Jean-Claude Juncker Przewodniczący Komisji Europejskiej 1049 BRUKSELA BELGIA

Strasburg, dnia 27 stycznia 2015 r.

Dochodzenie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z własnej inicjatywy OI/6/2014/NF dotyczące składu grup ekspertów Komisji

Szanowny Panie Przewodniczący!

W dniu 12 maja 2014 r. poinformowałem Komisję o mojej decyzji o wszczęciu dochodzenia z własnej inicjatywy w sprawie składu grup ekspertów Komisji. Celem mojego dochodzenia z własnej inicjatywy jest promowanie przejrzystości i, w konstruktywny sposób, wspieranie wysiłków na rzecz osiągnięcia bardziej zrównoważonego składu grup ekspertów Komisji. Celem niniejszego pisma jest przekazanie Komisji (i) informacji zwrotnych otrzymanych w ramach konsultacji publicznych przeprowadzonych w kontekście niniejszego dochodzenia, (ii) moich wstępnych opinii na temat odnośnych kwestii oraz (iii) zestawu sugestii (przedstawionych w załączniku), na które zwracam się do Komisji o udzielenie odpowiedzi w formie opinii do dnia 30 kwietnia 2015 r.

Przeprowadzona przeze mnie dotychczas analiza potwierdza, że osiągnięcie wyważonego składu grup ekspertów Komisji jest złożonym i wymagającym zadaniem. Niemniej jednak kluczowa rola odgrywana przez te grupy w przyczynianiu się do rozwoju prawodawstwa i polityki UE jasno pokazuje, że należy dołożyć wszelkich starań, aby społeczeństwo mogło kontrolować ich pracę i mieć do nich zaufanie.

Moim zdaniem Komisja przyjęła już szereg pozytywnych inicjatyw, które, gdyby były stosowane w całym spektrum grup ekspertów, zapewniłyby znacznie większą przejrzystość i równowagę. Przedstawione poniżej sugestie mają zatem na celu wykorzystanie tego, co Komisja już podjęła w różnych obszarach, od ram dialogu obywatelskiego DG AGRI po jej wysiłki na rzecz rejestru służącego przejrzystości. Chociaż sugestie są szczegółowe i ambitne, ufam, że uznają je Państwo za przydatne i wykonalne, ponieważ starają się Państwo zbudować modelową administrację UE. Poniżej przedstawiam moją szczegółową analizę:

Konsultacje społeczne

Pierwszym krokiem w moim dochodzeniu z własnej inicjatywy było przeprowadzenie konsultacji publicznych. Otrzymałem 60 odpowiedzi, które wziąłem pod uwagę przy określaniu dalszych działań w ramach mojego dochodzenia. W załączeniu przesyłam do wglądu kopie odpowiedzi. Opublikuję je również na mojej stronie internetowej, gdy tylko podległe mi służby zakończą proces redakcji dokumentów.

Ogólna długość otrzymanych wkładów jest ujemna w stosunku do obecnej sytuacji. Zainteresowane strony twierdzą, że nadal istnieją poważne niedociągnięcia w odniesieniu do składu i przejrzystości grup ekspertów Komisji. Główne problemy zidentyfikowane przez zainteresowane strony to (i) niespójna kategoryzacja organizacji będących członkami grup ekspertów, (ii) postrzegana ciągła dominacja interesów korporacyjnych w dużej liczbie grup ekspertów, (iii) brak danych w rejestrze grup ekspertów oraz (iv) wyznaczenie osób, które są ściśle powiązane z konkretną grupą zainteresowanych stron, jako ekspertów działających we własnym imieniu, w związku z brakiem skutecznej polityki w zakresie konfliktu interesów.

Zakres dochodzenia z własnej inicjatywy i streszczenie moich wstępnych opinii

Zakres mojego dochodzenia z własnej inicjatywy nie obejmuje grup ekspertów Komisji, które składają się wyłącznie z organów państw członkowskich.[1] Innymi słowy, niniejsze dochodzenie dotyczy wyłącznie grup ekspertów Komisji, w których skład wchodzą przedstawiciele grup interesu (organizacje lub eksperci indywidualni reprezentujący interesy) lub niezależni eksperci powołani we własnym imieniu. Zgodnie z podejściem Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1682/2010/(ANA)BEH termin „grupy ekspertów Komisji” należy w kontekście niniejszego dochodzenia rozumieć jako odnoszący się nie tylko do grup ekspertów sensu stricto, ale również do „innych podobnych podmiotów”.

Niestety uważam, że obecnie nie jest możliwe dokonanie odpowiedniego i spójnego przeglądu składu poszczególnych grup ekspertów ze względu na braki w ramach regulujących takie grupy, a także w rejestrze grup ekspertów. Zauważam, że nie ma spójnego oznakowania/kategorii organizacji powołanych do grup ekspertów oraz że niejasna kategoria „stowarzyszenie” wydaje się być często stosowana jako kategoria rezerwowa. Ponadto Komisja nie opracowała dotychczas żadnych ogólnych kryteriów wyznaczania różnych grup zainteresowanych stron. W szczególności nie istnieją kryteria szerszej kategoryzacji grup zainteresowanych stron, które uznaje się za reprezentujące odpowiednio interesy gospodarcze i niegospodarcze.

