Jean-Claude Juncker Przewodniczący Komisji Europejskiej 1049 BRUKSELA BELGIA

Strasburg, dnia 27 stycznia 2015 r.

Dochodzenie z własnej inicjatywy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich OI/6/2014/NF dotyczące składu grup ekspertów Komisji

Szanowny Panie Przewodniczący!

W dniu 12 maja 2014 r. poinformowałem Komisję o mojej decyzji o wszczęciu dochodzenia z własnej inicjatywy w sprawie składu grup ekspertów Komisji. Celem mojego dochodzenia z własnej inicjatywy jest promowanie przejrzystości i konstruktywne wspieranie wysiłków na rzecz osiągnięcia bardziej zrównoważonego składu grup ekspertów Komisji. Celem niniejszego pisma jest przekazanie Komisji (i) informacji zwrotnych otrzymanych w ramach konsultacji publicznych przeprowadzonych w kontekście niniejszego dochodzenia, (ii) moich wstępnych opinii na temat przedmiotowych kwestii oraz (iii) szeregu sugestii (przedstawionych w załączniku), na które zwracam się do Komisji o udzielenie odpowiedzi w formie opinii do dnia 30 kwietnia 2015 r.

Przeprowadzona dotychczas przeze mnie analiza potwierdza, że cel, jakim jest osiągnięcie zrównoważonego składu grup ekspertów Komisji, jest złożonym i trudnym zadaniem. Niemniej jednak kluczowa rola tych grup w przyczynianiu się do rozwoju prawodawstwa i polityki UE jasno wskazuje, że należy dołożyć wszelkich starań, aby opinia publiczna mogła kontrolować ich pracę i ufać jej.

Moim zdaniem Komisja podjęła już szereg pozytywnych inicjatyw, które, gdyby były stosowane w całym spektrum grup ekspertów, zapewniłyby znacznie większą przejrzystość i równowagę. Przedstawione poniżej sugestie mają zatem na celu wykorzystanie tego, co Komisja podjęła już w różnych obszarach, od ram dialogu obywatelskiego DG AGRI po jej wysiłki na rzecz rejestru służącego przejrzystości. Chociaż sugestie są szczegółowe i ambitne, mam nadzieję, że uznają je Państwo za przydatne i wykonalne, ponieważ dążą Państwo do zbudowania modelu administracji UE. Poniżej przedstawiam moją szczegółową analizę:

Konsultacje społeczne

Pierwszym krokiem w moim dochodzeniu z własnej inicjatywy były konsultacje społeczne. Otrzymałem 60 odpowiedzi, które uwzględniłem przy określaniu dalszych działań w ramach mojego dochodzenia. W załączeniu przesyłam do Państwa wiadomości kopie odpowiedzi. Opublikuję je również na mojej stronie internetowej, gdy tylko podległe mi służby zakończą proces redakcji dokumentów.

Ogólny czas trwania otrzymanych wkładów jest ujemny w odniesieniu do obecnej sytuacji. Zainteresowane strony twierdzą, że nadal występują poważne niedociągnięcia w odniesieniu do składu i przejrzystości grup ekspertów Komisji. Główne problemy zidentyfikowane przez zainteresowane strony to (i) niespójna kategoryzacja organizacji będących członkami grup ekspertów, (ii) postrzegana stała dominacja interesów korporacyjnych w dużej liczbie grup ekspertów, (iii) brak danych w rejestrze grup ekspertów oraz (iv) wyznaczenie osób ściśle powiązanych z konkretną grupą zainteresowanych stron jako ekspertów we własnym imieniu, w związku z brakiem skutecznej polityki w zakresie konfliktu interesów.

Zakres dochodzenia z własnej inicjatywy i streszczenie moich wstępnych poglądów

Zakres mojego dochodzenia z własnej inicjatywy nie obejmuje grup ekspertów Komisji, które składają się wyłącznie z organów państw członkowskich.[1] Innymi słowy, niniejsze dochodzenie dotyczy wyłącznie grup ekspertów Komisji, w których skład wchodzą przedstawiciele grup interesu (organizacje lub indywidualni eksperci reprezentujący interesy) lub niezależni eksperci wyznaczeni we własnym imieniu. Zgodnie z podejściem Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1682/2010/(ANA)BEH termin „grupy ekspertów Komisji” należy w kontekście niniejszego dochodzenia rozumieć jako odnoszący się nie tylko do grup ekspertów sensu stricto, ale również jako obejmujący „inne podobne podmioty”.

Niestety uważam, że obecnie nie jest możliwe dokonanie odpowiedniego i spójnego przeglądu składu konkretnych grup ekspertów ze względu na braki w ramach regulujących takie grupy, a także w rejestrze grup ekspertów. Pragnę zauważyć, że nie ma spójnego oznakowania/kategoryzacji organizacji powołanych do grup ekspertów oraz że niejasna kategoria „stowarzyszenie” wydaje się być często stosowana jako kategoria rezerwowa. Ponadto Komisja nie opracowała dotychczas żadnych ogólnych kryteriów wyznaczania różnych grup zainteresowanych stron. W szczególności nie istnieją kryteria szerszej kategoryzacji grup zainteresowanych stron, które uznaje się odpowiednio za reprezentujące interesy gospodarcze i niegospodarcze.

