Agencje UE odgrywają kluczową rolę, wdrażając politykę UE i zapewniając techniczną, naukową i prawną wiedzę fachową we wszystkich kluczowych sektorach. Wszelkie postrzeganie, że ich urzędnicy publiczni realizują interesy prywatne, które są sprzeczne z ich obowiązkami, może podważyć zaufanie publiczne do ich pracy. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie podkreślał ryzyko związane ze zjawiskiem „drzwi obrotowych”, w którym pracownicy przenoszą się na stanowiska zewnętrzne, zwłaszcza w sektorze prywatnym. Nawet niewielka liczba głośnych spraw może wywołać niepokój opinii publicznej i zaszkodzić reputacji, co znalazło odzwierciedlenie w ostatnich dochodzeniach.

Jednocześnie administracja UE musi przyciągnąć wykwalifikowanych specjalistów, aby zająć się priorytetami takimi jak zrównoważony rozwój, cyfryzacja i bezpieczeństwo. Środki takie jak okresy karencji i ograniczenia zatrudnienia mogą wpływać na elastyczność kariery, zwłaszcza w dziedzinach takich jak prawo, finanse lub technologia.

W tym kontekście w niniejszym dochodzeniu zbadano, z systemowego punktu widzenia, w jaki sposób agencje UE radzą sobie ze sprawami dotyczącymi efektu „drzwi obrotowych”. Celem było określenie dobrych praktyk i ewentualnych niedociągnięć w obowiązujących politykach i praktykach. W tym celu Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadził szczegółowy przegląd polityki wprowadzonej przez 15 agencji UE i skontrolował 54 akta dotyczące poszczególnych spraw rozpatrywanych przez dziewięć agencji UE. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z przedstawicielami pięciu agencji UE w celu wyjaśnienia nierozstrzygniętych kwestii.

Prawie wszystkie agencje UE, które przedłożyły Rzecznikowi dokumentację, stwierdziły, że przyjęły podejście Komisji Europejskiej do wdrażania obowiązków prawnych pracowników przechodzących na stanowiska w sektorze prywatnym, zarówno w momencie wyjazdu, jak i podczas urlopu bezpłatnego. Rzecznik stwierdził jednak, że niektóre agencje UE mają bardziej szczegółowe i kompleksowe wytyczne dotyczące wdrażania tych obowiązków prawnych niż inne. Różnice, które zauważył Rzecznik, dotyczą sposobu, w jaki agencje rozpatrują spóźnione lub niekompletne powiadomienia o działalności po zakończeniu służby, sposobu, w jaki agencje oceniają takie powiadomienia, charakteru nałożonych środków łagodzących, przejrzystości decyzji w sprawie zgłoszonych działań po zakończeniu służby oraz sposobu monitorowania wszelkich wynikających z nich obowiązków, a także sposobu, w jaki agencje szkolą pracowników w zakresie ich obowiązków w zakresie etyki.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zasady i polityki regulujące działalność po zakończeniu kadencji osób niebędących pracownikami, tj. członków zarządów lub rad nadzorczych agencji, znacznie się różnią. Większość członków zarządu agencji jest powoływana przez organy krajowe i reprezentuje ich państwa członkowskie, co oznacza, że nadal podlegają oni krajowym zasadom etycznym, które różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Aby zaradzić potencjalnym konfliktom interesów i szkodom dla reputacji wynikającym z efektu „drzwi obrotowych”, tylko kilka organów zarządzających agencji UE zbadanych w niniejszym dochodzeniu przyjęło politykę regulującą działalność (byłych) członków zarządu po zakończeniu mandatu.

Aby pomóc agencjom UE w dalszym zaostrzaniu przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych”, Rzecznik przedstawiła szereg wytycznych dotyczących dobrych praktyk:

