul no contexto do Acordo de Sexta-Feira Santa referido no ponto 47 do relatório conjunto dos negociadores da UE e do Reino Unido»(sublinhado nosso).

19. A decisão confirmativa da Comissão descreve o documento que identificou como pertinente como:
«um quadro de correspondência relativo à cooperação Norte-Sul no contexto do Acordo de Sexta-Feira Santa referido no ponto 47 do relatório conjunto dos negociadores da UE e do Reino Unido. O quadro de correspondência visa identificar o quadro jurídico e político da União Europeia, que é relevante para a cooperação Norte-Sul na ilha da Irlanda nas áreas da competência do Conselho Ministerial Norte-Sul. O presente documento provém das autoridades do Reino Unido. Este último comunicou o documento à Comissão Europeia no contexto das negociações ao abrigo do artigo 50.o do Tratado da União Europeia sobre a saída ordenada do Reino Unido da União Europeia."

20. Em 11 de junho de 2018, o autor da denúncia solicitou à Comissão que esclarecesse se o exercício de levantamento foi considerado «completo». Em 22 de junho de 2018, a Comissão respondeu. Afirmou que «o exercício de levantamento, que é um esforço conjunto entre a UE e o Reino Unido para preservar todos os compromissos do Acordo de Sexta-Feira Santa, tem de ser distinguido do documento «Cooperação Norte-Sul: exercício de delimitação do âmbito», elaborado pelas autoridades do Reino Unido para facilitar o trabalho dos negociadores neste domínio.«As questões do exercício de levantamento estão ligadas a aspetos do acervo comunitário da UE e à sua eventual reflexão no Acordo de Saída, que está sujeito a negociações em curso»(sublinhado nosso).

21. O autor da denúncia alegou que, mesmo que o exercício de levantamento fosse um processo em curso, o conteúdo do documento deve abranger questões relativamente às quais já tinha sido alcançado um acordo. Baseou este ponto de vista na redação do relatório conjunto, que referia ter sido alcançado um acordo sobre determinadas questões.

22. O Provedor de Justiça examinou o documento que constitui o "quadro cartográfico" enviado à Comissão pelo Reino Unido. Identifica todas as partes do direito da UE que os autores consideraram pertinentes para manter a cooperação Norte-Sul na ilha da Irlanda nas áreas da competência do Conselho Ministerial Norte-Sul. É assinalada com a menção «Confidencial» e ostenta a seguinte anotação: “Projecto: Estas informações foram comunicadas a título confidencial e não devem ser divulgadas sem o acordo prévio por escrito do Governo do Reino Unido». A Comissão confirmou à Provedora de Justiça que este era o documento referido no relatório conjunto sobre os progressos realizados durante a fase 1 das negociações de saída do Reino Unido, em 8 de dezembro de 2017. A Comissão confirmou igualmente que este era o único documento utilizado no exercício de levantamento que conduziu à adoção do relatório conjunto.

23. O Provedor de Justiça observa que o queixoso, no seu pedido de revisão, especificou que «procurava a divulgação dos documentos que compõem o próprio exercício de levantamento».

24. O Provedor de Justiça aceita que este é o único documento corretamente identificado como abrangido pelo âmbito do pedido. O documento controvertido, «o quadro cartográfico» elaborado pelo Governo do Reino Unido, é, aparentemente, o único documento que foi tido em conta no exercício de mapeamento conjunto referido no relatório conjunto.

25. O Provedor de Justiça não detetou qualquer má administração na forma como a Comissão interpretou o pedido de acesso aos documentos apresentado pelo queixoso.

Recusa de divulgação do documento

26. Uma vez que o documento solicitado provinha do Reino Unido, a Comissão consultou o Reino Unido sobre a eventual divulgação. O Reino Unido disse à Comissão que a divulgação neste momento prejudicaria as relações internacionais e os processos decisórios em curso. No entanto, a decisão de recusa é a da Comissão. Um Estado-Membro não tem direito de veto sobre a divulgação de um documento na posse da Comissão. Deve examinar se os motivos de recusa sugeridos pelo Estado-Membro justificam a aplicação das exceções, pelo menos à primeira vista.