Pragnę ponadto zauważyć, że w dniu 22 października 2014 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2015, w której przewidziano pozostawienie „niektórych środków w rezerwie do czasu, gdy Komisja zmieni przepisy dotyczące grup ekspertów i zapewni ich pełne wykonanie we wszystkich dyrekcjach generalnych”. Projekt poprawki złożony przez grupę posłów do PE, na którym opierała się rezolucja, wskazywał na to, co postrzegano jako ciągły brak zapewnienia zrównoważonego składu i przejrzystości grup ekspertów.

W świetle otrzymanych uwag, obaw zgłoszonych przez Parlament Europejski w kontekście procedury budżetowej, a także moich wstępnych poglądów przedstawionych powyżej, postanowiłem skoncentrować moje dochodzenie z własnej inicjatywy wyłącznie na kwestiach systemowych, które mają negatywny wpływ na zrównoważony skład grup ekspertów i przejrzystość prac grup.

Oczywiście wziąłem również pod uwagę pozytywne zmiany, które uważam za istotne dla niniejszego dochodzenia z własnej inicjatywy.

Pozytywne zmiany leżące u podstaw moich sugestii dotyczących ulepszeń

Od grudnia 2013 r. grupy dialogu obywatelskiego DG AGRI, szczególny rodzaj grupy ekspertów Komisji, podlegają nowym ramom. Uważam, że te ramy prawne, których wdrożenie podlega przeglądowi w kontekście dochodzenia z własnej inicjatywy OI/7/2014/NF, mają wyraźną przewagę nad przepisami horyzontalnymi regulującymi grupy ekspertów Komisji [2]. Chciałbym zwrócić uwagę na następujące kwestie. Ramy działania grup dialogu obywatelskiego DG AGRI są prawnie wiążące. Stanowi on, że grupy te muszą mieć zrównoważoną reprezentację interesów, w szczególności równowagę między interesami gospodarczymi i niegospodarczymi. Ramy dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI wymagają również, aby organizacja, aby kwalifikować się do powołania na członka takiej grupy, była zarejestrowana w rejestrze służącym przejrzystości. Ponadto ramy te wymagają obowiązkowego zaproszenia do składania wniosków dla każdej grupy. Biorąc pod uwagę te korzyści, uważam, że ramy prawne dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI powinny być wykorzystywane jako punkt odniesienia dla wszelkich przyszłych zmian horyzontalnych przepisów Komisji dotyczących grup ekspertów [3].

Z wielką satysfakcją zauważam, że nowa Komisja podjęła szereg inicjatyw mających na celu zwiększenie przejrzystości jej prac. Zgodnie z metodami pracy nowej Komisji członkowie Komisji co do zasady nie mogą spotykać się z organizacjami zawodowymi ani osobami samozatrudnionymi, które nie są zarejestrowane w rejestrze służącym przejrzystości. Ponadto od dnia 1 grudnia 2014 r. upubliczniane są porządki obrad komisarzy, członków ich gabinetów, a także dyrektorów generalnych, z organizacjami lub osobami samozatrudnionymi, dotyczące kwestii związanych z kształtowaniem i wdrażaniem polityki w Unii.

Ponadto zmienione porozumienie międzyinstytucjonalne między Komisją a Parlamentem Europejskim w sprawie rejestru służącego przejrzystości obowiązuje od 1 stycznia 2015 r. Nowe porozumienie poprawia ustaloną kategoryzację zainteresowanych stron poprzez zapewnienie bardziej szczegółowych opisów poszczególnych sekcji rejestru służącego przejrzystości, aby lepiej umożliwić rejestrującym wybór odpowiedniej kategorii do rejestracji. Ustanawia również wyraźne powiązania z grupami ekspertów Komisji poprzez (i) zobowiązanie zarejestrowanych podmiotów do wpisania ich członkostwa w grupach ekspertów do rejestru, a także poprzez (ii) zapewnienie Komisji możliwości oferowania zarejestrowanym podmiotom zachęt w odniesieniu do grup ekspertów w celu zachęcania do rejestracji.

W kontekście rejestru służącego przejrzystości pragnę zauważyć, że zobowiązał się Pan nową Komisję do przedłożenia wniosku dotyczącego porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości w trakcie jej kadencji. Zapowiedział Pan, że Komisja będzie dawać przykład w tym procesie.

W związku z powyższym uważam, że jest to odpowiedni moment, aby zaproponować Komisji rozważenie wprowadzenia nowych ram dla grup ekspertów Komisji, aby w przyszłości skład grup ekspertów był lepiej wyważony i przejrzysty, a także aby zapewnić możliwość przeglądu ich składu. Te nowe ramy powinny uwzględniać następujące konkretne sugestie.

W trosce o jasność i łatwość odniesień podzieliłem moje sugestie na następujące działy tematyczne: (i) (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie zrównoważonego składu, (ii) zaproszenia do składania wniosków, (iii) link do rejestru służącego przejrzystości, (iv) polityka dotycząca konfliktu interesów w odniesieniu do indywidualnych ekspertów powołanych we własnym imieniu oraz (v) poprawa dostępności danych w rejestrze.