Pragnę ponadto zauważyć, że w dniu 22 października 2014 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie budżetu ogólnego Unii Europejskiej na rok budżetowy 2015, w której przewidziano utrzymanie „pewnych środków w rezerwie do czasu, gdy Komisja zmieni przepisy dotyczące grup ekspertów i zapewni ich pełne wdrożenie we wszystkich dyrekcjach generalnych”. W projekcie poprawki złożonym przez grupę posłów do PE, na którym oparto rezolucję, zwrócono uwagę na to, co postrzegano jako ciągły brak zapewnienia zrównoważonego składu i przejrzystości grup ekspertów.

W świetle otrzymanych uwag, obaw wysuniętych przez Parlament Europejski w kontekście procedury budżetowej, a także moich wstępnych poglądów przedstawionych powyżej, postanowiłem skoncentrować się na dochodzeniu z własnej inicjatywy wyłącznie na kwestiach systemowych, które mają negatywny wpływ na zrównoważony skład grup ekspertów i przejrzystość prac grup.

Oczywiście wziąłem również pod uwagę pozytywne zmiany, które uważam za istotne dla obecnego dochodzenia z własnej inicjatywy.

Pozytywne zmiany leżące u podstaw moich sugestii dotyczących ulepszeń

Od grudnia 2013 r. grupy dialogu obywatelskiego DG AGRI, specjalny rodzaj grupy ekspertów Komisji, podlegają nowym ramom. Uważam, że te ramy prawne, których wdrożenie podlega przeglądowi w kontekście dochodzenia z własnej inicjatywy OI/7/2014/NF, mają wyraźną przewagę nad przepisami horyzontalnymi regulującymi grupy ekspertów Komisji [2]. Chciałbym zwrócić uwagę na następujące kwestie. Ramy dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI są prawnie wiążące. Stanowi on, że grupy te muszą mieć zrównoważoną reprezentację interesów, w szczególności równowagę między interesami gospodarczymi i pozagospodarczymi. Ramy dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI wymagają również, aby organizacja, która kwalifikuje się do powołania na członka takiej grupy, była zarejestrowana w rejestrze służącym przejrzystości. Ponadto ramy te wymagają obowiązkowego zaproszenia do składania wniosków dla każdej grupy. Biorąc pod uwagę te korzyści, uważam, że ramy prawne dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI powinny być wykorzystywane jako punkt odniesienia dla wszelkich przyszłych zmian horyzontalnych przepisów Komisji dotyczących grup ekspertów [3].

Z dużym zadowoleniem odnotowuję, że nowa Komisja podjęła szereg inicjatyw w celu zwiększenia przejrzystości swoich prac. Zgodnie z metodami pracy nowej Komisji członkowie Komisji nie mogą co do zasady spotykać się z organizacjami zawodowymi lub osobami samozatrudnionymi, które nie są zarejestrowane w rejestrze służącym przejrzystości. Ponadto od dnia 1 grudnia 2014 r. podawane są do wiadomości publicznej porządki posiedzeń komisarzy, członków ich gabinetów oraz dyrektorów generalnych z organizacjami lub osobami samozatrudnionymi w kwestiach związanych z kształtowaniem i wdrażaniem polityki w Unii.

Ponadto od dnia 1 stycznia 2015 r. obowiązuje zmienione porozumienie międzyinstytucjonalne między Komisją a Parlamentem Europejskim w sprawie rejestru służącego przejrzystości. Nowe porozumienie poprawia ustaloną kategoryzację zainteresowanych stron poprzez przedstawienie bardziej szczegółowych opisów poszczególnych sekcji rejestru służącego przejrzystości w celu lepszego umożliwienia rejestrującym wyboru odpowiedniej kategorii do rejestracji. Ustanawia się w nim również wyraźne powiązania z grupami ekspertów Komisji poprzez (i) nałożenie na rejestrujących wymogu wpisywania ich członków do grup ekspertów w rejestrze, a także poprzez (ii) zapewnienie, że Komisja może oferować rejestrującym zachęty w odniesieniu do grup ekspertów w celu zachęcania do rejestracji.

W kontekście rejestru służącego przejrzystości pragnę zauważyć, że zobowiązał się Pan do przedłożenia przez nową Komisję wniosku dotyczącego porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości w trakcie jego kadencji. Zapowiedział Pan, że Komisja będzie dawać przykład w tym procesie.

W związku z powyższym uważam, że nadszedł właściwy moment, aby zaproponować Komisji rozważenie wprowadzenia nowych ram dla grup ekspertów Komisji, aby skład grup ekspertów był w przyszłości lepiej wyważony i przejrzysty, a także aby zapewnić możliwość przeglądu ich składu. Te nowe ramy powinny uwzględniać następujące konkretne sugestie.

W trosce o jasność i w celu ułatwienia wyszukiwania informacji uporządkowałem moje sugestie pod następującymi nagłówkami tematycznymi: (i) (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie wyważonego składu, (ii) zaproszenia do składania wniosków, (iii) link do rejestru służącego przejrzystości, (iv) polityka dotycząca konfliktu interesów w odniesieniu do poszczególnych ekspertów powołanych do działania we własnym imieniu oraz (v) poprawa dostępności danych w rejestrze.