• Silne ramy uczciwości zaczynają się od zapobiegania: zasadnicze znaczenie ma zapewnienie pracownikom i członkom zarządu jasnych wytycznych, regularnych szkoleń i bieżących inicjatyw uświadamiających, aby zapewnić pełne zrozumienie obowiązków etycznych.
• Jest to wzmocnione solidnymi standardowymi procedurami operacyjnymi dotyczącymi obsługi sytuacji drzwi obrotowych, które zapewniają jasne, stopniowe podejście do powiadomień, ocen i zgodności.
• Należy z góry ustalić przejrzyste kryteria ograniczania ról po zakończeniu służby lub po zakończeniu mandatu, tak aby osoby fizyczne były w pełni świadome ograniczeń przed przystąpieniem.
• Kiedy sygnalizuje się przejście do sektora prywatnego, agencje powinny działać szybko - przeprowadzając dogłębne oceny ryzyka, identyfikując potencjalne konflikty interesów i podejmując natychmiastowe kroki zapobiegawcze, takie jak cofnięcie praw dostępu lub przeniesienie obowiązków w razie potrzeby.
• Podejmowanie decyzji powinno być sprawiedliwe, przejrzyste i dobrze udokumentowane, umożliwiając osobom fizycznym zgłaszanie uwag na temat proponowanych ograniczeń, przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznego zarządzania ryzykiem za pomocą proporcjonalnych środków, takich jak okresy karencji, zakazy lobbingu lub, w razie potrzeby, bezpośrednie zakazy.
• Terminowe, uzasadnione decyzje muszą jasno określać prawo do odwołania.
• Poza gruntownym podejmowaniem decyzji odpowiedzialność zależy od zdecydowanego egzekwowania przepisów. Obejmuje to publikowanie streszczeń zatwierdzonych działań, aktywne monitorowanie zgodności z nałożonymi warunkami oraz przestrzeganie obowiązków w zakresie poufności.
• W przypadku podejrzenia naruszenia agencje muszą szybko reagować - ustalając fakty i podejmując działania dyscyplinarne w poważnych przypadkach - w celu utrzymania zaufania i ochrony integralności instytucjonalnej.

Rzecznik stwierdza, że agencje UE mogą się wiele nauczyć od siebie nawzajem. Rzecznik Praw Obywatelskich zamierza stosować te wytyczne dotyczące dobrych praktyk w odniesieniu do spraw, na które może zostać poinformowana w przyszłości.

Sprawa dotyczyła sposobu, w jaki Agencja UE ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) zajęła się przeniesieniem dwóch byłych pracowników do Thorn (podmiotu prywatnego opracowującego rozwiązania w zakresie oprogramowania opartego na sztucznej inteligencji w celu wykrywania materiałów przedstawiających niegodziwe traktowanie dzieci w celach seksualnych w internecie), podczas gdy UE rozważała przyjęcie przepisów w tej sprawie. Skarżący wyraził obawy dotyczące potencjalnych konfliktów interesów związanych z tymi działaniami.

Rzecznik stwierdził, że sposób, w jaki Europol poradził sobie z przeniesieniem jednego pracownika do sektora prywatnego, stanowił niewłaściwe administrowanie. W toku dochodzenia Europol zasygnalizował jednak gotowość do zmiany istniejących procesów. Rzecznik przyjął to z zadowoleniem i zwrócił się do Europolu o przedstawienie w ciągu sześciu miesięcy sprawozdania wskazującego, w jaki sposób przegląd odnosi się do niedociągnięć stwierdzonych w tym dochodzeniu.

Sprawa dotyczyła przeniesienia byłego wiceprezesa (byłego wiceprezesa) Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), który był również przewodniczącym Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI), na stanowisko dyrektora generalnego (CEO) „krajowego banku prorozwojowego” we Włoszech, jego państwie członkowskim pochodzenia.

Krajowe banki prorozwojowe działają jako pośrednicy finansowi między grupą EBI a projektami na małą skalę, które korzystają z inwestycji grupy EBI. W związku z tym skarżący był zaniepokojony, że posunięcie byłego wiceprzewodniczącego wiązało się z ryzykiem konfliktu interesów.

Rzecznik zbadał tę kwestię i stwierdził, że na kilka tygodni przed mianowaniem byłego wiceprzewodniczącego na stanowisko dyrektora generalnego krajowego banku prorozwojowego uczestniczył on w zatwierdzaniu umów finansowych zarówno między EBI i EFI, jak i krajowym bankiem prorozwojowym we Włoszech. Miało to miejsce pomimo faktu, że dyrektor EBI ds. zgodności zalecił mu powstrzymanie się od wszelkich kontaktów z krajowym bankiem prorozwojowym na czas trwania procedury mianowania do tego banku. Dyrektor ds. zgodności odniósł się do powiązanej decyzji Komitetu ds. Etyki i Zgodności (ECC) EBI z 2018 r.

