Kontekst skargi

1. Skarga złożona przez trzy organizacje działające na rzecz ochrony środowiska – ClientEarth, CEE Bankwatch Network i Counter Balance – dotyczy domniemanych niedociągnięć w polityce przejrzystości Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), a także sposobu, w jaki wewnętrzny mechanizm rozpatrywania skarg EBI (EIB-CM) odpowiedział na skargę złożoną pierwotnie do EBI.

2. W dniu 6 marca 2015 r., po przeprowadzeniu konsultacji publicznych, Rada Dyrektorów EBI przyjęła nową politykę przejrzystości, która zastąpiła wersję obowiązującą od 2010 r.[1]. W dniu 16 lutego 2016 r. skarżący złożyli skargę do EBI-CM w sprawie niezgodności polityki przejrzystości z unijnymi i międzynarodowymi przepisami dotyczącymi dostępu do informacji.

3. EBI-CM potwierdził otrzymanie skargi w dniu 1 marca 2016 r., informując skarżących, że ich skarga została zarejestrowana i że EBI-CM przeprowadza przegląd skargi. W piśmie tym poinformowano skarżących, że mogą spodziewać się formalnej odpowiedzi do dnia 23 września 2016 r.

4. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. EBI-CM uznał większość aspektów skargi za niedopuszczalną, z wyjątkiem pkt 1.2.2 skargi, w którym przedstawiono zarzut, że praktyki EBI nie były zgodne z jego własną polityką przejrzystości. W dniu 6 września 2016 r. skarżący zwrócili się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

5. Zgodnie z protokołem ustaleń podpisanym między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a EBI [2] przed zwróceniem się do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący powinni skorzystać ze skutecznej wewnętrznej procedury rozpatrywania skarg EBI. Zapis sposobu, w jaki EBI-CM zajął się kwestiami poruszonymi w skardze, stanowi właściwy punkt wyjścia dla dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika.

6. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał skargę za dopuszczalną, z wyjątkiem zastrzeżeń wyrażonych w pkt 1.2.2 pierwotnej skargi do EBI-CM, który był jedynym punktem uznanym przez EBI-CM za dopuszczalny i nadal rozpatrywanym. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie stanowiska skarżących, zgodnie z którym:

1) EBI-CM niesłusznie uznał za niedopuszczalną większość pierwotnej skargi.

2) Polityka przejrzystości EBI nie jest zgodna z konwencją z Aarhus, rozporządzeniem 1367/2006 w sprawie stosowania postanowień konwencji z Aarhus (zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus”) i rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (zwanym dalej „rozporządzeniem 1049/2001”).

7. Rzecznik zwróciła się do EBI o wyjaśnienie, dlaczego komisja śledcza EBI uznała większość aspektów skargi za niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę, że skarżący wyrazili pewne obawy związane z proceduralnymi aspektami procedury rozpatrywania skarg EBI-CM, Rzecznik zwrócił się również do EBI o wyjaśnienia dotyczące tych aspektów, takie jak zasady i praktyki EBI-CM w odniesieniu do potwierdzania otrzymania skarg oraz procedury informowania skarżących o wynikach kontroli dopuszczalności.

8. Ponadto Rzecznik zwróciła się do EBI o udzielenie odpowiedzi na zarzut skarżących, że polityka przejrzystości EBI nie jest zgodna z unijnymi i międzynarodowymi przepisami dotyczącymi dostępu do informacji.

9. W dniu 24 maja 2017 r. EBI wyjaśnił stanowisko EBI-CM. EBI wyjaśnił, że odniósł się do większości istotnych obaw skarżących dotyczących rzekomej niezgodności polityki przejrzystości z unijnymi i międzynarodowymi przepisami dotyczącymi dostępu do informacji w kontekście konsultacji publicznych w sprawie przeglądu polityki przejrzystości EBI w latach 2014–2015, a także przy innych okazjach. EBI udzielił jednak odpowiedzi skarżącym w dniu 24 maja 2017 r. i przekazał Rzecznikowi kopię tego pisma. W dniu 31 sierpnia 2017 r. skarżący przedstawili uwagi do odpowiedzi EBI.

10. W decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględniono wszystkie powyższe kwestie. Uwzględniono w nim również fakt, że EBI rozpoczął przegląd ram EBI-CM. Projekt zmienionej polityki i procedur EBI-CM został przedłożony Rzecznikowi Praw Obywatelskich w celu przedstawienia uwag w dniu 13 grudnia 2016 r. W maju 2017 r. EBI rozpoczął konsultacje publiczne. Nowa polityka i procedury EBI-CM powinny wejść w życie w 2018 r.

