Komisji przedłużono termin udzielenia odpowiedzi na projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich w powyższych sprawach („drzwi obrotowe”) do dnia 31 stycznia 2015 r.

Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Zjawisko pracowników opuszczających instytucje UE w celu objęcia stanowisk w sektorze prywatnym lub pracowników dołączających do instytucji z sektora prywatnego jest często określane jako zjawisko „drzwi obrotowych”. Zjawisko to budzi coraz większe zaniepokojenie obywateli UE, w szczególności ze względu na ryzyko wystąpienia konfliktów interesów. Ponieważ niezależność i obiektywizm administracji publicznej UE mają zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania ze strony obywateli, Rzecznik zwraca szczególną uwagę na wszelkie obawy dotyczące konfliktu interesów.

Dochodzenie to, wywołane skargami złożonymi przez szereg organizacji pozarządowych, ujawniło systemowe niewłaściwe administrowanie we wdrażaniu niektórych aspektów podejścia Komisji do zjawiska „drzwi obrotowych”. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji konkretne zalecenia mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych niedociągnięć. W szczególności Komisja potrzebuje kompleksowego i odpowiednio udokumentowanego procesu przeglądu, gdy pracownicy wyjeżdżają do pracy poza Komisją. W duchu konstruktywnego dialogu przedstawia ona również ogólne wytyczne dotyczące sposobów dalszego ulepszania procedur Komisji. Na przykład Rzecznik sugeruje, aby Komisja publikowała w internecie wszystkie istotne szczegóły swoich decyzji zezwalających pracownikom wyższego szczebla na pracę poza Komisją. Ta dodatkowa przejrzystość procesu przeglądu Komisji dotyczącego efektu „drzwi obrotowych”, przynajmniej w odniesieniu do urzędników wyższego szczebla, umożliwi obywatelom przyczynienie się do egzekwowania przez Komisję przepisów dotyczących konfliktu interesów.

Rzecznik Praw Obywatelskich wzmocni nadzór w celu zapewnienia, aby procedury instytucji UE dotyczące efektu „drzwi obrotowych” skutkowały prawidłowymi, dobrze uzasadnionymi i dobrze udokumentowanymi decyzjami oraz aby odpowiednie informacje dotyczące decyzji w sprawie pracowników wyższego szczebla były podawane do wiadomości publicznej.

Kontekst dochodzenia

1. W 2012 i 2013 r. Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch i Friends of the Earth złożyły do Rzecznika skargi dotyczące zjawiska „drzwi obrotowych”. W odpowiedzi na te skargi Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił wszcząć dochodzenie mające na celu wyjaśnienie, z systemowego punktu widzenia, w jaki sposób Komisja Europejska radzi sobie z konfliktami, które mogą pojawić się w przypadku odejścia pracowników z jej służb lub dołączenia do nich. Ocena Rzecznika obejmuje analizę sposobu, w jaki Komisja interpretuje i stosuje odpowiednie przepisy regulaminu pracowniczego UE [2] [3].

W przedmiocie dochodzenia

2. W niniejszym dochodzeniu [4] Rzecznik Praw Obywatelskich dąży do zidentyfikowania problemów systemowych i systemowych rozwiązań tych problemów. W związku z tym jej dochodzenie nie koncentruje się na rozpatrywaniu przez Komisję indywidualnych spraw, do których odnoszą się skarżący.

3. W trakcie dochodzenia oraz w celu oceny systemowego charakteru domniemanego problemu służby Rzecznika przeprowadziły dogłębną kontrolę akt Komisji. Kontrola objęła akta Komisji dotyczące 11 indywidualnych przypadków wskazanych przez skarżących w skargach do Rzecznika Praw Obywatelskich.  Kontrola objęła również 27 wybranych przez Komisję akt dotyczących 27 innych pracowników [5]. W celu uzyskania pełniejszego przeglądu praktyk Komisji zbadano również 16 spraw wybranych przez służby Rzecznika.

4. Rzecznik zwróciła się następnie do Komisji o przedstawienie jej opinii w sprawie zarzutów i twierdzeń przedstawionych przez skarżących. Zwróciła się również do Komisji o udzielenie w jej opinii odpowiedzi na szereg szczegółowych pytań postawionych przez nią [6].

5. Rzecznik przesłał opinię Komisji [7] skarżącym, którzy następnie przedstawili swoje uwagi [8] Rzecznikowi.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do sporządzenia projektu zalecenia

Uwagi wstępne

6. Zgodnie z wytycznymi OECD dotyczącymi zarządzania konfliktem interesów w służbie publicznej [9] „konflikt interesów” wiąże się z konfliktem między obowiązkiem publicznym a prywatnymi interesami urzędnika publicznego, w którym urzędnik publiczny ma prywatne interesy, które mogłyby niewłaściwie wpłynąć na wykonywanie jego obowiązków i obowiązków służbowych.

7. Wytyczne OECD sugerują, że zarządzanie konfliktami interesów stanowi wyważenie, biorąc pod uwagę, że zbyt rygorystyczne podejście do kontrolowania interesów może być sprzeczne z innymi prawami lub przynosić efekty odwrotne do zamierzonych, zniechęcając osoby doświadczone i kompetentne do ubiegania się o urząd publiczny. Zgodnie z wytycznymi OECD wyważone podejście opiera się na identyfikacji zagrożeń dla integralności; zakaz szczególnych niedopuszczalnych form interesów prywatnych; informowanie urzędników publicznych o okolicznościach, w których mogą wystąpić konflikty; oraz zapewnienie skutecznych procedur identyfikacji, ujawniania, zarządzania i promowania odpowiedniego rozwiązywania sytuacji konfliktu interesów.