W tym kontekście Rzecznik uznał, że sposób, w jaki EBI radził sobie z ryzykiem konfliktu interesów, był niewystarczający i stanowił niewłaściwe administrowanie. Aby rozwiązać ten problem, Rzecznik proponuje, aby EBI wzmocnił rolę ECC w odniesieniu do planowanych działań po zakończeniu mandatu (byłych) członków komitetu zarządzającego EBI, w tym w przypadku gdy działania po zakończeniu mandatu są prowadzone przez podmiot określony jako posiadający zdolność do świadczenia usług publicznych. W szczególności ECC powinna być w stanie nakładać środki w celu ograniczenia wszelkiego zidentyfikowanego ryzyka konfliktu interesów. Rzecznik zaproponował również, aby EBI upublicznił decyzje ECC wkrótce po ich przyjęciu, aby poprawić monitorowanie i egzekwowanie zgodności z warunkami nałożonymi przez ECC na działania byłych członków komitetu zarządzającego po zakończeniu mandatu. Rzecznik jest przekonany, że dzięki tym udoskonaleniom EBI może uniknąć podobnych problemów pojawiających się w przyszłości.

Ponieważ UE w coraz większym stopniu powierza się większe uprawnienia w dziedzinach od obronności po opiekę zdrowotną, zasadnicze znaczenie ma zaufanie publiczne do administracji. Wszelkie postrzeganie, że urzędnicy publiczni realizują interesy prywatne, które są sprzeczne z ich pracą publiczną, jest zatem wysoce szkodliwe. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna identyfikuje zjawisko efektu „drzwi obrotowych” jako zjawisko, które może zaszkodzić zaufaniu publicznemu, jeśli nie będzie odpowiednio zarządzane. Nawet niewielka liczba ruchów o wysokim profilu może wywołać znaczny niepokój opinii publicznej i zaszkodzić reputacji. W ramach tego strategicznego dochodzenia przeanalizowano 100 dokumentów Komisji Europejskiej dotyczących efektu „drzwi obrotowych”, aby określić obszary wymagające poprawy i ukierunkować resztę administracji UE na przyszłość.

W dochodzeniu Rzecznika stwierdzono rzeczywistą poprawę od czasu, gdy po raz ostatni zbadała tę kwestię, w tym wytyczne dotyczące przeprowadzania bardziej rygorystycznych analiz każdego posunięcia.

Niemniej jednak w niektórych przypadkach Komisja zatwierdziła wnioski byłych pracowników wyższego szczebla o podjęcie działalności, pomimo zastrzeżeń co do tego, czy warunki nałożone na przeprowadzki zmniejszyłyby potencjalne ryzyko (takie jak konflikty interesów i dostęp do wiedzy lub kontaktów w administracji). Rzecznik uważa, że takie działania powinny być dozwolone tylko wtedy, gdy działalność może podlegać ograniczeniom, które odpowiednio ograniczają ryzyko i które można wiarygodnie monitorować i egzekwować.

W przypadku gdy takie ograniczenia i egzekwowanie nie są możliwe, Komisja powinna tymczasowo zakazać byłym pracownikom podejmowania planowanej pracy. Brak takiego działania wiąże się z ryzykiem niedoszacowania skutków korozyjnych w miarę upływu czasu wynikających z tego, że tacy urzędnicy przekazują swoją wiedzę i sieci do powiązanych obszarów w sektorze prywatnym, a także związanego z tym uszczerbku dla reputacji UE.

Przy zatwierdzaniu działania obejmującego środki łagodzące Komisja powinna zbadać pełen zakres dostępnych środków. Na przykład Komisja może uzależnić zatwierdzenie nowego stanowiska od uzyskania przez pracownika zobowiązania ze strony nowego pracodawcy, że ograniczenia nałożone przez Komisję zostaną podane do wiadomości publicznej na stronie internetowej nowego pracodawcy. Komisja powinna co najmniej wymagać od (byłego) pracownika przedstawienia dowodów na to, że nałożone ograniczenia zostały udostępnione nowemu pracodawcy.

Trudności napotkane przez Komisję w monitorowaniu przestrzegania przepisów skłoniły Rzecznik do powtórzenia jej sugestii, aby Komisja w bardziej terminowy sposób upubliczniała informacje na temat wszystkich działań byłych pracowników wyższego szczebla po zakończeniu służby, które ocenia. Poprawiłoby to kontrolę publiczną tych decyzji, co ma zasadnicze znaczenie dla celów monitorowania.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna określa efekt „drzwi obrotowych”, w wyniku którego urzędnicy publiczni przenoszą się do sektora prywatnego, jako zjawisko, które może potencjalnie zaszkodzić zaufaniu publicznemu, jeśli nie będzie odpowiednio zarządzane.

Celem tego dochodzenia z własnej inicjatywy było zbadanie, w jaki sposób Europejski Bank Centralny (EBC) radzi sobie z efektem „drzwi obrotowych” pracowników.