Propozycje ulepszeń

A. (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie zrównoważonego składu:

Moim zdaniem ważne jest, aby ramy dla grup ekspertów Komisji stały się prawnie wiążące. Ustanowienie przepisów horyzontalnych w prawnie wiążącym tekście zapewniłoby przede wszystkim spójność między działaniami grup dialogu obywatelskiego DG AGRI a grupami ekspertów Komisji w ogóle. Nie ma oczywistego powodu, aby ramy dla konkretnego rodzaju grupy ekspertów Komisji były prawnie wiążące, podczas gdy ramy dla innych grup nie są. Ponadto przyjęcie prawnie wiążącego tekstu dotyczącego ram dla grup ekspertów potwierdziłoby zobowiązanie Komisji do posiadania wyważonych grup ekspertów i umożliwiłoby jej wyeliminowanie niepewności związanej z brzmieniem obecnie obowiązującego komunikatu Komisji [4].

W praktyce można by nadać grupom ekspertów prawnie wiążący charakter poprzez przyjęcie decyzji Komisji w sprawie przepisów horyzontalnych regulujących działalność grup ekspertów.

Ponadto decyzja Komisji w sprawie przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów powinna uwzględniać następujące kwestie.

1. Niezależnie od faktu, że znaczenie „równowagi” może być złożone i będzie się różnić w zależności od grupy ekspertów, wyważona reprezentacja wszystkich istotnych interesów powinna być obowiązkowym wymogiem. Obecnie obowiązujący przepis stanowi, że skład grup ekspertów Komisji musi być zrównoważony jedynie „w miarę możliwości”. Przepis ten nie jest odpowiedni do zagwarantowania równowagi wszystkich grup ekspertów. Nie świadczy ona również o zaangażowaniu Komisji w dążenie do wyważonego składu grup ekspertów w każdym przypadku.

2. Decyzja Komisji w sprawie przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów powinna zobowiązywać Komisję do określenia indywidualnej definicji „równowagi” dla każdej indywidualnej grupy ekspertów. Ustanawiając taką indywidualną definicję, Komisja powinna wziąć pod uwagę szczególny cel/zadania grupy; wymaganej wiedzy fachowej; które zainteresowane strony najprawdopodobniej odczują skutki tej sprawy; sposób organizacji tych grup zainteresowanych stron; oraz jaki powinien być stosunek reprezentowanych interesów gospodarczych i niegospodarczych.

Biorąc pod uwagę, że mianowanie członków wyważonej grupy ekspertów wymaga, aby Komisja miała jasne pojęcie o tym, co oznacza „równowaga” w kontekście mandatu grupy, wymóg określenia indywidualnej definicji równowagi na początku nie powinien wiązać się z żadnymi dodatkowymi pracami dla Komisji. Wymóg ten sprowadzałby się raczej do obowiązku ujawnienia definicji, które Komisja stosuje w każdym razie.

Komisja powinna opublikować swoją indywidualną definicję „równowagi” w swojej decyzji ustanawiającej grupę ekspertów lub, w przypadku braku takiej formalnej decyzji, w zaproszeniu do składania wniosków. Publikacja definicji „równowagi” dla formalnych grup ekspertów również w zaproszeniach do składania wniosków zapewniłaby jednolitą strukturę zaproszeń do składania wniosków dla formalnych i nieformalnych grup ekspertów.

3. W odniesieniu do indywidualnej definicji „równowagi” Komisja powinna, w celu umożliwienia przeglądu stosunku interesów gospodarczych i niegospodarczych reprezentowanych w grupie ekspertów, opracować ogólne kryteria wyznaczania granic interesów gospodarczych i niegospodarczych. Te ogólne kryteria powinny zostać określone w decyzji Komisji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów. Ustanowienie takich kryteriów oznaczałoby przede wszystkim, że Komisja określałaby, które grupy zainteresowanych stron uważa za reprezentujące interesy gospodarcze, a które grupy zainteresowanych stron uważa za reprezentujące interesy pozagospodarcze. Podejmując to działanie, Komisja powinna opierać się na sekcjach i podsekcjach rejestru służącego przejrzystości (zob. nagłówek C poniżej).

Jeśli chodzi o zrównoważony skład grup ekspertów, zauważyłem niespójne traktowanie przez Komisję dwóch organizacji działających w sektorze rolnym: Europejscy rolnicy („COPA”) i europejskie spółdzielnie rolnicze („COGECA”). W swoich grupach ekspertów Komisja czasami mianowała COPA i COGECA jedną organizacją, nazywając odpowiedniego członka „COPA-COGECA”. W innych grupach ekspertów Komisja mianowała „COPA” i „COGECA” odrębnymi członkami.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Komisji o wyjaśnienie tego niespójnego traktowania oraz o wyrażenie opinii na temat tego, czy COPA i COGECA powinny, do celów udziału w grupach ekspertów i innych podobnych podmiotach, być uznawane za jedną organizację, czy za dwie odrębne organizacje. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę fakt, że zarówno COPA, jak i COGECA określają swój status prawny jako „stowarzyszenie de fait” na swoich profilach w rejestrze służącym przejrzystości.

5. Rzecznik zwraca się ponadto do Komisji o poinformowanie jej, czy w ten sam sposób nie potraktowała w sposób niespójny innych organizacji powołanych do grup ekspertów. Jeśli tak, Rzecznik zwraca się do Komisji o przedstawienie uzasadnienia.

B. Zaproszenia do składania wniosków:

Komisja i organizacje społeczeństwa obywatelskiego zazwyczaj zgadzają się, że poziom reprezentacji społeczeństwa obywatelskiego w grupach ekspertów nie zawsze jest zadowalający. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że grupy społeczeństwa obywatelskiego nie zawsze będą miały możliwość uczestnictwa w odpowiednich grupach. Zaproponowane poniżej ulepszenia w odniesieniu do standardów Komisji dotyczących zaproszeń do składania wniosków powinny jednak przyczynić się do zwiększenia liczby organizacji społeczeństwa obywatelskiego kwalifikujących się do powoływania do grup ekspertów.