W przedmiocie decyzji EBI-CM o uznaniu skargi za niedopuszczalną

Dopuszczalność skarg kwestionujących zgodność z prawem polityki EBI

11. EBI-CM podlega zbiorowi zasad, zakresu zadań i regulaminu przyjętemu przez Radę Dyrektorów EBI w dniu 2 lutego 2010 r.[3] i uzupełnionemu procedurami operacyjnymi zatwierdzonymi przez komitet zarządzający w grudniu 2011 r.[4] - "regułami EBI-CM".

12. Skarżący twierdzili, że zgodnie z zasadami EBI-CM, EBI-CM był właściwy do rozpatrzenia skargi kwestionującej legalność polityki EBI. Skarżący twierdzili, że ich skarga nie podlega kryteriom niedopuszczalności określonym w zasadach EBI-CM [5].

13. Skarżący twierdzą również, że zgodnie z zasadami EBI-CM [6] każda osoba lub grupa, która twierdzi, że w EBI może występować przypadek niewłaściwego administrowania, może złożyć skargę. Skarżący stwierdzili, że niewłaściwe administrowanie obejmuje nieprzestrzeganie przepisów UE. Stwierdziły również, że przyjęcie zasad przejrzystości przez Radę Dyrektorów EBI jest „decyzją” w rozumieniu zasad EBI-CM [7], zgodnie z którą skargę uznaje się za dopuszczalną, jeżeli zarzuty dotyczą decyzji, działania lub zaniechania EBI.

14. EBI nie zgodził się z tym stwierdzeniem i argumentował, że EBI-CM zajmuje się działalnością EBI, a nie ramami polityki przyjętymi przez organy zarządzające EBI. Na poparcie swojego stanowiska EBI przedstawił szereg przepisów zawartych w zasadach EBI-CM [8].

15. Rzecznik zauważa, że z przepisów EBI-CM nie wynika jasno, czy EBI-CM jest właściwy do rozpatrywania skarg kwestionujących legalność polityki EBI. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że zasady i zakres uprawnień sugerują, iż EBI-CM koncentruje się przede wszystkim na ocenie zgodności decyzji i działań EBI z obowiązującymi ramami polityki. Rzecznik zauważa jednak, że zasady i zakres uprawnień nie uniemożliwiają wyraźnie EBI-CM rozpatrywania skarg kwestionujących politykę EBI, ponieważ tego rodzaju skargi nie podlegają żadnym kryteriom niedopuszczalności oraz że niewłaściwe administrowanie obejmuje wszelkie przypadki nieprzestrzegania obowiązującego prawa UE.

16. EBI odgrywa ważną rolę w osiąganiu celów polityki UE i uważa się za odpowiedzialny przed obywatelami UE [9]. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że obywatele muszą mieć dostęp do skutecznych procedur składania skarg w związku z pracą EBI oraz że EBI musi odpowiednio zająć się wszystkimi problemami publicznymi, na które zwrócono uwagę. Decyzję o tym, czy polityka przyjęta przez Radę Dyrektorów EBI może być kontrolowana przez wewnętrzny mechanizm rozpatrywania skarg EBI, czy też przez inną służbę w EBI, podejmuje bank. Niemniej jednak, aby zapewnić rozliczalność wobec obywateli, EBI musi dysponować procedurami umożliwiającymi jednej z jego służb zajęcie się wszelkimi obawami opinii publicznej dotyczącymi zgodności jego polityki wewnętrznej z prawodawstwem UE.

17. Rzecznik poruszyła tę kwestię w uwagach, które jej biuro przedłożyło EBI w sprawie projektu zmienionej polityki EBI w zakresie zarządzania kryzysowego [10]. EBI uwzględnił uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich i zmienił projekt polityki, precyzując, że skargi kwestionujące legalność polityki EBI nie są rozpatrywane przez EBI-CM, lecz będą rozpatrywane przez Sekretarza Generalnego [11].

Domniemane naruszenie przepisów proceduralnych EBI-CM

18. Skarżący podnieśli przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że komisja śledcza EBI naruszyła własne przepisy proceduralne, ponieważ nie uwzględniła decyzji o dopuszczalności w potwierdzeniu odbioru.

19. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę EBI, że z regulaminu wewnętrznego i procedur operacyjnych EBI-CM nie wynika jasno, czy wynik kontroli dopuszczalności musi lub może zostać przekazany jednocześnie z potwierdzeniem odbioru, ponieważ teksty zawierają rozbieżności [12]. EBI odpowiedział, że rozbieżności te zostały usunięte w ramach przeglądu ram EBI-CM.

20. Rzecznik zauważa, że projekt zmienionych procedur EBI-CM wyjaśni tę kwestię, stwierdzając, że „[p]otwierdzenie odbioru jest wysyłane skarżącym w ciągu 10 dni roboczych od otrzymania skargi. Jeżeli decyzja w sprawie dopuszczalności została już podjęta, zostanie ona przekazana w tym samym czasie”(art. 1.3.1).