Główne zasady na szczeblu UE

8. Regulamin pracowniczy mający zastosowanie do pracowników instytucji Unii zobowiązuje urzędników [10] do wykonywania swoich obowiązków i postępowania mając na uwadze wyłącznie interesy Unii [11]. Urzędnicy nie mogą przy wykonywaniu swoich obowiązków zajmować się sprawami, w których, bezpośrednio lub pośrednio, mają jakikolwiek interes osobisty, który mógłby naruszyć ich niezależność [12].

9. Przed zatrudnieniem urzędnika instytucja UE musi zbadać, czy kandydat ma osobiste interesy, które mogłyby naruszyć jego niezależność [13].

10. Urzędnicy, którzy zamierzają podjąć pracę w ciągu dwóch lat od zakończenia służby, są zobowiązani do zachowania uczciwości i dyskrecji w odniesieniu do przyjmowania niektórych stanowisk lub świadczeń.[14] Urzędnicy, którzy zamierzają podjąć pracę w ciągu dwóch lat od zakończenia służby, informują o tym swoją instytucję.[15] Jeżeli praca ta jest związana z pracą wykonywaną przez urzędnika w ciągu ostatnich trzech lat pracy w instytucji Unii, instytucja ma prawo zabronić urzędnikowi podjęcia pracy, jeżeli uzna, że prowadziłoby to do konfliktu interesów. Może również zezwolić urzędnikowi na podjęcie pracy, pod warunkiem że urzędnik spełnia warunki mające na celu wyeliminowanie wszelkich konfliktów interesów [16].

11. Instytucja Unii musi również co do zasady zakazać swoim byłym urzędnikom wyższego szczebla, w okresie 12 miesięcy po opuszczeniu instytucji, lobbingu wobec pracowników instytucji lub reprezentowania w inny sposób interesów klienta wobec pracowników instytucji, w sprawach, za które byli urzędnicy wyższego szczebla byli odpowiedzialni w ciągu ostatnich trzech lat pracy w instytucji [17].  

12. Powyższy zarys odnosi się do pracowników, którzy przechodzą na emeryturę lub rezygnują, a następnie zajmują stanowiska poza instytucjami UE. Podobne problemy mogą pojawić się, gdy urzędnicy biorą urlop z przyczyn osobistych.  Urzędnicy mogą skorzystać z urlopu z przyczyn osobistych na okres do 12 lat w czasie pobytu w instytucji UE. Większość urlopów z przyczyn osobistych jest udzielana z powodów rodzinnych i innych powodów osobistych. Niektórzy pracownicy korzystają jednak z możliwości ubiegania się o urlop z przyczyn osobistych w celu podjęcia innego zatrudnienia. Pracownicy ci muszą ubiegać się o pozwolenie, jeżeli zdecydują się pracować podczas urlopu [18]. Instytucje UE mogą odrzucić takie wnioski lub nałożyć odpowiednie warunki, jeżeli praca powoduje konflikt interesów lub w inny sposób szkodzi interesom Unii Europejskiej [19]. Byłoby tak w przypadku, gdy praca wiąże się z lobbingiem lub rzecznictwem na rzecz instytucji urzędnika [20] lub gdy dotyczy dziedziny polityki, w której urzędnik pracował przez trzy lata bezpośrednio poprzedzające urlop z przyczyn osobistych [21]. Po przywróceniu do pracy po urlopie z przyczyn osobistych instytucja Unii musi zbadać, czy w wyniku działalności prowadzonej podczas urlopu lub w inny sposób urzędnik ma jakikolwiek interes osobisty, który mógłby naruszyć jego niezależność lub w inny sposób stanowić konflikt interesów [22].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich [23]

Konieczność rozwiązania problemu systemowego niewłaściwego administrowania

13. Na podstawie kontroli akt Komisji Rzecznik stwierdza, że istnieją pewne niedociągnięcia we wdrażaniu procedur przez Komisję, przede wszystkim w odniesieniu do sposobu wyjaśniania i dokumentowania decyzji. Rzecznik uważa, że Komisja nie odpowiedziała w odpowiedni sposób na wszystkie pytania zadane przez nią w piśmie do Komisji z prośbą o wydanie opinii. Ponieważ pytania te dotyczyły uchybień stwierdzonych przez Rzecznika podczas kontroli akt Komisji, fakt, że pytania te nie zostały odpowiednio rozpatrzone, prowadzi Rzecznika do wniosku, że istnieje przypadek systemowego niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich zajmie się tym systemowym niewłaściwym administrowaniem, przedstawiając Komisji projekt zalecenia. Szczegółowe uzasadnienie powyższych wniosków zostanie przedstawione poniżej.

14. Komisja udzieliła pozytywnej odpowiedzi na niektóre pytania Rzecznika Praw Obywatelskich. W związku z tym Rzecznik wyraża zadowolenie, że Komisja wprowadziła lub jest w trakcie wprowadzania ulepszeń w niektórych aspektach swoich procedur. Rzecznik wyraża uznanie dla Komisji za te wysiłki. Rzecznik Praw Obywatelskich, w duchu konstruktywnego dialogu, zapewni jednak Komisji dalsze wytyczne w tym zakresie, mające na celu wsparcie Komisji nie tylko w prawidłowym rozpatrywaniu poszczególnych spraw, ale także umożliwienie obywatelom upewnienia się, że Komisja prawidłowo stosuje przepisy.