1. Idąc za przykładem ram prawnych Komisji dotyczących grup dialogu obywatelskiego DG AGRI, Komisja powinna opublikować zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów.

Biorąc pod uwagę, że nie można racjonalnie przewidzieć potencjalnej odpowiedzi na publiczne zaproszenie do składania wniosków, trudno jest stwierdzić, w jaki sposób i w jakich szczególnych okolicznościach Komisja mogłaby od samego początku dojść do wniosku, że publiczne zaproszenie do składania wniosków nie służyłoby użytecznemu celowi [5].

2. Ponadto zainteresowane strony muszą mieć łatwy dostęp do zaproszeń do składania wniosków. Komisja powinna stworzyć jeden portal, na którym publikowane będą zaproszenia do składania wniosków. Jednolity portal powinien zostać utworzony na wzór strony internetowej Komisji poświęconej konsultacjom [6] i powinien być powiązany z rejestrem grup ekspertów.

W praktyce rozwój tego jednego portalu oznaczałby, zdaniem Rzecznika, dodanie następujących funkcji do sekcji „Wiadomości” rejestru grup ekspertów:

Orientacyjne planowanie zaproszeń do składania wniosków

Zaproszenia do składania wniosków w podziale na obszary polityki

System powiadamiania e-mailowego o nowych zaproszeniach do składania wniosków

3. Komisja powinna wprowadzić standardowy termin dla wszystkich zaproszeń do składania wniosków. Powinno to umożliwić organizacjom o ograniczonym finansowaniu lub zasobach ludzkich odpowiednie planowanie i terminowe przedkładanie wymaganych dokumentów. Termin 6 tygodni wydaje się rozsądnym minimum.

C. Link do rejestru służącego przejrzystości:

Niespójne etykietowanie/kategoryzacja organizacji powołanych do grup ekspertów jest jedną z głównych przeszkód w ocenie, czy skład jest zrównoważony, czy nie. Trudno jest zrozumieć fakt, że ta sama organizacja może być inaczej oznakowana w różnych grupach ekspertów. Ponadto oznakowanie organizacji w rejestrze grup ekspertów różni się od klasyfikacji podmiotów zarejestrowanych w rejestrze służącym przejrzystości. Ta ostatnia rozbieżność jest szczególnie problematyczna w przypadku członkostwa w grupach ekspertów, co wymaga rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości.

Przyznaję, że etykietowanie konkretnej organizacji może być złożonym zadaniem. Rejestr służący przejrzystości zawiera jednak dobrze zdefiniowane kategorie i podkategorie zainteresowanych stron. Rozgraniczenie tych kategorii i podkategorii zostało dodatkowo wzmocnione od dnia 1 stycznia 2015 r., jak wspomniano powyżej. Zasadniczą zaletą rejestru służącego przejrzystości jest ponadto to, że rejestrujący sami się oznakowują, wybierając odpowiednią sekcję rejestru, do której chcą się zarejestrować.

1. Biorąc pod uwagę, że rejestracja w rejestrze służącym przejrzystości jest już warunkiem wstępnym członkostwa w niektórych grupach ekspertów Komisji, a także biorąc pod uwagę, że oczekuje się, iż w najbliższej przyszłości zostanie wprowadzony obowiązkowy rejestr służący przejrzystości, proponuję, aby Komisja wykorzystała kategoryzację rejestru służącego przejrzystości do sklasyfikowania członków w grupach ekspertów Komisji [7].

2. Ponadto w świetle metod pracy nowej Komisji i przewidywanego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości przepisy horyzontalne Komisji dotyczące grup ekspertów powinny wymagać rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości w celu powołania do grup ekspertów.

Wymóg ten dotyczyłby oczywiście tylko tych członków grupy ekspertów, którzy kwalifikują się do rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości. Już dziś członkowie Komisji nie mogą spotykać się z organizacjami zawodowymi ani osobami samozatrudnionymi, które nie są zarejestrowane w rejestrze służącym przejrzystości. Jeżeli Komisja uzna za niewłaściwe, aby jej członkowie spotykali się z organizacjami i osobami samozatrudnionymi niezarejestrowanymi w rejestrze służącym przejrzystości, powinna również uznać za niewłaściwe, aby te organizacje i osoby samozatrudnione wpływały na politykę i proces decyzyjny Komisji poprzez udział w grupach ekspertów.

Konkretnie Komisja powinna wymagać rejestracji w przypadku wszystkich organizacji i wszystkich osób samozatrudnionych, które mają być powołane do grup ekspertów jako przedstawiciele wspólnego interesu zainteresowanych stron lub jako indywidualni eksperci działający we własnym imieniu.

Jeśli chodzi o ekspertów indywidualnych, którzy nie są osobami samozatrudnionymi i którzy zostali wyznaczeni do reprezentowania wspólnego interesu zainteresowanych stron, można założyć, że najprawdopodobniej będą oni pracownikami organizacji wchodzących w skład grupy zainteresowanych stron, których wspólny interes reprezentują, lub w inny sposób ściśle z nimi powiązanymi.