21. W skardze do Rzecznika skarżący twierdzili również, że brzmienie potwierdzenia odbioru, w którym EBI-CM poinformował ich, że ich skarga została zarejestrowana i wskazał, kiedy mogą spodziewać się formalnej odpowiedzi, sugeruje, że skarga jest dopuszczalna.

22. Rzecznik zauważa, że zgodnie z obowiązującymi procedurami operacyjnymi [13] „[po] sprawdzeniu dopuszczalności skargi są rejestrowane, a dopuszczalne skargi są rozpatrywane zgodnie z wewnętrznym procesem rozpatrywania skarg. Skarżący są informowani (i) o zarejestrowaniu skargi, (ii) o wszczęciu dochodzenia/oceny oraz (iii) o terminie, w którym mogą spodziewać się odpowiedzi (40/140 dni roboczych). Jeżeli skarga jest niedopuszczalna, skarżących informuje się o powodach niedopuszczalności i, w stosownych przypadkach, przedstawia im się sugestie, do kogo mogą się odnieść.”

23. Rzecznik uważa zatem, że wskazując, iż skarga została zarejestrowana i że EBI-CM prześle formalną odpowiedź w ciągu 140 dni roboczych, EBI-CM odniósł wrażenie, że cała skarga jest dopuszczalna, a nie tylko jej część. Nie stoi to jednak na przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu dopuszczalności przez EBI-CM.

24. Rzecznik uważa, że projekt zmienionych zasad EBI-CM wyjaśnia, w jaki sposób EBI będzie komunikować się ze skarżącymi w tej sprawie, stwierdzając, że: „[j]eżeli skarga zostanie uznana za dopuszczalną, skarżący są informowani (i) o zarejestrowaniu skargi, (ii) o numerze rejestracyjnym, (iii) o wszczęciu dochodzenia/oceny oraz (iv) o terminie, w którym mogą spodziewać się odpowiedzi”.

25. Aby uniknąć nieporozumień, Rzecznik sugeruje, aby w każdym przypadku, gdy komisja śledcza EBI nie zakończyła kontroli dopuszczalności przy wysyłaniu potwierdzenia odbioru, wyraźnie stwierdzała, że potwierdzenie odbioru nie oznacza, że komisja śledcza EBI zajęła stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi.

26. Zgodnie z wnioskami przedstawionymi w pkt 16 i 17 powyżej EBI musi zająć się również tymi kwestiami i obawami społeczeństwa, które nie wchodzą w zakres mandatu EBI-CM. Uznając skargę dotyczącą polityki przejrzystości EBI za niedopuszczalną, EBI powinien był zatem udzielić skarżącym porad na temat środków alternatywnych lub skierować je do odpowiedniego działu, zgodnie z kodeksem dobrego postępowania administracyjnego pracowników EBI w jego stosunkach ze społeczeństwem [14]. Rzecznik zauważa jednak, że EBI udzielił skarżącym odpowiedzi merytorycznej w związku z sugestią Rzecznika w kontekście niniejszego dochodzenia.

Wnioski dotyczące kwestii proceduralnych

27. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że EBI jest w trakcie wyjaśniania, który departament zajmie się obawami społeczeństwa dotyczącymi kwestii takich jak legalność jego polityki oraz sposób, w jaki EBI-CM powinien informować skarżących o wynikach kontroli dopuszczalności. Pod warunkiem, że przepisy te zostaną utrzymane w ostatecznych zasadach EBI-CM, Rzecznik uważa, że EBI podjął niezbędne kroki w celu rozwiązania tych kwestii.

28. Rzecznik uważa również, że EBI rozwiązał, w kontekście prowadzonego przez siebie dochodzenia, kwestię pierwotnego braku udzielenia skarżącym odpowiedzi co do istoty ich obaw, a mianowicie rzekomą niezgodność polityki przejrzystości EBI z prawem Unii i prawem międzynarodowym w zakresie dostępu do informacji. Treść tej kwestii zostanie omówiona w dalszej części.

Zgodność polityki przejrzystości EBI z konwencją z Aarhus, rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus i rozporządzeniem 1049/2001

29. Skarżący wyrazili obawy, że polityka przejrzystości EBI jest niezgodna z konwencją z Aarhus, rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus i rozporządzeniem 1049/2001.

30. Zdaniem skarżących rezerwę techniczno-ubezpieczeniową EBI można uznać za decyzję administracyjną, która może być obarczona wadą niewłaściwego administrowania, jeżeli nie jest zgodna z przepisami i zasadami wiążącymi EBI.