Odpowiednie przepisy i procedury

15. Rzecznik wyraża zadowolenie, że regulamin pracowniczy UE stanowi solidną podstawę prawną do zarządzania kwestiami konfliktu interesów w instytucjach UE. Identyfikują zagrożenia i zapewniają ochronę przed niektórymi zachowaniami i sytuacjami. Określają one procedury identyfikacji, ujawniania, zarządzania i przyjmowania odpowiednich rozwiązań w sytuacjach konfliktu interesów. Rzecznik stwierdza również, na podstawie informacji uzyskanych w toku dochodzenia, że Komisja aktywnie wprowadziła wiele przydatnych procedur i struktur w celu wdrożenia tych przepisów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wyzwaniem jest optymalizacja tych procedur i struktur w celu zapewnienia pełnego wdrożenia przepisów we wszystkich przypadkach.

16. Taka optymalizacja wymaga zapewnienia, że wszystkie decyzje są prawidłowe, uzasadnione i dobrze udokumentowane. Proces decyzyjny powinien być przejrzysty. Powinien on również obejmować wprowadzenie środków, które pod względem rozwiązywania ewentualnych konfliktów interesów są adekwatne do zakładanych celów.

Informacje dla pracowników

17. Po dokładnym zbadaniu sposobu, w jaki Komisja przekazuje informacje swoim pracownikom, Rzecznik wyraża zadowolenie, że Komisja znacznie zwiększyła wysiłki na rzecz zapewnienia pracownikom informacji i szkoleń na temat sposobów unikania konfliktów interesów. Co ważne, Komisja dążyła również do zwiększenia świadomości pracowników na temat konfliktu interesów. Rzecznik wyraża uznanie dla Komisji za podjęcie tych kroków i zachęca ją do kontynuowania wysiłków.

Wdrażanie zasad i procedur

Uzasadnione decyzje

18. Komisja uznała znaczenie systematycznego i spójnego podejścia do rozpatrywania wniosków pracowników o pracę poza Komisją oraz do rekrutacji pracowników, z których wielu będzie pracowało wcześniej w obszarach związanych z pracą Komisji. Zdaniem Rzecznika cel, jakim jest unikanie konfliktów interesów, można osiągnąć jedynie poprzez przeprowadzenie dobrze uzasadnionej i dobrze udokumentowanej analizy każdego indywidualnego przypadku. Jeżeli chodzi o pracowników odchodzących z Komisji, w analizie Komisji należy przedstawić (i) jasny i kompletny opis pracy wykonanej przez urzędnika w ciągu ostatnich trzech lat służby; jasny i kompletny opis nowej działalności zawodowej urzędnika; iii) odpowiednio szczegółową analizę tego, czy praca wykonywana w charakterze urzędnika i nowa działalność są ze sobą powiązane; iv) jeżeli są one ze sobą powiązane, Komisja powinna odpowiednio szczegółowo opisać, jakie są uzasadnione interesy Komisji w danej dziedzinie, oraz przeanalizować, czy nowa działalność byłaby sprzeczna z tymi interesami. W przypadku stwierdzenia konfliktu interesów Komisja powinna opisać i przeanalizować odpowiedni środek zaradczy. Środkiem zaradczym może być całkowita odmowa upoważnienia urzędnika do podjęcia działalności zewnętrznej. Alternatywnie Komisja może zatwierdzić wniosek o podjęcie działalności zewnętrznej pod warunkiem spełnienia przez urzędnika określonych warunków. Na podstawie analizy szeregu akt Komisji Rzecznik stwierdza, że przeprowadzona przez Komisję analiza poszczególnych spraw nie zawsze w pełni uwzględnia wszystkie kwestie przedstawione powyżej.

19. Jeżeli wniosek o zezwolenie na podjęcie pracy został złożony przez urzędnika, który wcześniej pracował w dyrekcji generalnej zgodnie z kodeksem etyki i uczciwości danej dyrekcji generalnej (zob. poniżej oraz wytyczne w lit. h) poniżej), w decyzji w sprawie wniosku należy określić, czy dany kodeks zawiera bardziej szczegółowe i odpowiednie przepisy, oraz przeanalizować wniosek również na podstawie tych przepisów.

20. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, na podstawie analizy kilku swoich akt, że Komisja zazwyczaj przedstawia obszerne uzasadnienie w decyzji odmownej w sprawie wniosku o podjęcie działalności zewnętrznej oraz w decyzjach zatwierdzających takie wnioski pod pewnymi warunkami. Nie jest to zaskakujące, ponieważ istnieje ogólny prawny obowiązek uzasadnienia każdej decyzji, która jest niekorzystna dla osoby, do której decyzja ta jest skierowana (tj. zainteresowanego urzędnika). Jednakże z punktu widzenia ogółu społeczeństwa równie ważne, jeśli nie ważniejsze, jest, aby Komisja jasno i w pełni przedstawiła powody podjęcia decyzji pozytywnych, a mianowicie decyzji, które bezwarunkowo upoważniają urzędnika do podjęcia pracy poza instytucją.  Chociaż Komisja słusznie stwierdza, że nie ma prawnego obowiązku uzasadniania takich pozytywnych decyzji, to oczywiście dobrą praktyką administracyjną i w interesie wszystkich obywateli jest, aby takie decyzje były w pełni i należycie uzasadnione. Takie działanie leży również w interesie Komisji. Jeżeli takie decyzje nie będą w pełni uzasadnione, Komisja straci zaufanie obywateli UE, z których wielu dostrzega oczywiste zagrożenia wynikające ze zjawiska „drzwi obrotowych”. Ponadto podejmując takie środki, Komisja może pomóc rozwiać wszelkie wątpliwości pojawiające się w przypadku poszczególnych urzędników. Rzecznik pragnie podkreślić w tym względzie, że jej analiza akt Komisji doprowadziła ją do jednoznacznego wniosku, że w przeważającej większości zbadanych spraw konflikt interesów nie był oczywisty.