Nawet jeśli osoby te z definicji nie mają na celu reprezentowania tych organizacji, będą one koniecznie mieć na uwadze interesy tych organizacji, gdy będą działać jako członkowie odpowiednich grup ekspertów. W związku z tym uważam, że w sytuacji bliskiej przynależności rozsądne wydaje się wymaganie, aby odpowiednie organizacje same rejestrowały się w rejestrze służącym przejrzystości.

3. Proponowane powiązanie grup ekspertów Komisji z rejestrem służącym przejrzystości znacznie zwiększyłoby wiarygodność danych. Aby to jednak działało prawidłowo, konieczne wydaje się, aby wspólny sekretariat rejestru służącego przejrzystości systematycznie sprawdzał, czy na pierwszy rzut oka rejestrujący się rejestrują się w odpowiedniej sekcji rejestru służącego przejrzystości. Najprawdopodobniej wymagałoby to zwiększenia zasobów Sekretariatu. W przypadku wszelkich innych informacji przekazywanych przez podmioty zarejestrowane obecny system kontroli jakości, wraz ze zmienionym systemem ostrzeżeń i skarg służącym wykrywaniu nieprawidłowych informacji w rejestrze służącym przejrzystości, wydaje się krokiem naprzód.

4. Z praktycznego punktu widzenia Komisja powinna powiązać każdego członka grupy ekspertów z jego profilem w rejestrze służącym przejrzystości, aby umożliwić społeczeństwu łatwy dostęp do tych danych.

5. Osoby, które nie są samozatrudnione i które są powołane do grup ekspertów jako eksperci indywidualni we własnym imieniu, nie wchodzą w zakres rejestru służącego przejrzystości. Biorąc pod uwagę, że ci eksperci indywidualni „[działają] niezależnie i [wyrażają] swoje osobiste poglądy”, Komisja powinna, w ramach zmienionej polityki dotyczącej konfliktu interesów, opublikować wystarczająco szczegółowe życiorysy i deklaracje o braku konfliktu interesów dla każdego eksperta w rejestrze grup ekspertów (zob. nagłówek D poniżej).

D. Polityka dotycząca konfliktu interesów w odniesieniu do ekspertów indywidualnych powołanych we własnym imieniu:

W wielu uwagach wniesionych w ramach moich konsultacji publicznych zainteresowane strony wyraziły zaniepokojenie w związku z wyznaczeniem osób powiązanych z konkretną grupą zainteresowanych stron („lobbystów”) na ekspertów działających we własnym imieniu.

Zdaniem Komisji eksperci indywidualni „[działają] niezależnie i [wyrażają] swoje osobiste poglądy”.

Komisja przyznała jednak, w kontekście gromadzenia i wykorzystywania wiedzy fachowej, że „to truizm, że nikt nie jest całkowicie »niezależny«: osoby fizyczne nigdy nie mogą całkowicie odłożyć na bok wszystkich myśli związanych z ich osobistym pochodzeniem – rodziny, kultury, pracodawcy, sponsora itp. Niemniej jednak należy oczekiwać, że w miarę możliwości eksperci będą działać w sposób niezależny. Eksperci mogą oczywiście nadal przekazywać wiedzę, którą posiadają ze względu na przynależność państwową lub narodowość: Rzeczywiście, eksperci mogą być czasami wybierani właśnie z tego powodu. Niemniej jednak celem jest zminimalizowanie ryzyka, że partykularne interesy zniekształcą doradztwo oferowane przez ustanowienie praktyk promujących uczciwość, wyraźne określenie zależności oraz uznanie, że niektóre zależności - różniące się w zależności od problemu - mogą wpływać na proces polityczny bardziej niż inne"[8].

W świetle powyższego należy zagwarantować, że eksperci indywidualni powołani we własnym imieniu nie znajdą się w sytuacji konfliktu interesów.

Moim zdaniem przepisy horyzontalne Komisji dotyczące grup ekspertów nie przewidują wystarczających zabezpieczeń w tym zakresie. Aby uniknąć sytuacji, w których osoby fizyczne są mianowane członkami grup ekspertów we własnym imieniu, podczas gdy w rzeczywistości mają one powiązania z zainteresowanymi stronami, które sprawiają, że nie nadają się do tej roli, konieczne wydaje się, aby Komisja dokonała przeglądu swojej polityki w zakresie konfliktu interesów w tej dziedzinie. Komisja powinna podjąć działania zarówno zapobiegawcze, jak i naprawcze.

1. W celu zapobiegania konfliktom interesów Komisja powinna dokładnie ocenić sytuację osób fizycznych w trakcie analizowania wniosków o powołanie do grup ekspertów we własnym imieniu. Analizę należy przeprowadzić w celu wykrycia wszelkich faktycznych, potencjalnych lub widocznych konfliktów interesów.

Zgodnie z wytycznymi OECD „Zarządzanie konfliktami interesów w służbie publicznej” Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że zasady dobrej administracji, a w szczególności zasada równego traktowania, wymagają, aby instytucje UE zapewniały, aby żaden rzeczywisty, potencjalny lub widoczny konflikt interesów nie wpływał na ich pracę. W odniesieniu do widocznych konfliktów interesów Rzecznik Praw Obywatelskich uznał ponadto, że Komisja, jako instytucja, powinna dołożyć wszelkich starań, aby uniknąć nie tylko rzeczywistych konfliktów interesów, ale również widocznych konfliktów interesów, w celu utrzymania zaufania publicznego i zaufania do swojej działalności.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa zatem, że w swojej decyzji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów (proponowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich) Komisja powinna przewidzieć, że do grupy ekspertów nie zostaną powołane osoby, które występują w jakimkolwiek rzeczywistym, potencjalnym lub widocznym konflikcie interesów, działające we własnym imieniu.