Propozycje usprawnień

A. (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie zrównoważonego składu:

Moim zdaniem ważne jest, aby ramy dla grup ekspertów Komisji stały się prawnie wiążące. Ustanowienie przepisów horyzontalnych w prawnie wiążącym tekście zapewniłoby przede wszystkim spójność między obsługą grup dialogu obywatelskiego DG AGRI a ogólnymi grupami ekspertów Komisji. Nie ma oczywistego powodu, dla którego ramy dla określonego rodzaju grupy ekspertów Komisji byłyby prawnie wiążące, podczas gdy ramy dla innych grup nie są. Co więcej, przyjęcie prawnie wiążącego tekstu dotyczącego ram dla grup ekspertów potwierdziłoby zobowiązanie Komisji do posiadania wyważonych grup ekspertów i pozwoliłoby jej wyeliminować niepewność nierozerwalnie związaną z brzmieniem obecnie obowiązującego komunikatu Komisji [4].

W praktyce ustanowienie prawnie wiążących ram dla grup ekspertów można by osiągnąć poprzez przyjęcie przez Komisję decyzji w sprawie przepisów horyzontalnych regulujących grupy ekspertów.

Decyzja Komisji w sprawie przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów powinna ponadto uwzględniać następujące kwestie.

1. Niezależnie od faktu, że znaczenie terminu „równowaga” może być złożone i będzie się różnić w zależności od grupy ekspertów, wyważona reprezentacja wszystkich istotnych interesów powinna być obowiązkowym wymogiem. Obowiązujący obecnie przepis stanowi, że skład grup ekspertów Komisji musi być zrównoważony jedynie „w miarę możliwości”. Przepis ten nie gwarantuje, że wszystkie grupy ekspertów będą wyważone. Nie świadczy to również o zaangażowaniu Komisji w dążenie do zrównoważonego składu grup ekspertów w każdym przypadku.

2. Decyzja Komisji w sprawie zasad horyzontalnych dotyczących grup ekspertów powinna zobowiązywać Komisję do określenia indywidualnej definicji „równowagi” dla każdej indywidualnej grupy ekspertów. Ustanawiając taką indywidualną definicję, Komisja powinna wziąć pod uwagę szczególny cel/zadania grupy; wymaganej wiedzy fachowej; które zainteresowane strony najprawdopodobniej odczują skutki danej sprawy; sposób organizacji tych grup zainteresowanych stron; oraz jaki powinien być stosunek reprezentowanych interesów gospodarczych i niegospodarczych.

Biorąc pod uwagę, że powołanie członków do zrównoważonej grupy ekspertów wymaga koniecznie, aby Komisja miała jasne pojęcie o tym, co oznacza „równowaga” w kontekście mandatu grupy, wymóg określenia na początku indywidualnej definicji równowagi nie powinien wiązać się z żadnymi dodatkowymi pracami dla Komisji. Wymóg ten byłby raczej równoznaczny z obowiązkiem ujawnienia definicji, które Komisja stosuje w każdym razie.

Komisja powinna opublikować swoją indywidualną definicję „równowagi” w decyzji ustanawiającej grupę ekspertów lub, w przypadku braku takiej formalnej decyzji, w zaproszeniu do składania wniosków. Publikacja definicji „równowagi” dla formalnych grup ekspertów również w zaproszeniach do składania wniosków zapewniłaby jednolitą strukturę zaproszeń do składania wniosków dla formalnych i nieformalnych grup ekspertów.

3. W odniesieniu do indywidualnej definicji „równowagi” Komisja powinna, w celu umożliwienia przeglądu stosunku interesów gospodarczych i niegospodarczych reprezentowanych w grupie ekspertów, opracować ogólne kryteria rozgraniczenia interesów gospodarczych i niegospodarczych. Te ogólne kryteria powinny zostać określone w decyzji Komisji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów. Ustanowienie takich kryteriów oznaczałoby przede wszystkim, że Komisja określa, które grupy zainteresowanych stron uznaje za reprezentujące interesy gospodarcze, a które grupy zainteresowanych stron uznaje za reprezentujące interesy niegospodarcze. W tym celu Komisja powinna opierać się na sekcjach i podsekcjach rejestru służącego przejrzystości (zob. nagłówek C poniżej).

W kwestii zrównoważonego składu grup ekspertów zwróciłem uwagę na niespójne traktowanie przez Komisję dwóch organizacji działających w sektorze rolnym: Europejscy rolnicy („COPA”) i europejskie spółdzielnie rolnicze („COGECA”). W swoich grupach ekspertów Komisja czasami wyznaczała COPA i COGECA jako jedną organizację, nazywając danego członka „COPA-COGECA”. W ramach innych grup ekspertów Komisja wyznaczyła „COPA” i „COGECA” jako odrębnych członków.

4. Rzecznik zwraca się do Komisji o wyjaśnienie tego niespójnego traktowania oraz o przedstawienie opinii na temat tego, czy COPA i COGECA powinny, do celów uczestnictwa w grupach ekspertów i innych podobnych podmiotach, być uznawane za jedną organizację czy za dwie odrębne organizacje. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę fakt, że zarówno COPA, jak i COGECA określają swój status prawny jako „stowarzyszenie de fait” na swoich profilach w rejestrze służącym przejrzystości.

5. Rzecznik zwraca się ponadto do Komisji o poinformowanie jej, czy w ten sam sposób potraktowała w niespójny sposób inne organizacje powołane do grup ekspertów. Jeżeli tak, Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Komisji o przedstawienie uzasadnienia.