21. W celu skorygowania tego niedociągnięcia Rzecznik zaleca (zob. lit. a) poniższego zalecenia), aby każdy etap analizy Komisji był w każdym przypadku szczegółowo opisany w aktach Komisji. Pozytywne decyzje, czyli decyzje zatwierdzające nową działalność zawodową, powinny być tak samo uzasadnione jak decyzje o odmowie zatwierdzenia.

22. Znaczenie systematycznego i spójnego podejścia do rozpatrywania wniosków pracowników o pracę poza Komisją oraz podejmowania prawidłowych, uzasadnionych i przejrzystych decyzji ma również zastosowanie do decyzji o tym, czy pracownik kontraktowy opuszczający Komisję miał dostęp do "informacji szczególnie chronionych", które zobowiązują go do informowania Komisji przy rozpoczynaniu nowej pracy [24]. 

Czy potrzebne są wystarczające informacje lub wyjaśnienia?

23. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził na podstawie analizy swoich akt, że Komisja zazwyczaj nie rejestruje prawidłowo w swoich aktach, że zainteresowany urzędnik dostarczył jej informacji wystarczających do przeprowadzenia analizy. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że w celu skorygowania tego niedociągnięcia (zob. lit. b) zalecenia poniżej) Komisja powinna wyraźnie wskazać w aktach sprawy, że dostarczone przez wnioskodawcę informacje dotyczące jego pracy poza Komisją są wystarczające, aby umożliwić mu przeprowadzenie dogłębnej analizy sprawy. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że narzucona służbom analizującym akta potrzeba złożenia takiego wyraźnego oświadczenia prowadzi do sytuacji, w której służby mogą dokładniej zastanowić się nad tą kwestią. Jeżeli analiza prowadzi do wniosku, że dostarczone informacje nie są wystarczające, Komisja powinna zwrócić się do wnioskodawcy o dostarczenie dodatkowych informacji .

Zobowiązania nałożone na siebie 

24. Na podstawie analizy akt Komisji Rzecznik zauważył, że pracownicy czasami dobrowolnie zobowiązują się w swoim wniosku do Komisji do podjęcia nowej pracy. Zobowiązania takie mogłyby na przykład dotyczyć wyrażenia zgody na nieuczestniczenie w projektach, nad którymi urzędnik pracował w Komisji (jeden przypadek dotyczył urzędnika zobowiązującego się do nieuczestniczenia w finansowanym przez Komisję projekcie prowadzonym przez organizacje pozarządowe, nad którym urzędnik ten pracował wcześniej). Taka uczciwa i proaktywna współpraca ze strony urzędników jest godna pochwały.

25. Zgodnie z sugestią zawartą w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich do Komisji, w którym zwraca się on o opinię, decyzja upoważniająca byłego urzędnika do podjęcia nowej pracy powinna zawierać konkretne odniesienie do wszelkich takich zobowiązań, które sam na siebie nałożył, oraz do potrzeb, które zostały przez niego zaspokojone. Na przykład w decyzji należy wyraźnie stwierdzić, że urzędnik dobrowolnie zobowiązał się do niepracowania nad projektami, w które był zaangażowany podczas pracy w instytucji.

26. Rzecznik Praw Obywatelskich z aprobatą odnotowuje, że Komisja zgodziła się z tą sugestią. W celu udzielenia Komisji wskazówek dotyczących dalszej poprawy jej procedur (zob. pkt p) poniższego zalecenia) Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci się do Komisji o dopilnowanie, aby podjęła ona kroki w celu wdrożenia swojej zgody.

Termin nałożenia warunków

27. Regulamin pracowniczy nakłada na urzędników obowiązek informowania ich instytucji o wszelkich stanowiskach, które chcą podjąć, w ciągu dwóch lat od opuszczenia instytucji. Ograniczenie spoczywającego na byłych urzędnikach obowiązku informowania instytucji o działalności zawodowej nie oznacza jednak, że byli urzędnicy mogą ignorować przepisy dotyczące konfliktu interesów po upływie tego dwuletniego okresu. Rzecznik zwraca uwagę, że urzędnicy są zobowiązani do zachowania zawsze uczciwości i dyskrecji w odniesieniu do przyjmowania niektórych stanowisk lub korzyści [25]. Ten ogólny obowiązek nie jest ograniczony w czasie i powinien mieć zastosowanie, o ile działalność jest ściśle związana z pracą wykonywaną przez byłego pracownika podczas jego służby w Komisji. Aby zapewnić wypełnienie tego obowiązku, Rzecznik Praw Obywatelskich wyda zalecenie (zob. lit. f) zalecenia poniżej).