Stosowanie rozporządzenia 1049/2001, rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus i konwencji z Aarhus do EBI (art. 3.7, 3.8 i 5.1 TP EBI)

31. Prawodawstwo UE dotyczące dostępu do dokumentów – obecnie rozporządzenie 1049/2001 – ma zastosowanie do EBI tylko wtedy, gdy EBI wykonuje swoje „zadania administracyjne”[15].

32. Skarżący twierdzą, że EBI narusza prawo, stwierdzając w art. 3.8 TP, że „sam EBI powinien określić, w sposób zgodny z zasadami otwartości, dobrego zarządzania i uczestnictwa, w jaki sposób ogólne zasady i ograniczenia regulujące prawo publicznego dostępu powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do jego szczególnych funkcji jako banku. EBI dokonuje tego za pośrednictwem polityki, a w szczególności poprzez zastosowanie wyjątków od dostępu określonych w art. 5 poniżej”. Skarżący argumentowali, że ponieważ EBI nie prowadzi działalności ustawodawczej ani sądowej, jego działalność, w tym udzielanie pożyczek, ma charakter administracyjny i podlega rozporządzeniu 1049/2001. Skarżący twierdzili również, że konwencja z Aarhus i rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus mają zastosowanie do wszystkich informacji o kredytach będących w posiadaniu banku.

33. W swojej odpowiedzi EBI argumentował, że zamiast ograniczać zakres swoich rezerw techniczno-ubezpieczeniowych do zadań administracyjnych, bank poszedł dalej niż jest to wymagane [16] „uwzględniając i odzwierciedlając przepisy rozporządzenia 1049/2001 w swojej polityce przejrzystości (zarówno w jego obecnej, jak i poprzedniej wersji) oraz stosując je do wszystkich działań EBI”.

34. EBI zgodził się, że podlega rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus i konwencji z Aarhus. Argumentowała jednak, że wystarczy wskazać w art. 5 ust. 1 lit. b), że postanowienia przejściowe mają zastosowanie „bez uszczerbku” dla prawa publicznego dostępu do informacji lub dokumentów będących w posiadaniu EBI, które może wynikać z konwencji z Aarhus i rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus.

35. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że zasugerowała brzmienie art. 3 ust. 5–3.8 TP, gdy w 2014 r. przyczyniła się do przeglądu TP EBI. Sformułowanie to należy odczytywać w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) TP, który ustanawia ogólne domniemanie ujawnienia, stwierdzając, że „[w]szystkie informacje i dokumenty będące w posiadaniu Banku podlegają ujawnieniu na wniosek, chyba że istnieje istotny powód do nieujawniania (zob. »Wyjątki« poniżej)”.

36. Zdaniem Rzecznik brzmienie art. 5 ust. 1 lit. a) TP sprawiło, że EBI nie musiał określać zakresu swoich zadań administracyjnych, ponieważ art. 5 ust. 1 lit. a) TP przyznaje, że wszystkie informacje i dokumenty, w tym dokumenty dotyczące jego działalności kredytowej, mogą podlegać ujawnieniu na żądanie. Jak podkreślił wówczas Rzecznik Praw Obywatelskich, wszelkie próby określenia zakresu zadań administracyjnych EBI w porównaniu z zadaniami pozaadministracyjnymi „są obarczone problemami prawnymi i praktycznymi oraz mogą prowadzić do długiej serii sporów, z których każdy wydaje się zmierzać do zawężenia zakresu ogólnej zasady przejrzystości” [17].

37. Rzecznik zauważa, że art. 5 ust. 1 lit. b) TP przyznaje, że konwencja z Aarhus i rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus mają zastosowanie do EBI. Rzecznik rozumie brzmienie art. 5 ust. 1 lit. b) TP jako oznaczające, że w przypadku konfliktu między TP a szczególnymi zasadami dostępu do dokumentów lub informacji zawartymi w konwencji z Aarhus i rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus, to ostatnie miałoby pierwszeństwo w odniesieniu do wszystkich działań EBI.

Dostęp do dokumentów za pośrednictwem rejestru publicznego (art. 4 TP EBI)

38. W rozporządzeniu 1049/2001 [18] określono obowiązek zapewnienia publicznego dostępu do rejestru dokumentów oraz, w przypadku gdy bezpośredni dostęp do dokumentów nie jest udzielany za pośrednictwem rejestru, obowiązek wskazania, w miarę możliwości, miejsca, w którym znajduje się dany dokument. Rozporządzenie Aarhus [19] stanowi, że instytucje i organy Unii muszą organizować informacje o środowisku, które są istotne dla ich funkcji i które są w ich posiadaniu, w celu aktywnego i systematycznego publicznego rozpowszechniania takich informacji o środowisku, w szczególności za pomocą elektronicznych baz danych.