B. Zaproszenia do składania wniosków:

Komisja i organizacje społeczeństwa obywatelskiego zgadzają się co do tego, że poziom reprezentacji społeczeństwa obywatelskiego w grupach ekspertów nie zawsze jest zadowalający. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że grupy społeczeństwa obywatelskiego nie zawsze będą miały możliwość uczestniczenia w odpowiednich grupach. Zaproponowane poniżej ulepszenia w stosunku do standardów Komisji dotyczących zaproszeń do składania wniosków powinny jednak przyczynić się do zwiększenia liczby organizacji społeczeństwa obywatelskiego kwalifikujących się do powołania do grup ekspertów.

1. Idąc za przykładem ram prawnych Komisji dotyczących grup dialogu obywatelskiego DG AGRI, Komisja powinna opublikować zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów.

Biorąc pod uwagę, że nie można racjonalnie przewidzieć potencjalnej odpowiedzi na publiczne zaproszenie do składania wniosków, trudno jest stwierdzić, w jaki sposób i w jakich szczególnych okolicznościach Komisja mogłaby od początku dojść do wniosku, że publiczne zaproszenie do składania wniosków nie służyłoby użytecznemu celowi [5].

2. Ponadto zainteresowane strony muszą mieć łatwy dostęp do zaproszeń do składania wniosków. Komisja powinna stworzyć jeden portal, na którym publikowane będą zaproszenia do składania wniosków. Jednolity portal powinien zostać utworzony na wzór strony internetowej Komisji poświęconej konsultacjom [6] i powinien być powiązany z rejestrem grup ekspertów.

W praktyce rozwój tego jednego portalu oznaczałby, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, dodanie następujących funkcji do sekcji „wiadomości” rejestru grup ekspertów:

Orientacyjne planowanie zaproszeń do składania wniosków

Zaproszenia do składania wniosków według obszarów polityki

- System powiadamiania e-mail o nowych zaproszeniach do składania wniosków

3. Komisja powinna wprowadzić standardowy termin dla wszystkich zaproszeń do składania wniosków. Powinno to umożliwić organizacjom dysponującym ograniczonymi środkami finansowymi lub zasobami ludzkimi odpowiednie planowanie i terminowe przedkładanie wymaganych dokumentów. Termin sześciu tygodni wydaje się rozsądnym minimum.

C. Link do rejestru służącego przejrzystości:

Niespójne oznaczanie/kategoryzacja organizacji powołanych do grup ekspertów jest jedną z głównych przeszkód w ocenie, czy skład jest zrównoważony. Trudno zrozumieć fakt, że ta sama organizacja może być różnie oznaczana w różnych grupach ekspertów. Ponadto oznakowanie organizacji w rejestrze grup ekspertów różni się od kategoryzacji zarejestrowanych podmiotów w rejestrze służącym przejrzystości. Ta ostatnia rozbieżność jest szczególnie problematyczna w przypadku członkostwa w grupach ekspertów, co wymaga rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości.

Przyznaję, że oznaczenie konkretnej organizacji może być złożonym zadaniem. Rejestr służący przejrzystości zawiera jednak dobrze zdefiniowane kategorie i podkategorie zainteresowanych stron. Wyznaczenie tych kategorii i podkategorii zostało dodatkowo wzmocnione od dnia 1 stycznia 2015 r., jak wspomniano powyżej. Kluczową zaletą rejestru służącego przejrzystości jest ponadto to, że rejestrujący sami się etykietują, wybierając odpowiednią sekcję rejestru, do której chcą się zarejestrować.

1. Biorąc pod uwagę, że rejestracja w rejestrze służącym przejrzystości jest już warunkiem wstępnym członkostwa w niektórych grupach ekspertów Komisji, a także biorąc pod uwagę, że oczekuje się, że w najbliższej przyszłości zostanie wprowadzony obowiązkowy rejestr służący przejrzystości, proponuję, aby Komisja wykorzystała kategoryzację rejestru służącego przejrzystości do kategoryzacji członków w grupach ekspertów Komisji [7].

2. Ponadto w świetle metod pracy nowej Komisji i przewidywanego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości przepisy horyzontalne Komisji dotyczące grup ekspertów powinny wymagać rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości w celu mianowania do grup ekspertów.

Wymóg ten dotyczyłby oczywiście tylko tych członków grupy ekspertów, którzy kwalifikują się do rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości. Już dziś członkowie Komisji nie mogą spotykać się z organizacjami zawodowymi ani osobami samozatrudnionymi, które nie są zarejestrowane w rejestrze służącym przejrzystości. Jeżeli Komisja uzna za niewłaściwe, aby jej członkowie spotykali się z organizacjami i osobami samozatrudnionymi niezarejestrowanymi w rejestrze służącym przejrzystości, powinna również uznać za niewłaściwe, aby te organizacje i osoby samozatrudnione wpływały na politykę i proces decyzyjny Komisji poprzez udział w grupach ekspertów.

Konkretnie rzecz ujmując, Komisja powinna wymagać rejestracji w przypadku wszystkich organizacji i wszystkich osób samozatrudnionych, które mają zostać powołane do grup ekspertów jako przedstawiciele wspólnego interesu zainteresowanych stron lub jako indywidualni eksperci we własnym imieniu.

Jeśli chodzi o ekspertów indywidualnych, którzy nie są samozatrudnieni i którzy zostali wyznaczeni do reprezentowania wspólnego interesu zainteresowanych stron, można założyć, że najprawdopodobniej będą oni pracownikami organizacji należących do grupy zainteresowanych stron, których wspólny interes reprezentują, lub będą z nimi w inny sposób ściśle powiązani.