27. A decisão confirmativa da Comissão incluía dois motivos de recusa, a saber, a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais e a necessidade de proteger os processos decisórios da Comissão. O Provedor de Justiça considerou necessário considerar apenas a exceção relativa às relações internacionais.

28. A Comissão alegou que a divulgação do documento solicitado, proveniente do Governo do Reino Unido, contra a vontade expressa do Reino Unido, prejudicaria a confiança entre o Reino Unido e a Comissão neste momento sensível das negociações. Isto foi particularmente verdade, tendo em conta a marcação confidencial do documento e o contexto das negociações confidenciais. Nesta fase, a divulgação pública correria também o risco de perturbar as negociações sobre a questão sensível da cooperação Norte-Sul, pondo em risco um resultado positivo. Segundo a Comissão, tal prejudicaria claramente o interesse público da UE no que diz respeito às relações internacionais.

29. O autor da denúncia alegou que a divulgação do documento solicitado facilitaria o debate público sobre o acordo de saída no que diz respeito à ilha da Irlanda. Este é um pré‐requisito para a legitimidade de qualquer eventual acordo de saída.

30. O Provedor de Justiça reconhece a importância e a sensibilidade de tentar conciliar a saída do Reino Unido da UE com os compromissos assumidos no Acordo de 1998. Trata-se de questões de interesse público significativo, que afetam diretamente a vida de milhões de cidadãos da UE e do Reino Unido e, em especial, da ilha da Irlanda. O documento abrange uma vasta gama de temas transfronteiriços, como o comércio, a saúde animal, o turismo, o ambiente, a prevenção da fraude transfronteiriça, o reconhecimento mútuo das qualificações profissionais e a agricultura. Por conseguinte, há um argumento muito forte a favor do direito dos cidadãos de saberem como estas questões estão a ser tidas em conta nas negociações entre o Reino Unido e a Comissão e, de facto, simplesmente de aumentarem a sensibilização para a medida em que um quadro jurídico e político da UE sustenta a cooperação em muitos domínios importantes da vida em ambos os lados da fronteira irlandesa.

31. Uma vez que esta decisão está concluída, as negociações sobre este aspeto das negociações de saída ainda estão em curso e é evidente que as questões relativas à fronteira entre a Irlanda e a Irlanda do Norte se estão a revelar difíceis de resolver no contexto dessas negociações.

32. O Provedor de Justiça observa que a exceção relativa às relações internacionais prevista no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não pode ser anulada por outras considerações de interesse público. Tal não é o caso em todos os regimes de acesso do público aos documentos. Por exemplo, no direito do Reino Unido, a isenção equivalente prevista no Freedom of Information Act 2000 está sujeita a um critério de «equilíbrio do interesse público».

33. A Comissão colaborou efetivamente com o autor da denúncia no que diz respeito à eventual existência de interesse público na divulgação do documento nessa altura. A Comissão, na decisão confirmativa, declarou que «embora [a Comissão partilhe] da sua opinião de que a cooperação Norte-Sul é uma questão importante, [ela] não vê de que forma a divulgação do documento solicitado contribuiria para o seu reforço». A divulgação pública do documento solicitado durante as negociações em curso, contra a oposição das autoridades do Reino Unido, numa fase em que ambas as partes continuam a explorar soluções «flexíveis e imaginativas», restringiria significativamente a capacidade da Comissão Europeia para colaborar com o Reino Unido num clima de confiança e obter informações úteis das autoridades do Reino Unido. Por sua vez, tal comprometeria gravemente a margem de manobra informada da Comissão Europeia nas negociações em curso e comprometeria a capacidade da Comissão para desempenhar a sua função de negociador principal da União Europeia. A divulgação pública dos documentos solicitados prejudicaria gravemente o processo decisório relativo à negociação efetiva das modalidades de saída do Reino Unido da União Europeia, que incluem a procura de boas soluções para a cooperação Norte-Sul.»