39. Art. 4 ust. 4 TP stanowi, że „[w] granicach nałożonych przez mające zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze ostateczne ustalenie, jakie informacje mogą być podawane do wiadomości publicznej, należy do Banku, który decyduje również, które dokumenty należy opublikować, w formie elektronicznej lub papierowej, oraz które dokumenty są dostępne wyłącznie na żądanie”. Art. 4 ust. 6 TP stanowi, że „Bank publikuje streszczenia wszystkich projektów inwestycyjnych co najmniej 3 tygodnie przed rozpatrzeniem projektu do zatwierdzenia przez Radę Dyrektorów EBI. Ograniczona liczba projektów nie jest jednak publikowana przed zatwierdzeniem przez zarząd, a w niektórych przypadkach nie przed podpisaniem pożyczki w celu ochrony uzasadnionych interesów w oparciu o wyjątki od ujawniania informacji określone w niniejszej polityce.”

40. Skarżący twierdzili, że art. 4 ust. 4 TP nie wypełnia zobowiązań prawnych Banku. Skarżący skrytykowali również brzmienie art. 4 ust. 6, który ich zdaniem pozostawia EBI zbyt dużą swobodę w zakresie ujawniania i publikowania informacji, a tym samym stanowi obejście przepisów rozporządzenia 1049/2001.

41. W swojej odpowiedzi EBI stwierdził, że ustanowił i stopniowo rozwija publiczny rejestr informacji o środowisku, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus. Informacje na temat rodzaju i zakresu informacji dotyczących środowiska znajdujących się w posiadaniu banku można znaleźć w sekcji „Często zadawane pytania” na stronie internetowej EBI.  Według EBI sekcja „często zadawane pytania” jest podobna do rejestru publicznego Rzecznika Praw Obywatelskich,

42. EBI argumentował, że art. 4 TP nie wprowadza żadnego wyjątku od prawa dostępu do informacji poza wyjątkami opisanymi w art. 5 TP. EBI wskazał również, że wszystkie projekty finansowane przez Bank, w tym projekty, które nie zostały opublikowane przed zatwierdzeniem lub podpisaniem, są publikowane po ich podpisaniu oraz że wszystkie informacje dotyczące tych projektów będące w posiadaniu Banku podlegają zasadom ujawniania na żądanie.

43. Rzecznik zauważa, że EBI utworzył publiczny rejestr informacji o środowisku. Rzecznik miał już okazję zbadać praktyki EBI w zakresie proaktywnego ujawniania informacji dotyczących środowiska [20]. W niniejszym dochodzeniu nie ocenia się jednak praktyk EBI, lecz to, czy sformułowanie TP EBI jest zgodne z przepisami i zasadami wiążącymi EBI. Rzecznik uważa, że chociaż brzmienie art. 4 TP można by poprawić, daje on wystarczające gwarancje zgodności z rozporządzeniem 1049/2001 i rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus, stwierdzając, że zakres uznania EBI ma zastosowanie w granicach nałożonych przez mające zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze.

44. Rzecznik uważa, że odpowiedź EBI na art. 4 ust. 6 TP jest rozsądna, bez uszczerbku dla dokonanej przez Rzecznika oceny argumentów skarżących dotyczących wyjątków od zasady ujawniania informacji opisanych w art. 5 TP (zob. poniżej).

Wyjątki (art. 5 TP)

45. Artykuł 5 TP EBI ustanawia domniemanie ujawnienia informacji, ale przewiduje również wyjątki, w przypadku których ujawnienie naruszyłoby ochronę niektórych interesów.

Rozróżnienie między informacjami środowiskowymi i pozaśrodowiskowymi

46. Skarżący twierdzili, że w TP należy wprowadzić rozróżnienie między informacjami dotyczącymi środowiska, które podlegają szczególnemu systemowi określonemu w konwencji z Aarhus i rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus, a informacjami niezwiązanymi ze środowiskiem. Skarżący twierdzili, że art. 5 ust. 4 lit. a) TP, który stanowi, że „odmawia się dostępu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę [...] polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej UE, jej instytucji i organów lub państwa członkowskiego”, nie istnieje w konwencji z Aarhus i nie powinien mieć zastosowania do informacji dotyczących środowiska.

47. EBI odpowiedział, że rezerwa techniczno-ubezpieczeniowa uwzględnia szczególny charakter informacji i dokumentów związanych ze środowiskiem, a także obowiązki banku w zakresie przestrzegania rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus.

48. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa wyjaśnienia EBI za rozsądne, biorąc pod uwagę, że TP EBI ma zastosowanie „bez uszczerbku” dla prawa publicznego dostępu do informacji i dokumentów na podstawie konwencji z Aarhus i rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus.