Biorąc pod uwagę rolę EBC w zapewnianiu stabilności cen i nadzorowaniu instytucji finansowych i kredytowych, wszelkie przeprowadzki (byłych) pracowników EBC do prywatnych instytucji finansowych lub kredytowych, w szczególności tych, które podlegają nadzorowi EBC, mogą stwarzać konflikt interesów i ryzyko utraty reputacji oraz wywoływać niepokój opinii publicznej.

W ramach dochodzenia Rzecznik oceniła jedną konkretną sprawę, która wzbudziła obawy opinii publicznej, a także przeanalizowała 26 przypadków wniosków pracowników o podjęcie działalności zawodowej, zarówno podczas urlopu bezpłatnego, jak i po zakończeniu pracy z EBC. We wszystkich skontrolowanych dokumentach z wyjątkiem jednego pracownicy EBC przenieśli się do sektora prywatnego, w tym do podmiotów i banków podlegających nadzorowi EBC.

Rzecznik stwierdziła, że EBC powinien zastosować bardziej zdecydowane podejście w odniesieniu do przenoszenia drzwi obrotowych (byłego) średniego szczebla i pracowników wyższego szczebla do miejsc pracy w sektorze prywatnym, w szczególności w sektorze finansowym.

Aby zaradzić niedociągnięciom, które wystąpiły w poszczególnych przypadkach i bardziej ogólnie w sposobie, w jaki EBC radzi sobie z tym wyzwaniem, Rzecznik przedstawiła szereg sugestii dotyczących tego, w jaki sposób EBC może wzmocnić swoje przepisy, w tym w kontekście trwającego przeglądu ram etycznych EBC.

W szczególności EBC powinien rozszerzyć zakres tych pracowników, którzy podlegają bardziej rygorystycznym wymogom dotyczącym powiadamiania lub odstąpienia od umowy, lub zdecydować się na ogólny minimalny wymóg dla wszystkich pracowników podobny do przepisów regulaminu pracowniczego UE związanych z działalnością zawodową po zakończeniu służby.

EBC powinien również wydłużyć z sześciu miesięcy do jednego roku zakaz lobbingu byłych wysokich rangą pracowników EBC wobec byłych kolegów.

EBC powinien w dalszym ciągu usprawniać monitorowanie przestrzegania przez (byłych) pracowników ich obowiązków i warunków w zakresie etyki nałożonych przez EBC, na przykład poprzez upublicznianie warunków zatwierdzania działalności byłych pracowników wyższego szczebla po okresie zatrudnienia, tak aby można było zgłaszać domniemane naruszenia.

Rzecznik zasugerował ponadto, że w przypadku gdy EBC uzna, że wniosek pracownika o podjęcie działalności zawodowej podczas urlopu bezpłatnego stwarza ryzyko, którego nie można odpowiednio ograniczyć za pomocą ograniczeń, lub gdy ograniczeń nie można skutecznie monitorować ani egzekwować, nie powinien on zatwierdzać takiego wniosku.

 

Sprawa dotyczyła decyzji Europejskiego Banku Inwestycyjnego o zatwierdzeniu wniosku złożonego przez byłego wiceprezesa i członka jego komitetu zarządzającego (zwanego dalej „byłym wiceprezesem”) o uzyskanie statusu niewykonawczego członka zarządu hiszpańskiego przedsiębiorstwa energetycznego, które otrzymało pożyczki od EBI.

Skarżący, dwóch posłów do Parlamentu Europejskiego, wyrazili obawy, że takie posunięcie stwarza ryzyko konfliktu interesów. EBI argumentował, że były wiceprzewodniczący nie był zaangażowany w negocjowanie i wdrażanie umów w sprawie finansowania między EBI a przedsiębiorstwem.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zatwierdzając to posunięcie, EBI nie zarządzał we właściwy sposób ryzykiem konfliktu interesów, które prawdopodobnie wynikało z wniosku byłego wiceprzewodniczącego. Biorąc jednak pod uwagę, że w międzyczasie EBI wprowadził ulepszenia do odpowiednich zasad etyki w celu rozwiązania tych kwestii, Rzecznik ustalił, że dalsze dochodzenia nie były uzasadnione.

Niemniej jednak Rzecznik przedstawiła sugestie dotyczące ulepszeń w celu wzmocnienia sposobu, w jaki EBI ocenia efekt „drzwi obrotowych” przenoszonych przez członków jego komitetu monitorującego do sektora prywatnego, oraz sposobu, w jaki zapewnia zgodność, w przypadku gdy jego Komitet ds. Etyki i Przestrzegania Przepisów zezwala na przeniesienie, ale stosuje warunki dotyczące osoby fizycznej i jej działalności.