34. A Comissão declarou igualmente que «a divulgação pública do documento solicitado, que tem um caráter preparatório, na medida em que é abrangido pelo seu pedido, pode também resultar numa má compreensão ou utilização indevida do seu conteúdo, prejudicando assim a serenidade do processo decisório em curso». O Provedor de Justiça não aceita que estes argumentos justifiquem a recusa de acesso do público. Observa ainda que, quando, em 8 de dezembro de 2017, a existência do exercício de mapeamento foi revelada num comunicado conjunto UE-Reino Unido, não havia qualquer indicação de que o exercício de mapeamento fosse de natureza «preparatória», mas afirmou que: «As duas partes realizaram um levantamento que mostra que a cooperação Norte-Sul assenta, em grande medida, num quadro jurídico e político comum da União Europeia».

35. No entanto, o Provedor de Justiça aceita que o conteúdo dá origem a sensibilidades políticas, uma vez que mostra – num único documento – em que medida a adesão à UE tem um impacto significativo na cooperação Norte-Sul no âmbito das competências do Conselho Ministerial Norte-Sul, uma questão que é objeto de debates em curso no contexto das difíceis negociações de saída. Conclui que o argumento da Comissão de que a divulgação poderia previsivelmente prejudicar as negociações e as relações internacionais tem alguma força no momento atual. Por conseguinte, aplica-se a exceção relativa às relações internacionais. É o que acontece apesar da forte justificação, acima referida, para que o documento seja tornado público o mais rapidamente possível. Conforme referido, nos termos do direito da União, este interesse público não pode prevalecer sobre a exceção relativa às relações internacionais, que é aplicável no caso em apreço. No caso de tal acontecer, poderá haver fortes razões para argumentar que o interesse público em informar plenamente os cidadãos sobre a extensão da base da UE de elementos significativos da cooperação transfronteiriça prevaleceria sobre o interesse público em salvaguardar a «serenidade» das negociações em curso. Na medida em que possam existir pontos de vista diferentes em relação à força dessa base, tal não prejudicaria necessariamente o argumento do interesse público, tendo em conta as divergências públicas abertas sobre este aspeto das negociações.

36. Embora a recusa de conceder acesso público neste momento seja juridicamente justificada, o Provedor de Justiça compreende e espera que a Comissão altere a sua posição assim que for alcançado um acordo sobre este aspeto das negociações.  O Provedor de Justiça espera que o documento seja divulgado imediatamente após a conclusão das negociações pertinentes, a fim de permitir que as futuras decisões sejam tomadas com pleno conhecimento de todas as questões pertinentes.

Quanto ao atraso na resposta ao pedido de acesso do público

37. O queixoso invocou o atraso da Comissão na resposta ao seu pedido de acesso. Em especial, o autor da denúncia alega que a Comissão não aplicou corretamente o Regulamento (CE) n.o 1049/2001, uma vez que não concluiu o reexame confirmativo dentro dos prazos estabelecidos no artigo 8.o.

38. O artigo 8.o estipula que «Em casos excecionais [...] o prazo previsto no n.o 1 [ou seja, 15 dias úteis] pode ser prorrogado por 15 dias úteis, desde que o requerente seja previamente notificado e devidamente fundamentado.

39. Em 23 de abril de 2018, a Comissão prorrogou o prazo de resposta ao pedido de reexame por 15 dias úteis, alegando que tal se devia «ao facto de as consultas [da Comissão] com as autoridades do Reino Unido relativas aos documentos solicitados ainda não estarem concluídas».

40. Em 16 de maio de 2018, a Comissão informou o autor da denúncia de que era impossível responder ao pedido de reexame dentro do prazo prorrogado, uma vez que a Comissão «ainda não tinha concluído as consultas internas». A Comissão informou o queixoso de que receberia uma resposta final o mais rapidamente possível.

41. Esta prorrogação do prazo por tempo indeterminado ocorreu, assim, após a prorrogação excecional de 15 dias para responder ao pedido de reexame.

42. O artigo 8.o estabelece que a falta de resposta no prazo fixado é considerada uma resposta negativa, o que equivale a uma recusa de divulgação dos documentos solicitados.