Umowy o zachowaniu poufności

49. Skarżący wskazali, że art. 5 ust. 5 TP umożliwia EBI odmowę dostępu do dokumentu „w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej”. Przypis precyzuje, że „termin»interes handlowy« obejmuje między innymi przypadki, w których Bank zawarł umowę o poufności. Ponadto interesy handlowe mogą być chronione nawet po wygaśnięciu umowy o poufności”. Zdaniem skarżących art. 5 ust. 5 TP przyznaje bankowi zbyt dużą swobodę uznania, ponieważ umowy finansowe zawarte przez bank mogą zawierać informacje dotyczące środowiska.

50. EBI argumentował, że przypis służy jedynie jako przykład przypadków, które są powszechne w bankowości. EBI przyznał, że umowy finansowe mogą zawierać informacje dotyczące środowiska i nie mogą być zatajane przed opinią publiczną. EBI stwierdził ponadto, że analizuje każdą sprawę indywidualnie, w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w celu ustalenia, czy w grę wchodzą interesy publiczne, które przeważałyby nad ochroną innych uzasadnionych interesów.

51. Rzecznik uważa wyjaśnienia EBI za rozsądne.

Domniemanie poufności w odniesieniu do inspekcji, dochodzeń i audytów

52. Art. 5 ust. 5 TP stanowi, że „[u]jawnianie informacji i dokumentów zgromadzonych i wygenerowanych podczas inspekcji, dochodzeń i audytów uznaje się za podważające ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów, nawet po ich zamknięciu lub po tym, jak odpowiedni akt stał się ostateczny i podjęto działania następcze”.

53. Skarżący twierdzą, że rozszerzenie ogólnego domniemania na wszystkie dokumenty dotyczące dochodzeń prowadzonych przez EBI, w tym w przypadku zamknięcia dochodzenia, nie ma podstawy w prawie UE.

54. Głównym argumentem EBI było to, że przepis ten „zapewnia równowagę między potrzebą zapewnienia przez bank właściwego funkcjonowania jego procedur dochodzeniowych, przeszłych, obecnych i przyszłych, a jego zdecydowanym zaangażowaniem na rzecz przejrzystości. Jest to szczególnie istotne, biorąc pod uwagę możliwość, że w następstwie dochodzeń wewnętrznych prowadzone są nie tylko późniejsze dochodzenia lub audyty wewnętrzne, ale również krajowe dochodzenia karne. EBI wskazał również, że publikuje streszczenie dochodzeń objętych wyjątkiem oraz że wyjątek nie obejmuje spraw rozpatrywanych przez EBI-CM.

55. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał już zalecenie dla EBI w sprawie ujawnienia sprawozdania dotyczącego wewnętrznego dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych w ramach poprzedniej TP EBI [21].

56. Sądy Unii nie wypowiedziały się w przedmiocie stosowania ogólnego domniemania nieujawniania do dochodzeń prowadzonych przez EBI.

57. Dochodzenia i audyty mają charakter administracyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich woli odnotować gotowość EBI do uwzględnienia i odzwierciedlenia przepisów rozporządzenia 1049/2001 w swoich TP oraz do stosowania ich do wszystkich swoich działań, bez dokonywania rozróżnienia między zadaniami administracyjnymi i nieadministracyjnymi.

58. Rzecznik uważa zatem, że każdy wyjątek od dostępu, który ma charakter dodatkowy lub inny niż wyjątki określone w rozporządzeniu 1049/2001, powinien zostać określony i wyraźnie uzasadniony w TP. Takie wyjątki nie powinny również naruszać prawa dostępu do informacji i dokumentów dotyczących środowiska przewidzianego w konwencji z Aarhus i rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus.

59. Rzecznik nie jest przekonany, że różnica w brzmieniu art. 5 ust. 5 TP w porównaniu z podobnym wyjątkiem przewidzianym w rozporządzeniu 1049/2001 [22] jest proporcjonalna do ogólnego celu, jakim jest zapewnienie właściwego funkcjonowania „przeszłych, obecnych i przyszłych” dochodzeń. Chociaż EBI mógłby uzasadnić domniemanie nieujawniania informacji w odniesieniu do toczących się dochodzeń EBI, nie może opierać się na ogólnym domniemaniu nieujawniania informacji w odniesieniu do wszystkich kontroli, dochodzeń i audytów w nieskończoność.

60. Rzecznik zauważa ponadto, że TP EBI rozszerza ogólne domniemanie nieujawniania informacji na okres po zamknięciu dochodzenia. Nawet w przypadku dochodzenia w sprawie nadużyć finansowych ogólne domniemanie nieujawniania miałoby co do zasady zastosowanie tylko dopóty, dopóki dochodzenie jest w toku. Rzecznik uważa, że EBI mógłby zagwarantować ochronę celu wszelkich późniejszych dochodzeń wewnętrznych lub krajowych dochodzeń karnych, oceniając wnioski o dostęp w poszczególnych przypadkach.