Mimo że osoby te z definicji nie mają na celu reprezentowania tych organizacji, muszą one mieć na uwadze interesy tych organizacji, działając jako członkowie odpowiednich grup ekspertów. Jestem zatem zdania, że w sytuacji bliskiego powiązania zasadne wydaje się wymaganie, aby właściwe organizacje same zarejestrowały się w rejestrze służącym przejrzystości.

3. Proponowane powiązanie grup ekspertów Komisji z rejestrem służącym przejrzystości znacznie zwiększyłoby wiarygodność danych. Aby to jednak funkcjonowało prawidłowo, konieczne wydaje się, aby wspólny sekretariat rejestru służącego przejrzystości systematycznie sprawdzał, czy na pierwszy rzut oka rejestrujący rejestrują się w odpowiedniej sekcji rejestru służącego przejrzystości. Najprawdopodobniej wymagałoby to zwiększenia zasobów Sekretariatu. W przypadku wszelkich innych informacji dostarczanych przez rejestrujące się podmioty obecny system kontroli jakości, wraz ze zmienionym systemem ostrzeżeń i skarg służącym do wykrywania nieprawidłowych informacji w rejestrze służącym przejrzystości, wydaje się być krokiem naprzód.

4. Praktycznie rzecz ujmując, Komisja powinna powiązać każdego członka grupy ekspertów z jego profilem w rejestrze służącym przejrzystości, tak aby opinia publiczna miała łatwy dostęp do tych danych.

5. Osoby, które nie są samozatrudnione i które zostały powołane do grup ekspertów jako eksperci indywidualni we własnym imieniu, nie są objęte zakresem rejestru służącego przejrzystości. Biorąc pod uwagę, że ci indywidualni eksperci „działają niezależnie i [wyrażają] swoje osobiste poglądy”, Komisja powinna, w ramach zmienionej polityki dotyczącej konfliktu interesów, opublikować w rejestrze grup ekspertów wystarczająco szczegółowy życiorys i deklarację interesów każdego zainteresowanego indywidualnego eksperta (zob. nagłówek D poniżej).

D. Polityka w zakresie konfliktów interesów w odniesieniu do ekspertów indywidualnych powołanych we własnym imieniu:

W wielu uwagach wniesionych w ramach moich konsultacji publicznych zainteresowane strony wyraziły zaniepokojenie w związku z wyznaczeniem osób powiązanych z konkretną grupą zainteresowanych stron („lobbystów”) na ekspertów we własnym imieniu.

Zdaniem Komisji ci indywidualni eksperci „działają niezależnie i [wyrażają] swoje osobiste poglądy”.

Komisja przyznała jednak, w kontekście gromadzenia i wykorzystywania wiedzy specjalistycznej, że „jest to truizm polegający na tym, że nikt nie jest całkowicie „niezależny”: jednostki nigdy nie mogą całkowicie odłożyć na bok wszystkich myśli związanych z ich osobistym pochodzeniem – rodziną, kulturą, pracodawcą, sponsorem itp. Niemniej jednak należy w miarę możliwości oczekiwać, że eksperci będą działać w sposób niezależny. Eksperci mogą oczywiście nadal wnosić do stołu wiedzę, którą posiadają ze względu na przynależność lub narodowość: w rzeczywistości eksperci mogą być czasami wybierani właśnie z tego powodu. Niemniej jednak celem jest zminimalizowanie ryzyka, że partykularne interesy zniekształcą oferowane porady poprzez ustanowienie praktyk promujących uczciwość, wyraźne uwypuklenie zależności oraz uznanie, że niektóre zależności - różniące się w zależności od kwestii - mogą w większym stopniu wpływać na proces polityczny niż inne"[8].

W świetle powyższego należy zagwarantować, że indywidualni eksperci powołani we własnym imieniu nie znajdą się w sytuacji konfliktu interesów.

Moim zdaniem przepisy horyzontalne Komisji dotyczące grup ekspertów nie przewidują wystarczających zabezpieczeń w tym zakresie. Aby uniknąć sytuacji, w których osoby fizyczne są powoływane jako członkowie grup ekspertów we własnym imieniu, gdy w rzeczywistości mają powiązania z zainteresowanymi stronami, które sprawiają, że nie nadają się one do pełnienia tej roli, konieczne wydaje się dokonanie przez Komisję przeglądu jej polityki w zakresie konfliktu interesów w tym obszarze. Komisja powinna podjąć środki mające zarówno skutek zapobiegawczy, jak i naprawczy.

1. W celu zapobiegania konfliktom interesów Komisja powinna dokładnie ocenić sytuację poszczególnych osób w trakcie analizowania wniosków o powołanie do grup ekspertów we własnym imieniu. Analizę należy przeprowadzić w celu wykrycia wszelkich rzeczywistych, potencjalnych lub widocznych konfliktów interesów.