43. No caso em apreço, resulta claramente da explicação da Comissão que o atraso ocorreu porque a Comissão pretendia concluir a consulta com o Reino Unido, tal como exigido por lei. O Provedor de Justiça considera que tal é compreensível, tendo em conta a sensibilidade das questões envolvidas.

44.  Em 4 de junho de 2018, o queixoso escreveu à Comissão propondo que a Comissão adotasse a decisão confirmativa no prazo de 15 dias úteis, declarando que se dirigiria ao Provedor de Justiça caso não tivesse recebido o resultado da revisão confirmativa da Comissão até 8 de junho. A decisão final da Comissão sobre a revisão foi adotada em 7 de junho e comunicada ao autor da denúncia em 8 de junho.

45. Os pedidos de acesso do público a documentos devem ser tratados rapidamente, dentro dos prazos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Neste caso, o Provedor de Justiça aceita que o atraso foi, pelo menos em parte, causado pela Comissão, que aguardava a resposta do Reino Unido à consulta necessária.

46. Tendo em conta todas as circunstâncias, em especial o facto de o atraso não ser irrazoável e o compromisso construtivo entre o queixoso e a Comissão, o Provedor de Justiça não considera que o atraso tenha constituído má administração.

Compromisso da Comissão em matéria de transparência

47. O autor da denúncia alegou que a Comissão não está a cumprir o seu compromisso de transparência nas negociações de saída.

48. Dada a importância das negociações para os cidadãos, o Provedor de Justiça instou a Comissão a assegurar um nível adequado de transparência em torno das negociações de saída do Reino Unido. Mesmo antes de o Reino Unido notificar formalmente o Conselho Europeu da sua intenção de sair da UE, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que definisse as disposições que tencionava pôr em prática para garantir a transparência e assegurar um contributo adequado das partes interessadas durante as negociações de saída [5].

49. O Provedor de Justiça argumentou que seria útil adotar uma abordagem proativa desde o início e dar aos cidadãos acesso a informações e documentos pertinentes no momento adequado e sem necessidade de os solicitar.

50. Em 28 de abril de 2017, a Comissão declarou que concordava com esta abordagem, cujo objetivo era, «no âmbito das orientações do Conselho Europeu, [...] assegurar um nível máximo de transparência»[6].

51. A Provedora de Justiça avaliará o nível global de transparência das negociações do Brexit uma vez concluído o Acordo de Saída e antes do início do processo de ratificação.

52. A Provedora de Justiça regista e congratula-se com a declaração de intenção de publicar os resultados finais do exercício de levantamento Norte-Sul sobre a cooperação transfronteiriça entre a Irlanda do Norte e a República da Irlanda. Tal como acima referido, espera que o documento objeto da presente denúncia seja divulgado imediatamente após a conclusão das negociações pertinentes.

Conclusão

Com base no inquérito, o Provedor de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão [7]:

O Provedor de Justiça não detetou qualquer má administração por parte da Comissão Europeia na forma como tratou o pedido de acesso do público. No entanto, insta a Comissão a publicar o documento logo que estejam concluídas as negociações pertinentes.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 09/11/2018

 

[1] Uma cópia do «Tratado da União Europeia» está disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT.

[2] «Orientações na sequência da notificação do Reino Unido nos termos do artigo 50.o do TUE», disponível em: http://www.consilium.europa.eu/media/21763/29-euco-art50-guidelinesen.pdf

[3] O relatório conjunto está disponível em: https://ec.europa.eu/commission/publications/joint-report-negotiators-european-union-and-united-kingdom-government-progress-during-phase-1-negotiations-under-article-50-teu-united-kingdoms-orderly-withdrawal-european-union_en

[4] O discurso está disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-18-3162_en.htm

[5] Carta da Provedora de Justiça ao Presidente Juncker sobre a informação do público sobre as próximas negociações destinadas a chegar a acordo sobre a saída do Reino Unido da UE, 28 de fevereiro de 2017: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/76528.

[6] Resposta do Presidente Juncker à carta da Provedora de Justiça relativa à informação do público sobre as próximas negociações destinadas a chegar a acordo sobre a saída do Reino Unido da UE, 28 de abril de 2017: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/78650.