61. Rzecznik zachęca zatem EBI do odzwierciedlenia w swoich TP brzmienia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 oraz do usunięcia domniemania nieujawniania informacji i dokumentów zgromadzonych i wygenerowanych podczas kontroli, dochodzeń i audytów, w tym po ich zamknięciu.

Pożyczki udzielane przez pośredników

62. Art. 5 ust. 13 TP stanowi, że „[n]astępstwa obejmują również informacje na temat indywidualnych alokacji dokonywanych przez banki lokalne w celu wspierania inwestycji dokonywanych przez ich własnych klientów w ramach linii kredytowych ustanowionych z EBI. Informacje te wchodzą w zakres kompetencji banku pośredniczącego w ramach normalnych stosunków biznesowych między danym bankiem a jego klientami. EBI zachęca jednak bank pośredniczący do udostępniania informacji dotyczących jego stosunków z EBI.”

63. Skarżący twierdzili, że art. 5 ust. 13 TP ustanawia dodatkowy wyjątek od ujawniania informacji w odniesieniu do pożyczek udzielanych przez pośredników. Zdaniem skarżących wyjątek ten zwalnia znaczną część działalności pożyczkowej EBI z zasad przejrzystości i otwartości, ponieważ szereg dokumentów dotyczących pożyczek o średniej kapitalizacji [23], pożyczek globalnych [24] i funduszy zawiera informacje dotyczące środowiska [25].

64. EBI odpowiedział, że pożyczki udzielane przez pośredników podlegają takim samym wymogom przejrzystości jak inne rodzaje pożyczek. EBI wskazał jednak, że posiadane przez niego informacje środowiskowe dotyczące pożyczek udzielanych przez pośredników są różne. Biorąc pod uwagę, że EBI nie pozostaje w stosunku umownym z beneficjentami końcowymi, publikowanie informacji dotyczących środowiska w odniesieniu do poszczególnych alokacji w ramach pożyczek udzielanych przez pośredników wchodzi w zakres odpowiedzialności pośredników finansowych lub właściwych organów.

65. Rzecznik rozumie, że art. 5 ust. 13 TP nie wprowadza żadnego wyjątku poza wyjątkami dotyczącymi ochrony interesów handlowych i dokumentów osób trzecich. Rzecznik sugeruje zatem, aby EBI dokładnie rozważył, czy konieczne jest utrzymanie obecnego brzmienia art. 5 ust. 13, ponieważ artykuł ten może wprowadzać opinię publiczną w błąd.

Procedura rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji

66. Art. 5.22 TP stanowi, że EBI zazwyczaj odpowiada na wnioski o udzielenie informacji w ciągu 15 dni roboczych. Przypis 8 do art. 5.22 stanowi, że w praktyce w wielu przypadkach wnioski o udzielenie informacji mogą podlegać dłuższym terminom, na przykład w przypadku wniosków o udzielenie informacji dotyczących osób trzecich.

67. Skarżący wskazali, że ani rozporządzenie 1049/2001, ani konwencja z Aarhus nie zezwalają na takie przedłużenie terminu w przypadku wniosków o udzielenie informacji dotyczących osób trzecich.

68. EBI argumentował, że przypis 8 nie zmienia terminów, ale wyjaśnia, że w niektórych przypadkach EBI nie może dotrzymać terminu z powodu okoliczności pozostających poza jego kontrolą. EBI wskazał, że zostało to również potwierdzone w rozporządzeniu 1049/2001 [26], które stanowi, że w wyjątkowych przypadkach termin 15 dni roboczych może zostać przedłużony.

69. Rzecznik zauważa, że art. 5.23 TP odzwierciedla już rozporządzenie 1049/2001 [27]. Rzecznik zgadza się zatem ze skarżącym, że przypis 8 może wprowadzać opinię publiczną w błąd. Rzecznik zachęca EBI do zmiany art. 5.22 TP i odpowiedniego przypisu.

70. Skarżący są również zaniepokojeni faktem, że art. 5 ust. 33 i art. 5 ust. 34 [28] nie dostarczają obywatelom dokładnych informacji na temat dostępnych środków odwoławczych w przypadku, gdy EBI odrzuci lub zignoruje ponowny wniosek (tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie przez EBI decyzji o odmowie dostępu). Podnoszą one, że dodatkowy etap wnoszenia skargi do EBI-CM jest mylący i może skutkować tym, że skarżący nie będzie mógł zaskarżyć decyzji do sądu Unii.