Zgodnie z wytycznymi OECD „Zarządzanie konfliktami interesów w służbie publicznej” Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie stoi na stanowisku, że zasady dobrej administracji, a w szczególności zasada równego traktowania, wymagają od instytucji UE zapewnienia, aby żadne faktyczne, potencjalne lub widoczne konflikty interesów nie miały wpływu na ich pracę. W odniesieniu do oczywistych konfliktów interesów Rzecznik Praw Obywatelskich uznał ponadto, że Komisja, jako instytucja, powinna dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć nie tylko rzeczywistych konfliktów interesów, ale także oczywistych konfliktów interesów, w celu utrzymania zaufania publicznego do swojej działalności.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa zatem, że Komisja powinna przewidzieć w swojej decyzji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów (zaproponowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich), że żadna osoba pozostająca w faktycznym, potencjalnym lub widocznym konflikcie interesów nie zostanie powołana do grupy ekspertów działającej we własnym imieniu.

3. Jeżeli przeprowadzona przez Komisję ocena wniosku danej osoby o członkostwo we własnym imieniu ujawni sytuację faktycznego, potencjalnego lub oczywistego konfliktu interesów, Komisja może rozważyć możliwość wyznaczenia tej osoby jako przedstawiciela wspólnego interesu zainteresowanych stron lub, alternatywnie, wyznaczenia jej organizacji afiliacyjnej jako członka grupy ekspertów.

Jeżeli chodzi o środki naprawcze w przypadku konfliktu interesów, sankcje przewidziane w art. 9 ust. 1 przepisów horyzontalnych (możliwość wykluczenia indywidualnego eksperta z grupy ekspertów lub z jej konkretnego posiedzenia) mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy w pierwszej kolejności zostanie wykryty konflikt interesów.

Aby zapewnić taką możliwość wykrywania konfliktów interesów, Komisja powinna – z zastrzeżeniem przedstawionym poniżej – przyjąć następujące środki w swoich przepisach horyzontalnych.

4. W rejestrze grup ekspertów należy opublikować wystarczająco szczegółowe życiorysy każdego eksperta powołanego we własnym imieniu. CV powinno m.in. zawierać informacje o przeszłym i obecnym doświadczeniu zawodowym eksperta, w tym informacje o przeszłych i obecnych pracodawcach, a także informacje o źródłach otrzymanego finansowania.

5. Każdy ekspert powołany we własnym imieniu powinien zgłosić na piśmie wszelkie okoliczności, które mogłyby spowodować konflikt interesów w odniesieniu do jego działalności w grupie ekspertów. Deklarację interesów należy również opublikować w rejestrze grup ekspertów. Ponadto, aby należycie uwzględnić zmieniające się interesy, deklaracja interesów powinna być aktualizowana co roku.

Co ważne, Komisja musiałaby zapewnić wdrożenie powyższych środków w pełnej zgodności z rozporządzeniem 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych.

E. Poprawa dostępności danych w rejestrze:

Należy jeszcze bardziej poprawić jakość danych w rejestrze grup ekspertów – wykraczającą poza to, co omówiono powyżej w odniesieniu do etykietowania/kategoryzacji członków.

1. Przydatne byłoby przeprojektowanie przez Komisję zakładki „statystyki” w rejestrze grup ekspertów. Obecnie podaje się liczby według rodzaju członka (indywidualny ekspert powołany we własnym imieniu, indywidualny ekspert wyznaczony jako przedstawiciel interesu, organizacja, administracja krajowa). Aby umożliwić społeczeństwu dokonanie przeglądu zrównoważonego składu grupy ekspertów na podstawie reprezentowanych interesów, w zakładce zawierającej statystyki należy również wyświetlić liczbę członków w podziale na kategorie/grupy zainteresowanych stron. Jak zasugerowano powyżej, odpowiednie kategorie powinny być równoważne (pod)sekcjom rejestru służącego przejrzystości. Na drugim poziomie stosunek interesów gospodarczych do niegospodarczych reprezentowanych przez członków grupy ekspertów powinien być również wyświetlany w zakładce statystyki.

Te ulepszenia techniczne umożliwiłyby szybką pierwszą ocenę zrównoważonego składu grupy ekspertów.

2. Komisja powinna dopilnować, aby dokumenty dotyczące prac grup ekspertów i ich podgrup (porządki obrad, protokoły posiedzeń itp.) były publikowane systematycznie i terminowo. Chociaż rodzaj dokumentów dotyczących prac samych grup ekspertów wydaje się w dużej mierze akceptowalny, dokumenty dotyczące prac podgrup wydają się mało dostępne. Co do zasady dokumenty powinny być publikowane jak najszybciej, tj. w miarę możliwości z wyprzedzeniem. Ponadto publikacja powinna odbywać się poprzez załadowanie dokumentów do rejestru grup ekspertów, a nie poprzez umieszczenie ich na innej stronie internetowej, na przykład odpowiedniej dyrekcji generalnej. Tylko wtedy, gdy dokumenty są dostępne w samym rejestrze, obywatele będą mogli je przeszukiwać za pośrednictwem funkcji wyszukiwania w rejestrze.

3. Komisja powinna upewnić się, że dostarcza wystarczających informacji na temat interesu, jaki dany ekspert reprezentuje jako przedstawiciel wspólnego interesu zainteresowanych stron. Oznacza to, że Komisja powinna konsekwentnie publikować informacje na temat zawodu lub tytułu zawodowego takiego eksperta indywidualnego, organizacji jego przynależności (jeżeli taka istnieje), grup zainteresowanych stron, których interesy reprezentuje, oraz reprezentowanego szczególnego wspólnego interesu.