3. Jeżeli przeprowadzona przez Komisję ocena wniosku danej osoby o członkostwo we własnym imieniu ujawni sytuację faktycznego, potencjalnego lub widocznego konfliktu interesów, Komisja może rozważyć możliwość wyznaczenia tej osoby jako przedstawiciela wspólnego interesu zainteresowanych stron lub, alternatywnie, wyznaczenia jej organizacji partnerskiej jako członka grupy ekspertów.

Jeżeli chodzi o środki naprawcze w przypadku konfliktu interesów, sankcje przewidziane w art. 9 ust. 1 przepisów horyzontalnych (możliwość wykluczenia indywidualnego eksperta z grupy ekspertów lub z jej konkretnego posiedzenia) mogą być skuteczne wyłącznie w przypadku wykrycia konfliktu interesów w pierwszej kolejności.

Aby zapewnić taką możliwość wykrywania konfliktów interesów, Komisja powinna – z zastrzeżeniem poniższych zastrzeżeń – przyjąć w swoich przepisach horyzontalnych następujące środki.

4. W rejestrze grup ekspertów należy opublikować wystarczająco szczegółowe życiorysy każdego eksperta powołanego we własnym imieniu. W życiorysie należy m.in. ujawnić dotychczasowe i obecne doświadczenie zawodowe eksperta, w tym informacje o byłych i obecnych pracodawcach, a także podać informacje o źródłach otrzymanego finansowania.

5. Każdy ekspert powołany we własnym imieniu powinien oświadczyć na piśmie o wszelkich okolicznościach, które mogłyby spowodować konflikt interesów w odniesieniu do jego działalności w grupie ekspertów. Deklaracja interesów powinna być również publikowana w rejestrze grup ekspertów. Ponadto, aby odpowiednio uwzględnić zmieniające się interesy, deklaracja interesów powinna być aktualizowana co roku.

Co ważne, Komisja musiałaby zapewnić wdrożenie powyższych środków w pełnej zgodności z rozporządzeniem 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych.

E. Poprawa dostępności danych w rejestrze:

Należy jeszcze bardziej poprawić jakość danych zawartych w rejestrze grup ekspertów, wykraczającą poza jakość, o której mowa powyżej, w odniesieniu do etykietowania/kategorii członków.

1. Przydatne byłoby, aby Komisja przeprojektowała zakładkę „statystyki” w rejestrze grup ekspertów. Obecnie podaje się numery według rodzaju członka (indywidualny ekspert powołany we własnym imieniu, indywidualny ekspert wyznaczony jako przedstawiciel interesu, organizacja, administracja krajowa). Aby umożliwić społeczeństwu przegląd zrównoważonego składu grupy ekspertów na podstawie reprezentowanych interesów, w zakładce „Statystyki” należy również wyświetlić liczbę członków w podziale na kategorie/grupy zainteresowanych stron. Jak zasugerowano powyżej, odpowiednie kategorie powinny być równoważne (pod)sekcjom rejestru służącego przejrzystości. Na drugim poziomie w zakładce „Statystyki” należy również wyświetlić stosunek interesów gospodarczych do pozagospodarczych reprezentowanych przez członków grupy ekspertów.

Te usprawnienia techniczne umożliwiłyby szybką pierwszą ocenę wyważonego składu grupy ekspertów.

2. Komisja powinna dopilnować, aby dokumenty dotyczące prac grup ekspertów i ich podgrup (porządki obrad, protokoły posiedzeń itp.) były publikowane systematycznie i terminowo. Chociaż rodzaj dokumentów przedstawianych na temat prac samych grup ekspertów wydaje się w dużej mierze akceptowalny, dokumenty dotyczące prac podgrup wydają się mało dostępne. Co do zasady dokumenty powinny być publikowane w możliwie najkrótszym terminie, tj. z wyprzedzeniem, o ile jest to możliwe. Ponadto publikacja powinna odbywać się poprzez umieszczenie dokumentów w rejestrze grup ekspertów, a nie poprzez umieszczenie ich na innej stronie internetowej, na przykład odpowiedniej dyrekcji generalnej. Tylko wtedy, gdy dokumenty są dostępne w samym rejestrze, opinia publiczna będzie mogła je przeszukiwać za pomocą funkcji wyszukiwania w rejestrze.

3. Komisja powinna upewnić się, że dostarcza wystarczających informacji na temat interesu, jaki dany ekspert reprezentuje jako przedstawiciel wspólnego interesu zainteresowanych stron. Oznacza to, że Komisja powinna konsekwentnie publikować informacje o zawodzie lub tytule zawodowym danego eksperta, jego organizacji afiliacji (jeśli taka istnieje), grupach zainteresowanych stron, których interesy reprezentuje, oraz o konkretnym wspólnym interesie, który reprezentuje.