Dokumentacja podjętych kroków

28. Na podstawie kontroli niedawno zakończonych spraw Rzecznik zauważa wyraźną poprawę w wysiłkach Komisji na rzecz dokumentowania jej decyzji. Dyrekcja Generalna ds. Zasobów Ludzkich Komisji („DG HR”) regularnie konsultuje się obecnie z dyrekcją generalną, w której wnioskodawca pracował w ciągu ostatnich trzech lat w Komisji. Ponadto DG HR regularnie konsultuje się obecnie z gabinetem właściwego komisarza w przypadku urzędników wysokiego szczebla. Na podstawie opinii uzyskanych w sprawie danego wniosku DG HR przesyła obecnie również Sekretariatowi Generalnemu i Służbie Prawnej projekt decyzji. Ponadto DG HR przesyła również, na podstawie uzyskanych dalszych opinii, wniosek do Wspólnego Komitetu o wydanie opinii [26]. Komisja może zatem podjąć decyzję na podstawie bardziej kompletnej dokumentacji. Rzecznik pozytywnie ocenia te zmiany.

29. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa jednak, że niezwykle ważne jest, aby wszelkie spory lub zastrzeżenia zgłoszone w odniesieniu do rozesłanych projektów decyzji lub wniosków były uzasadnione. DG HR powinna następnie przeprowadzić ich dokładną analizę. Jeżeli Komisja ostatecznie uzna, że nie musi uwzględniać takich sporów lub zastrzeżeń, szczegółowe powody tej oceny należy odnotować, odnotować i przeanalizować w dokumentacji [27]. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy spory lub zastrzeżenia pochodzą z DG, w której urzędnik pracował. Fakt, że Rzecznik poczyniła tę uwagę, odzwierciedla fakt, że nie jest przekonana, w świetle szczegółowej kontroli akt Komisji, że takie kroki zawsze były podejmowane. W celu skorygowania tego niedociągnięcia Rzecznik Praw Obywatelskich wyda zalecenie (zob. lit. c) zalecenia poniżej).

Znaczenie spójności w narzuconych warunkach

30. Rzecznik wyraża uznanie dla przedstawionego w opinii zobowiązania Komisji do wspierania i zapewnienia spójności w traktowaniu podobnych spraw w odniesieniu do warunków nakładanych na urzędników podejmujących pracę poza Komisją. Rzecznik uważa, że DG HR odgrywa ważną rolę w wykrywaniu niespójności w warunkach sugerowanych przez służby, z którymi przeprowadzono konsultacje. DG HR powinna dołożyć starań, aby powiadomić służby o takich niespójnościach, zwracając się o wyjaśnienia oraz, w stosownych przypadkach, o zmianę warunków.

31. Przeprowadzona przez Rzecznika kontrola akt doprowadziła ją jednak do wniosku, że taka spójność nie zawsze była regułą. W celu skorygowania tego niedociągnięcia Rzecznik Praw Obywatelskich wyda zalecenie (zob. lit. d) zalecenia poniżej).

32. Rzecznik zamierza również podjąć działania następcze w związku z tym zobowiązaniem poprzez inspekcję akt Komisji przy ocenie wdrażania nowych przepisów dotyczących konfliktu interesów zawartych w regulaminie pracowniczym (zob. pkt 44 poniżej).

Kodeksy etyki i uczciwości

33. Podczas kontroli akt Komisji Rzecznik otrzymał kopię kodeksu etyki i uczciwości DG ds. Konkurencji, mającego zastosowanie do jej pracowników. Rzecznik uważa, że kodeks ten ma wiele przydatnych i odpowiednich cech szczególnych, które odzwierciedlają szczególne i newralgiczne zadania DG ds. Konkurencji.

34. W odpowiedzi na pytanie Rzecznika dotyczące takich kodeksów dla poszczególnych dyrekcji generalnych Komisja stwierdziła, że poszczególne dyrekcje generalne mogą, a nawet powinny, w zależności od ich szczególnego środowiska pracy i w stosownych przypadkach, ustanowić bardziej szczegółowe wytyczne dla swoich pracowników. Według Komisji niektóre dyrekcje generalne dysponują szczegółowymi kodeksami etyki i uczciwości. Komisja stwierdza, że wszystkie kodeksy lub wytyczne dotyczące poszczególnych dyrekcji generalnych muszą zostać zatwierdzone przez DG HR, Sekretariat Generalny i Służbę Prawną przed ich przyjęciem, aby zapewnić spójność we wszystkich służbach Komisji.

35. W celu udzielenia Komisji wskazówek dotyczących dalszej poprawy procedur (zob. lit. g) i h) zalecenia poniżej) Rzecznik uważa, że Komisja powinna zidentyfikować te dyrekcje generalne, które powinny posiadać sektorowe kodeksy etyki i uczciwości, oraz zapewnić wprowadzenie takich kodeksów dla tych dyrekcji generalnych.

Informacje z innych źródeł

36. Na podstawie skontrolowanych akt Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że Komisja rzeczywiście działa na podstawie informacji, które otrzymuje ze źródeł spoza instytucji, jak opisała w swojej opinii.

37. Rzecznik wyraża w związku z tym uznanie dla Komisji. Zauważa, że ze względu na skalę wyzwania instytucje UE mogą mieć trudności ze skutecznym monitorowaniem pełnego przestrzegania przepisów dotyczących konfliktu interesów. Podkreśla w związku z tym, że egzekwowanie przepisów, z pomocą społeczeństwa obywatelskiego i przy jego pomocy, odgrywa ważną rolę w tej dziedzinie.