4. Dążąc do jeszcze większej przejrzystości, chciałbym zwrócić się do Komisji o dopilnowanie, aby protokoły sporządzane w celu rejestrowania posiedzeń grup ekspertów i ich podgrup, w tym obrad, były jak najbardziej szczegółowe. Obecnie art. 14 standardowego regulaminu wewnętrznego grup ekspertów Komisji stanowi, że obrady grupy mają charakter poufny, chyba że zwykłą większością głosów jej członków – w porozumieniu ze służbami Komisji – podejmie decyzję o otwarciu obrad dla publiczności. Art. 9 standardowego regulaminu wewnętrznego stanowi, że „protokół nie zawiera informacji o indywidualnym stanowisku członków podczas obrad grupy”. Jeżeli chodzi o posiedzenia w ujęciu bardziej ogólnym, ten sam art. 9 stanowi, że „[p]rzepisy podsumowujące dyskusję nad każdym punktem porządku dziennego oraz opinie wydawane przez grupę sporządza sekretariat pod nadzorem przewodniczącego”.

Użycie terminu „protokół podsumowujący” w połączeniu z faktem, że protokół musi być sporządzany wyłącznie na temat „dyskusji” i opinii wydawanych „przez grupę”, a nie przez jej członków, stwarza ryzyko, że sprawozdania z działalności grupy będą sporządzane w sposób niejasny i ograniczony. Należy tego unikać [9] W związku z tym wiele uwag wniesionych w ramach konsultacji społecznych budzi obawy, że grupy ekspertów stosują na swoich posiedzeniach tzw. "zasadę Chatham House"[10].

W związku z powyższym proponuję, aby Komisja rozważyła (i) przyjęcie w 2015 r. decyzji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów oraz (ii) dokonanie przeglądu składu grup ekspertów, które są aktywne lub wstrzymane, po przyjęciu niniejszej decyzji.

Zapraszam do przedstawienia opinii na temat mojej powyższej analizy i propozycji ulepszeń do dnia 30 kwietnia 2015 r. Niniejsze pismo wraz z opinią Komisji opublikuję na mojej stronie internetowej.

Dla ułatwienia w załączeniu przesyłam załącznik zawierający streszczenie propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących usprawnień.

Mając na uwadze moje sugestie dotyczące powiązania grup ekspertów Komisji z rejestrem służącym przejrzystości, zachęcam Komisję do kontynuowania działań w celu wprowadzenia obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly

Obudowy: (wysłane pocztą elektroniczną)

● Załącznik - Streszczenie sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących usprawnień

● Uwagi otrzymane przez biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w ramach konsultacji publicznych dotyczących składu grup ekspertów Komisji

 

Załącznik - Streszczenie sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących usprawnień [11]

A. (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie zrównoważonego składu:

Komisja powinna przyjąć decyzję ustanawiającą ramy dla grup ekspertów. Niniejsza decyzja Komisji powinna zawierać następujące wymogi:

1. Wyważona reprezentacja wszystkich istotnych interesów w każdej grupie ekspertów.

2. Indywidualna definicja „bilansu”, którą należy określić dla każdej indywidualnej grupy ekspertów.

3. Przepis zawierający ogólne kryteria rozgraniczenia interesów gospodarczych i niegospodarczych.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że Komisja niespójnie wyznaczyła organizacje „European Farmers” („COPA”) i „European Agri-cooperatives” („COGECA”) jako jednego członka w niektórych grupach ekspertów („COPA-COGECA”) oraz jako dwóch odrębnych członków w innych grupach ekspertów („COPA” i „COGECA”). W związku z tym Rzecznik zwraca się do Komisji o:

4. Wyjaśnienie niespójnego traktowania COPA i COGECA w odniesieniu do członkostwa w grupach ekspertów.

5. Poinformować Rzecznika Praw Obywatelskich, czy w ten sam sposób potraktował w niespójny sposób inne organizacje powołane do grup ekspertów.

B. Zaproszenia do składania wniosków:

1. Opublikuj zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów.

2. Utworzenie jednego portalu dla zaproszeń do składania wniosków skierowanych do grup ekspertów.

3. Wprowadzenie standardowego minimalnego terminu 6 tygodni dla wszystkich zaproszeń do składania wniosków.

C. Link do rejestru służącego przejrzystości:

1. Wykorzystanie kategoryzacji w rejestrze służącym przejrzystości do kategoryzacji członków w grupach ekspertów Komisji.

2. Wymóg rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości w celu powołania grup ekspertów.

3. Systematyczne sprawdzanie, czy rejestrujący się rejestrują się w odpowiedniej sekcji rejestru służącego przejrzystości.

4. Powiąż każdego członka grupy ekspertów z jego profilem w rejestrze służącym przejrzystości.

5. Zob. sekcja D poniżej w odniesieniu do osób, które nie są samozatrudnione i które są powoływane do grup ekspertów jako eksperci indywidualni we własnym imieniu.

D. Polityka w zakresie konfliktów interesów w odniesieniu do ekspertów indywidualnych powołanych we własnym imieniu:

Komisja powinna dokonać przeglądu swojej polityki dotyczącej konfliktu interesów i podjąć następujące działania.

1. Dokładna ocena sytuacji poszczególnych osób w celu wykrycia wszelkich rzeczywistych, potencjalnych lub widocznych konfliktów interesów.

2. Zapewnienie, aby żadna osoba, w przypadku której występuje rzeczywisty, potencjalny lub widoczny konflikt interesów, nie została powołana do grupy ekspertów we własnym imieniu.