4. Dążąc do jeszcze większej przejrzystości, chciałbym zwrócić się do Komisji o dołożenie starań, aby protokoły sporządzane w celu rejestrowania posiedzeń grup ekspertów i ich podgrup, w tym obrad, były jak najbardziej szczegółowe. Obecnie art. 14 standardowego regulaminu wewnętrznego grup ekspertów Komisji stanowi, że obrady grupy mają charakter poufny, chyba że grupa zdecyduje zwykłą większością głosów swoich członków – w porozumieniu ze służbami Komisji – o otwarciu obrad dla publiczności. Art. 9 standardowego regulaminu wewnętrznego stanowi, że „protokoły nie zawierają informacji o indywidualnym stanowisku członków podczas obrad grupy”. Jeśli chodzi o posiedzenia w ujęciu bardziej ogólnym, ten sam art. 9 stanowi, że „[p]rotokoły z dyskusji nad każdym punktem porządku dziennego oraz opinie wydane przez grupę są sporządzane przez sekretariat pod kierownictwem przewodniczącego”.

Użycie terminu „protokoły podsumowujące” w połączeniu z faktem, że protokoły muszą być sporządzane wyłącznie w odniesieniu do „dyskusji” i opinii wydawanych „przez grupę”, a nie przez jej członków, stwarza ryzyko, że sprawozdawczość na temat działalności grupy będzie prowadzona w sposób niejasny i ograniczony. W związku z tym wiele uwag wniesionych w ramach konsultacji publicznych budzi obawy, że grupy ekspertów stosują na swoich posiedzeniach tzw. zasadę Chatham House [10].

W związku z powyższym proponuję Komisji, aby rozważyła (i) przyjęcie w 2015 r. decyzji określającej ogólne ramy dla grup ekspertów oraz (ii) dokonanie przeglądu składu grup ekspertów, które są aktywne lub zawieszone, po przyjęciu tej decyzji.

Zwracam się z prośbą o przedstawienie opinii na temat mojej powyższej analizy i sugestii dotyczących ulepszeń do dnia 30 kwietnia 2015 r. Niniejszy list oraz opinię Komisji opublikuję na mojej stronie internetowej.

W załączeniu przesyłam, dla ułatwienia, załącznik zawierający streszczenie sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących ulepszeń.

Mając na uwadze moje sugestie dotyczące powiązania grup ekspertów Komisji z rejestrem służącym przejrzystości, zachęcam Komisję do dalszego działania w celu wprowadzenia obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly

Załączniki: (wysłane pocztą elektroniczną)

● Załącznik - Streszczenie sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących ulepszeń

● Uwagi otrzymane przez biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w ramach konsultacji publicznych dotyczących składu grup ekspertów Komisji

 

Załącznik - Streszczenie sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących ulepszeń [11]

A. (prawny) charakter przepisów horyzontalnych i osiągnięcie zrównoważonego składu:

Komisja powinna przyjąć decyzję ustanawiającą ramy dla grup ekspertów. Niniejsza decyzja Komisji powinna zawierać następujące wymogi:

1. Zrównoważona reprezentacja wszystkich istotnych interesów w każdej grupie ekspertów.

2. Indywidualną definicję „równowagi” należy określić dla każdej indywidualnej grupy ekspertów.

3. Przepis zawierający ogólne kryteria rozgraniczania interesów gospodarczych i pozagospodarczych.

Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że Komisja niekonsekwentnie mianowała organizacje European Farmers („COPA”) i European Agri-cooperatives („COGECA”) jednym członkiem w niektórych grupach ekspertów („COPA-COGECA”) oraz dwoma odrębnymi członkami w innych grupach ekspertów („COPA” i „COGECA”). Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się zatem do Komisji o:

4. Wyjaśnić niespójne traktowanie COPA i COGECA w odniesieniu do członkostwa w grupach ekspertów.

5. Poinformowanie Rzecznika Praw Obywatelskich, czy w ten sam sposób niewłaściwie potraktował inne organizacje powołane do grup ekspertów.

B. Zaproszenia do składania wniosków:

1. Opublikuj zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów.

2. Utworzenie jednego portalu dla zaproszeń do składania wniosków do grup ekspertów.

3. Wprowadzenie standardowego minimalnego terminu 6 tygodni dla wszystkich zaproszeń do składania wniosków.

C. Link do rejestru służącego przejrzystości:

1. Kategoryzacja w rejestrze służącym przejrzystości służy do kategoryzacji członków grup ekspertów Komisji.

2. Wymóg rejestracji w rejestrze służącym przejrzystości w celu powołania grup ekspertów.

3. Systematycznie sprawdzaj, czy podmioty zarejestrowane zapisują się do odpowiedniej sekcji rejestru służącego przejrzystości.

4. Powiązanie każdego członka grupy ekspertów z jego profilem w rejestrze służącym przejrzystości.

5. Zob. pkt D poniżej w odniesieniu do osób, które nie prowadzą działalności na własny rachunek i które są powołane do grup ekspertów jako eksperci indywidualni we własnym imieniu.

D. Polityka dotycząca konfliktu interesów w odniesieniu do ekspertów indywidualnych powołanych we własnym imieniu:

Komisja powinna dokonać przeglądu swojej polityki dotyczącej konfliktu interesów i podjąć następujące środki.

1. Uważna ocena sytuacji osób fizycznych w celu wykrycia wszelkich faktycznych, potencjalnych lub widocznych konfliktów interesów.

2. Dopilnowanie, by do grupy ekspertów nie została powołana, we własnym imieniu, żadna osoba, u której występuje rzeczywisty, potencjalny lub pozorny konflikt interesów.

3. Rozważenie, w sytuacji konfliktu interesów, możliwości wyznaczenia osoby fizycznej jako przedstawiciela reprezentującego wspólny interes zainteresowanych stron lub wyznaczenia jej organizacji przynależności do grupy ekspertów.