38. Ponadto, pokazując, że Komisja jest zawsze otwarta na otrzymywanie informacji ze źródeł zewnętrznych, buduje zaufanie do swojego zaangażowania w pełne i skuteczne stosowanie zasad etyki.

Niezależność oceny

39. Ocena wniosków urzędnika o przyjęcie oferty pracy powinna być zawsze przeprowadzana przez osoby niemające ścisłego związku z tym urzędnikiem. Jak wskazano Komisji w piśmie z prośbą o opinię w tej sprawie, Rzecznik jest zdania, że system oceny przypadków ewentualnego konfliktu interesów może być krytykowany w sprawach dotyczących pracowników wyższego szczebla (dyrektorów, dyrektorów generalnych i członków gabinetów komisarzy w grupie zaszeregowania AD). Wynika to z faktu, że dokonywana przez Komisję ocena akt dotyczących takich pracowników może opierać się na opiniach osób, z którymi ściśle współpracowali. Obecnie nie wydaje się, aby istniał jakikolwiek ogólny system zapewniający, aby ocena wniosków składanych przez pracowników wyższego szczebla była przeprowadzana przez służby niezwiązane z daną dyrekcją generalną lub gabinetem.

40. Komisja twierdzi, że nie tylko dana dyrekcja generalna, ale również niepowiązane służby (DG HR, Sekretariat Generalny i Służba Prawna) są zaangażowane w ocenę wniosków pracowników wyższego szczebla. Uznaje jednak zasadność obaw Rzecznika w odniesieniu do opinii wyrażonych przez dyrekcję generalną, w której pracował pracownik wyższego szczebla. W związku z tym DG HR zwraca się obecnie do gabinetu komisarza odpowiedzialnego za tę dyrekcję generalną o pisemne potwierdzenie opinii wyrażonych przez tę dyrekcję generalną.

41. Rzecznik uważa jednak, że ścisły związek między pracownikiem wyższego szczebla a właściwym komisarzem może również prowadzić do problemów w tym zakresie.

42. Rzecznik Praw Obywatelskich utrzymuje, że należy dołożyć wszelkich starań, aby ocena wszystkich wniosków była dokonywana przez osoby, które nie miały bezpośrednich powiązań zawodowych z wnioskodawcą. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje jednak również, że w przypadku urzędników wyższego szczebla może to być trudne do osiągnięcia. W celu skorygowania niedociągnięć stwierdzonych powyżej Rzecznik Praw Obywatelskich wyda zalecenie poniżej (zob. lit. e) zalecenia poniżej).

43. Niezależnie od jej zalecenia i w świetle pilnej potrzeby zapewnienia opinii publicznej, że sprawy pracowników wyższego szczebla są właściwie rozpatrywane, Rzecznik Praw Obywatelskich będzie w trakcie swojej kadencji odgrywać bardziej aktywną rolę w odniesieniu do spraw pracowników wyższego szczebla. Jak zostanie wyjaśnione poniżej, będzie ona stale czujna w kwestiach związanych z konfliktem interesów, w który zaangażowani są wyżsi rangą pracownicy. Wykorzysta swoje uprawnienia, aby zapewnić przestrzeganie przepisów i zagwarantować obywatelom, że instytucje UE działają wyłącznie w interesie wspólnego dobra UE.

Zmiany w regulaminie pracowniczym

44. Rzecznik uważa, że powyższa analiza sposobu zapewnienia, aby decyzje były prawidłowe, uzasadnione i dobrze udokumentowane, powinna służyć jako wytyczne dotyczące sposobu postępowania z nowymi przepisami regulaminu pracowniczego dotyczącymi oceny nowych pracowników (art. 11 ust. 3 regulaminu pracowniczego). Komisja powinna również wziąć pod uwagę powyższe zasady, analizując, czy przestrzegany jest zakaz opuszczania Komisji przez pracowników wyższego szczebla w celu prowadzenia działalności lobbingowej lub rzeczniczej wobec Komisji przez okres 12 miesięcy (art. 16 ust. 3 regulaminu pracowniczego). Rzecznik Praw Obywatelskich zamierza przeprowadzić dochodzenie w sprawie wdrożenia tych przepisów w 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawi Komisji wytyczne dotyczące tych kwestii (zob. lit. n) i o) poniższego zalecenia).

Przejrzystość – najlepsze rozwiązanie

45. Przejrzystość w obszarze konfliktów interesów jest szczególnie ważna dla zdobycia zaufania społeczeństwa obywatelskiego. Jeśli społeczeństwo zostanie odpowiednio poinformowane o zasadach i procedurach oraz sposobie ich stosowania przez Komisję, będzie znacznie mniej miejsca na wątpliwości i podejrzenia dotyczące ewentualnych konfliktów interesów. Ponadto większa przejrzystość umożliwia społeczeństwu obywatelskiemu przekazywanie informacji, których instytucje UE potrzebują, aby zapewnić zgodność z przepisami.

46. Rzecznik zachęca zatem Komisję do ulepszenia swojej strony internetowej poświęconej etyce i postępowaniu [28] w celu lepszego wyjaśnienia zasad i procedur.

47. Rzecznik uważa, że kodeksy lub wytyczne dotyczące poszczególnych dyrekcji generalnych powinny zostać opublikowane na stronie internetowej danej dyrekcji generalnej oraz na stronie internetowej poświęconej etyce i postępowaniu.