3. Rozważenie, w sytuacji konfliktu interesów, możliwości wyznaczenia osoby fizycznej jako przedstawiciela wspólnego interesu zainteresowanych stron lub wyznaczenia jej organizacji powiązanej z grupą ekspertów.

4. Opublikowanie w rejestrze grup ekspertów wystarczająco szczegółowego życiorysu każdego eksperta powołanego we własnym imieniu.

5. Opublikować w rejestrze grup ekspertów deklarację interesów każdego eksperta powołanego we własnym imieniu.

E. Poprawa dostępności danych w rejestrze:

1. Przeprojektowanie zakładki „Statystyki” w rejestrze grup ekspertów.

2. Publikowanie dokumentów dotyczących prac grup ekspertów i ich podgrup nad rejestrem grup ekspertów w sposób systematyczny i terminowy.

3. opublikowanie w rejestrze grup ekspertów wystarczających informacji na temat interesu, jaki dany ekspert reprezentuje jako przedstawiciel wspólnego interesu zainteresowanych stron.

4. Dążyły do tego, by protokoły sporządzane w celu rejestrowania posiedzeń grup ekspertów i ich podgrup, w tym obrad, były jak najbardziej szczegółowe.

W związku z powyższym Komisja powinna rozważyć (i) przyjęcie w 2015 r. decyzji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów oraz (ii) dokonanie przeglądu składu grup ekspertów, które są aktywne lub wstrzymane, po przyjęciu tej decyzji.

 

[1] Komisja może jednak zdecydować o zastosowaniu środków przyjętych w odpowiedzi na niniejsze dochodzenie z własnej inicjatywy również do takich grup.

[2] Przepisy horyzontalne regulujące działalność grup ekspertów Komisji określono w następującym komunikacie Komisji: Ramy dla grup ekspertów Komisji: Przepisy horyzontalne i rejestr publiczny, 10.11.2010 (C(2010) 7649 wersja ostateczna, SEC(2010) 1360).

[3] Pragnę wyjaśnić, że powyższe informacje w żaden sposób nie podważają znaczenia mojego dochodzenia z własnej inicjatywy OI/7/2014/NF dotyczącego kwestii zrównoważonego składu grup dialogu obywatelskiego prowadzonych przez DG AGRI. OI/7/2014 otwarto z myślą o starannym przeglądzie mianowania członków grup dialogu obywatelskiego. Nie skupia się ona na ocenie ram prawnych leżących u podstaw grup dialogu obywatelskiego.

[4] Zob. przypis 2 powyżej.

[5] Biorąc pod uwagę, że decyzja Komisji ustanawiająca ramy dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI, która została przyjęta w grudniu 2013 r., przewiduje obowiązkowe zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy, a także biorąc pod uwagę dalszą dogłębną analizę tej kwestii w trakcie obecnego dochodzenia z własnej inicjatywy (w tym odpowiednie argumenty przedstawione w odpowiedziach na jej konsultacje publiczne), stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie konieczności publicznego zaproszenia do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów zmieniło się od czasu podjęcia przez nią decyzji o zamknięciu dochodzenia w sprawie skargi 1682/2010/(ANA)BEH.

[6] Zob. http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[7] Jeżeli chodzi o niespójne oznakowanie/kategoryzację organizacji powołanych do grup ekspertów, od czasu podjęcia decyzji o zamknięciu dochodzenia w sprawie skargi 1682/2010/(ANA)BEH Rzecznik Praw Obywatelskich rozwinęła w ten sposób swoje myślenie na temat konieczności posiadania ogólnych i dobrze zdefiniowanych kategorii zainteresowanych stron. Głównymi czynnikami, które wpłynęły na ten rozwój sytuacji, była jej dogłębna analiza tej kwestii w trakcie obecnego dochodzenia z własnej inicjatywy (w tym odpowiednie argumenty przedstawione w odpowiedziach na jej konsultacje publiczne), wejście w życie zmienionego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie rejestru służącego przejrzystości, a także zobowiązanie przewodniczącej Komisji do przedstawienia wniosku dotyczącego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

[8] Komunikat Komisji w sprawie gromadzenia i wykorzystywania przez Komisję wiedzy specjalistycznej: zasady i wytyczne, COM(2002) 713 wersja ostateczna, s. 9.

[9] Artykuł 11 ust. 5 przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji stanowi, że zastosowanie ma obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej określony w Traktatach oraz w przepisach wykonawczych do nich. Ponadto do grup ekspertów mają zastosowanie przepisy Komisji dotyczące bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych UE, określone w załączniku do decyzji Komisji 2001/884/WE, EWWiS, Euratom. W świetle tych szczególnych zabezpieczeń nie jest oczywiste, że istnieje potrzeba dalszego ograniczania przejrzystości.

[10] Reguła Chatham House stanowi, że "[j]eżeli spotkanie lub jego część odbywa się zgodnie z Regułą Chatham House, uczestnicy mogą swobodnie korzystać z otrzymanych informacji, ale nie można ujawnić ani tożsamości, ani przynależności mówcy (mówców), ani żadnego innego uczestnika." Zobacz http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule.

[11] Dokładne brzmienie przedmiotowej propozycji znajduje się w pełnym tekście odpowiedniego akapitu pisma Rzecznika Praw Obywatelskich.