4. Opublikowanie wystarczająco szczegółowego życiorysu każdego eksperta powołanego we własnym imieniu w rejestrze grup ekspertów.

5. Opublikowanie deklaracji o braku konfliktu interesów każdego eksperta powołanego we własnym imieniu w rejestrze grup ekspertów.

E. Poprawa dostępności danych w rejestrze:

1. Przeprojektowanie zakładki „statystyka” w rejestrze grup ekspertów.

2. systematyczne i terminowe publikowanie dokumentów dotyczących prac grup ekspertów i ich podgrup nad rejestrem grup ekspertów.

3. Publikowanie w rejestrze grup ekspertów wystarczających informacji na temat interesu, jaki dany ekspert reprezentuje jako przedstawiciel wspólnego interesu zainteresowanych stron.

4. Dążenie do tego, by protokoły z posiedzeń grup ekspertów i ich podgrup, w tym obrady, były jak najbardziej szczegółowe.

W związku z powyższym Komisja powinna rozważyć (i) przyjęcie w 2015 r. decyzji ustanawiającej ogólne ramy dla grup ekspertów oraz (ii) dokonanie przeglądu składu grup ekspertów, które są aktywne lub zawieszone, po przyjęciu tej decyzji.

 

[1] Komisja może jednak zdecydować się na zastosowanie środków, które przyjmuje w odpowiedzi na niniejsze dochodzenie z własnej inicjatywy, również w odniesieniu do takich grup.

[2] Przepisy horyzontalne regulujące działalność grup ekspertów Komisji określono w następującym komunikacie Komisji: Ramy dla grup ekspertów Komisji: Przepisy horyzontalne i rejestr publiczny, 10.11.2010 (C(2010) 7649 wersja ostateczna, SEC(2010) 1360).

[3] Pragnę wyjaśnić, że powyższe nie podważa w żaden sposób znaczenia mojego dochodzenia z własnej inicjatywy OI/7/2014/NF dotyczącego kwestii zrównoważonego składu grup dialogu obywatelskiego prowadzonych przez DG AGRI. OI/7/2014 został otwarty w konkretnym celu starannego przeglądu mianowania członków grup dialogu obywatelskiego. Nie skupia się na ocenie ram prawnych leżących u podstaw grup dialogu obywatelskiego.

[4] Zob. przypis 2 powyżej.

[5] Biorąc pod uwagę, że decyzja Komisji ustanawiająca ramy dla grup dialogu obywatelskiego DG AGRI, która została przyjęta w grudniu 2013 r., przewiduje obowiązkowe zaproszenie do składania wniosków dla każdej grupy, a także biorąc pod uwagę jej dogłębną analizę tej kwestii w trakcie obecnego dochodzenia z własnej inicjatywy (w tym odpowiednie argumenty przedstawione w odpowiedziach na jej konsultacje publiczne), stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie konieczności przeprowadzenia publicznego zaproszenia do składania wniosków dla każdej grupy ekspertów zmieniło się od czasu podjęcia przez nią decyzji zamykającej dochodzenie w sprawie skargi 1682/2010/(ANA)BEH.

[6] Zob. http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[7] Jeżeli chodzi o niespójne oznaczanie/kategorię organizacji powołanych do grup ekspertów, od czasu podjęcia decyzji o zamknięciu dochodzenia w sprawie skargi 1682/2010/(ANA)BEH Rzecznik rozwinęła swoje myślenie na temat konieczności posiadania ogólnych i dobrze zdefiniowanych kategorii zainteresowanych stron. Głównymi czynnikami, które wpłynęły na tę sytuację, były jej dogłębna analiza tej kwestii w trakcie obecnego dochodzenia z własnej inicjatywy (w tym odpowiednie argumenty przedstawione w odpowiedziach na jej konsultacje publiczne), wejście w życie zmienionego porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie rejestru służącego przejrzystości, a także zobowiązanie przewodniczącej Komisji do przedstawienia wniosku w sprawie obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości.

[8] Komunikat Komisji w sprawie gromadzenia i wykorzystywania przez Komisję wiedzy specjalistycznej: zasady i wytyczne, COM(2002) 713 wersja ostateczna, s. 9.

[9] Artykuł 11 ust. 5 przepisów horyzontalnych dotyczących grup ekspertów Komisji stanowi, że zastosowanie ma obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej określony w Traktatach oraz w przepisach wykonawczych do nich. Ponadto do grup ekspertów mają zastosowanie przepisy Komisji dotyczące bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych UE, określone w załączniku do decyzji Komisji 2001/884/WE, EWWiS, Euratom. W świetle tych szczególnych zabezpieczeń nie jest oczywiste, czy istnieje potrzeba dalszego ograniczania przejrzystości.

[10] Reguła Chatham House stanowi, że "[g]dy spotkanie lub jego część odbywa się zgodnie z Regułą Chatham House, uczestnicy mogą swobodnie korzystać z otrzymanych informacji, ale nie można ujawnić ani tożsamości, ani przynależności mówcy lub mówców, ani żadnego innego uczestnika." Patrz http://www.chathamhouse.org/about/chatham-house-rule.

[11] Dokładne brzmienie przedmiotowej propozycji znajduje się w pełnym tekście odpowiedniego akapitu pisma Rzecznika Praw Obywatelskich.