48. Rzecznik uważa również, że Komisja nie powinna ograniczać się do publikowania wyłącznie informacji wymaganych prawem na mocy nowego art. 16 ust. 4 regulaminu pracowniczego [29]. Zgodnie z zasadami dobrej administracji oraz w celu zwiększenia zaufania obywateli do UE, a także w celu zapewnienia właściwego egzekwowania przepisów z pomocą społeczeństwa obywatelskiego, Komisja powinna również publikować informacje na temat decyzji umożliwiających urzędnikom wyższego szczebla wykonywanie pracy poza Komisją. W związku z tym Komisja powinna opublikować w internecie, jak najszybciej po podjęciu decyzji o upoważnieniu urzędnika wyższego szczebla do przyjęcia oferty pracy, (i) imię i nazwisko danego urzędnika wyższego szczebla, (ii) szczegółowe informacje na temat obowiązków wykonywanych w Komisji, (iii) szczegółowe informacje na temat obowiązków, które mają być wykonywane na nowym stanowisku, oraz (iv) ocenę i wnioski Komisji (w tym wszelkie nałożone warunki) w odniesieniu do potencjalnej sytuacji konfliktu interesów.

49. Rzecznik nie uważa, aby rozporządzenie 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje utrudniało taką publikację, biorąc pod uwagę, że wyważenie interesów – prywatność danego urzędnika wyższego szczebla i interes publiczny związany ze świadomością, że urzędnicy wyższego szczebla Komisji przestrzegają obowiązku działania wyłącznie w interesie Unii – powinno w większości przypadków przeważać na korzyść interesu publicznego. W celu zapewnienia zgodności z tymi przepisami wystarczy poinformować wszystkich odpowiednich urzędników wyższego szczebla, najpóźniej w momencie składania wniosków do Komisji, informując ją o zamiarze podjęcia nowej pracy lub innej działalności, że opublikuje ona przedmiotowe informacje. Taki krok umożliwi takim urzędnikom wyrażenie opinii na temat wpływu takiej publikacji na ich uzasadnione interesy, a Komisji – uwzględnienie tych opinii w ramach wyważenia wymaganego na mocy rozporządzenia 45/2001.

50. W odniesieniu do tego wyważenia Rzecznik podkreśla, że publikacja takich informacji dotyczących pracowników wyższego szczebla umożliwiłaby społeczeństwu obywatelskiemu kontrolę zgłoszonej sytuacji i zgłaszanie wszelkich nieprawidłowości Komisji oraz, w stosownych przypadkach, Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

51. Rzecznik zauważa, że w co najmniej jednym państwie członkowskim, tj. w Zjednoczonym Królestwie [30], takie procedury są normą. UE powinna wyznaczyć sobie cel, jakim jest bycie liderem w tym zakresie, a nie pozostawanie w tyle za poszczególnymi państwami członkowskimi.

52. Rzecznik uważa, że tylko w wyjątkowych, istotnych okolicznościach względy prywatności uniemożliwiłyby taką publikację. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Komisji o poinformowanie jej o każdej takiej sprawie, a Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci się do jej służb o wgląd do akt. Pozwoli to Rzecznikowi ocenić zasadność podjętej decyzji, aby umożliwić temu pracownikowi wyższego szczebla skorzystanie z oferty pracy zewnętrznej. W szczególności w odniesieniu do urzędników wyższego szczebla i w przypadku konieczności wszczęcia formalnego dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich nie zawaha się skorzystać ze swoich pełnych uprawnień, w tym z obowiązku składania zeznań przez urzędników przed swoim urzędem, w przypadku wątpliwości co do właściwego stosowania przepisów dotyczących konfliktu interesów.

53. W związku z powyższym Rzecznik wzywa Komisję do podjęcia niezbędnych kroków w celu przygotowania takiej publikacji, zgodnie z przepisami o ochronie danych. W szczególności Komisja powinna poinformować wszystkich odpowiednich urzędników wyższego szczebla, najpóźniej w momencie składania wniosków do Komisji, informując ją o zamiarze podjęcia nowej pracy lub innej działalności, że opublikuje przedmiotowe informacje.

54. Rzecznik Praw Obywatelskich udzieli Komisji wskazówek dotyczących powyższych kwestii (zob. pkt (i), (j), (k) i (l) oraz poniższe zalecenie).

Scentralizowany rejestr

55. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje obawy Komisji, że scentralizowany rejestr wniosków pracowników o podjęcie pracy po zakończeniu służby lub podczas urlopu z przyczyn osobistych oraz ocena konfliktu interesów nowych pracowników mogą mieć wpływ na ochronę danych. Z drugiej strony skarżący uważają, że społeczeństwu trudno jest monitorować przestrzeganie przepisów bez dostępu do statystyk generowanych przez taki centralny rejestr. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest w pełni przekonany do żadnego z tych argumentów. Zdaniem Rzecznik centralny rejestr zapewnia Komisji jasny obraz działań jej służb w tym zakresie, a tym samym pomaga Komisji w skutecznym i spójnym stosowaniu przepisów dotyczących konfliktu interesów [31].

56. Taki scentralizowany rejestr nie musi być jednak rejestrem publicznym. Wszelkie informacje zawarte w tym rejestrze powinny być podawane do wiadomości publicznej wyłącznie zgodnie z przepisami o ochronie danych. W tym względzie, poza niektórymi informacjami dotyczącymi personelu wyższego szczebla (zob. pkt 48 powyżej), informacje zawarte w tym centralnym rejestrze nie powinny być ujawniane bez zgody zainteresowanych urzędników.

57. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, tytułem wytycznych (zob. lit. m) zalecenia poniżej), że centralny rejestr pomógłby Komisji zapewnić spójne stosowanie przez nią przepisów dotyczących konfliktu interesów. Rzecznik Praw Obywatelskich utrzymuje zatem, że Komisja powinna wprowadzić taki centralny rejestr.

Uwagi końcowe

58. Celem niniejszych zaleceń jest wyeliminowanie systemowego niewłaściwego administrowania stwierdzonego w procedurach Komisji dotyczących rozwiązywania potencjalnych konfliktów interesów. W odniesieniu do wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE Rzecznik zobowiązuje się do zachowania czujności w tej dziedzinie w przyszłości, do identyfikowania wszelkich ewentualnych niedociągnięć, które mogą pojawić się w przyszłości, oraz do zalecania wszelkich niezbędnych usprawnień w imieniu zainteresowanych obywateli.

Projekt zalecenia

Na podstawie tego dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia [32]:

Komisja powinna:

a) w pełni przeanalizować każdy indywidualny wniosek w celu pracy poza Komisją i przedstawić tę analizę w dobrze uzasadnionych i dobrze udokumentowanych decyzjach;

b) prawidłowo odnotowała, że przeanalizowała, czy informacje dostarczone przez urzędnika dotyczące proponowanych prac zewnętrznych są wystarczająco szczegółowe, aby umożliwić Komisji przeprowadzenie pełnej analizy tych prac zewnętrznych;

c) prawidłowe rejestrowanie i analizowanie uwag innych służb Komisji, w szczególności gdy ostateczne stanowisko Komisji odbiega od tych uwag;

d) Podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu zapewnienia spójnego stosowania przez Komisję przepisów dotyczących konfliktu interesów w całej Komisji, w tym poprzez ostrzeganie dyrekcji generalnych w przypadku stwierdzenia niespójności w zakresie nakładania warunków;

e) Zapewnienie, aby ocena wniosków była przeprowadzana przez pracowników, którzy nie mieli żadnych bezpośrednich kontaktów zawodowych z danym urzędnikiem. Szczególnie ważne jest zwrócenie szczególnej uwagi na ten wymóg w odniesieniu do urzędników wyższego szczebla;

f) Poinformowanie pracowników, że są zobowiązani do zachowania uczciwości i dyskrecji przy przyjmowaniu niektórych stanowisk lub świadczeń, przypomnienie im, że obowiązek ten nie jest ograniczony w czasie, oraz podjęcie wszelkich możliwych środków w stosunku do byłych pracowników, którzy ignorują ten obowiązek, przyjmując wszelkie problematyczne oferty zatrudnienia.

Wytyczne dotyczące dalszych ulepszeń

Rzecznik sugeruje, aby Komisja:

g) wskazanie tych dyrekcji generalnych, które powinny posiadać kodeksy etyki i uczciwości, oraz dopilnowanie, aby takie kodeksy zostały wprowadzone;

h) w stosownych przypadkach analizuje również wnioski o pracę poza Komisją na podstawie kodeksów etyki i uczciwości obowiązujących w poszczególnych dyrekcjach generalnych;

(i) udoskonalenie strony internetowej Komisji poświęconej etyce i postępowaniu [33];

j) publikowanie w internecie kodów lub wytycznych dotyczących poszczególnych dyrekcji generalnych;

k) publikowanie w internecie, w odniesieniu do decyzji zatwierdzających wnioski urzędników wyższego szczebla o pracę poza Komisją, (i) nazwiska danego urzędnika wyższego szczebla, (ii) szczegółowych informacji na temat obowiązków wykonywanych w Komisji przez tego urzędnika wyższego szczebla, (iii) szczegółowych informacji na temat obowiązków, które mają być wykonywane w ramach nowej działalności, oraz (iv) szczegółowej oceny i wniosków Komisji (w tym wszelkich warunków) w odniesieniu do wszelkich potencjalnych konfliktów interesów;

l) Informowanie Rzecznika Praw Obywatelskich o każdej sprawie, w której wyjątkowe i istotne względy prywatności uniemożliwiają publikację, o której mowa w lit. k) powyżej. Rzecznik Praw Obywatelskich zbada następnie i oceni akta dotyczące podjętej decyzji, aby umożliwić temu urzędnikowi wyższego szczebla pracę poza Komisją;

m) utworzenie scentralizowanego rejestru wniosków o zatrudnienie poza Komisją oraz ocen konfliktu interesów nowych pracowników;

n) stosować zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich określone w lit. a)–f) jako wytyczne przy ocenie ewentualnych konfliktów interesów nowych pracowników;

o) stosować się do zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich określonych w lit. a)–f) powyżej przy analizowaniu, czy przestrzegany jest zakaz opuszczania Komisji przez pracowników wyższego szczebla prowadzenia działalności lobbingowej lub rzeczniczej wobec Komisji;

p) Podjęcie niezbędnych kroków w celu zapewnienia, aby wszystkie przyszłe sprawy odzwierciedlały politykę, zgodnie z którą zobowiązania zaproponowane przez urzędników, mające na celu wyeliminowanie konfliktu interesów, są wyraźnie wymieniane i analizowane w aktach.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o tym projekcie zalecenia i proponowanych wytycznych.  Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 31 grudnia 2014 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia. Rzecznik zwraca się również do Komisji o ustosunkowanie się do jej sugestii dotyczących dalszych usprawnień w kontekście szczegółowej opinii.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 22 września 2014 r.