71. Rzecznik uważa, że art. 5 ust. 3 TP odzwierciedla brzmienie art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 [29], przy jednoczesnym uwzględnieniu protokołu ustaleń podpisanego między EBI a Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Wnioski dotyczące kwestii zgodności

72. Chociaż istnieje możliwość poprawy niektórych przepisów, Rzecznik nie uważa, aby polityka przejrzystości EBI była sformułowana w sposób stanowiący niewłaściwe administrowanie. Rzecznik zachęca EBI do lepszego sformułowania niektórych artykułów w swojej polityce przejrzystości poprzez przedstawienie szeregu sugestii dotyczących ulepszeń przedstawionych poniżej.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującymi wnioskami:

Przyjęcie polityki przejrzystości EBI nie stanowi niewłaściwego administrowania.

EBI rozstrzygnął kwestie dotyczące sposobu, w jaki rozwiewa obawy opinii publicznej dotyczące legalności wewnętrznej polityki EBI oraz sposobu, w jaki informuje o wynikach kontroli dopuszczalności skarg rozpatrywanych w ramach wewnętrznego mechanizmu rozpatrywania skarg.

Skarżący i Europejski Bank Inwestycyjny zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycje ulepszeń

Rzecznik zachęca EBI do:

• odzwierciedlenie brzmienia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 w polityce przejrzystości i usunięcie domniemania nieujawniania informacji i dokumentów zgromadzonych i wygenerowanych podczas kontroli, dochodzeń i audytów, w tym po ich zamknięciu.
• rozważyła przeredagowanie art. 5 ust. 13 swojej polityki przejrzystości dotyczącego pożyczek udzielanych przez pośredników;
• przeredagowanie art. 5.22 dotyczącego terminów rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji.

W każdym przypadku, gdy decyzja w sprawie dopuszczalności skargi nie została podjęta przy wysyłaniu potwierdzenia odbioru, mechanizm korekty EBI powinien wyraźnie stwierdzić, że potwierdzenie odbioru nie oznacza, że mechanizm korekty EBI zajął stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi.

 

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 23 maja 2018 r.

 

[1] Dostępne pod adresem: http://www.eib.org/infocentre/publications/all/eib-group-transparency-policy_pl.htm

[2] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/activities/cooperation.faces/en/3809/html.bookmark

[3] http://www.eib.org/infocentre/publications/all/complaints-mechanism-policy_pl.htm

[4] http://www.eib.org/infocentre/publications/all/complaints-mechanism-operating-procedures_pl.htm

[5] Artykuł 2 regulaminu postępowania: skargi dotyczące organizacji międzynarodowych, instytucji i organów wspólnotowych, władz krajowych, regionalnych lub lokalnych; skargi dotyczące stosunków roboczych między EBI a jego pracownikami; skargi, które zostały już złożone w ramach innych administracyjnych lub sądowych mechanizmów kontroli; skargi anonimowych stron; skargi mające na celu uzyskanie przewagi konkurencyjnej lub mające charakter nadmierny, powtarzający się, niepoważny lub złośliwy.

[6] Art. 2 ust. 1 regulaminu wewnętrznego.

[7] Art. 4 ust. 3 procedur operacyjnych.

[8] Art. 1 ust. 1 zakresu zadań stanowi, że zakres przeglądu EBI-CM koncentruje się na „rozpatrywaniu skarg dotyczących działalności [EBI]”. Art. 3 ust. 1 zasad stanowi, że rynek zdolności wytwórczych „ocenia i zgłasza zgodność z ramami polityki grupy EBI [...]”. W art. 4 ust. 2 lit. c) zakresu zadań ograniczono zatem przegląd mechanizmu korekty EBI do „oceny, czy przestrzegano polityk i procedur grupy EBI”. W art. 4 ust. 2 lit. g) zakresu zadań przypomniano, że EBI-CM „wydaje zalecenia dotyczące działań naprawczych lub możliwych ulepszeń istniejących procedur”, wykluczając tym samym politykę EBI.

[9] http://www.eib.org/about/index.htm

[10] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocuments.faces

[11] Art. 4.3.7, http://www.eib.org/attachments/consultations/public_consultation_complaints_mechanism_policy_draft_en.pdf

[12] Zgodnie z art. 7 ust. 1 regulaminu wewnętrznego „potwierdzenie […] może obejmować powiadomienie o dopuszczalności lub niedopuszczalności skargi”.  Procedury operacyjne EBI-CM zawierają inny przepis, zgodnie z którym „kontrola dopuszczalności jest przeprowadzana w ciągu 10 dni roboczych, a jej wynik jest przekazywany skarżącemu (skarżącym) w tym samym czasie co potwierdzenie odbioru”(art. 4 ust. 3).

[13] Artykuł 4 ust. 3

[14] Artykuł 9, http://www.eib.org/attachments/general/code_en.pdf

[15] Artykuł 15 ust. 3 TFUE.

[16] Zgodnie z art. 15 TFUE.

[17] Wkład Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 21 października 2014 r. w przegląd polityki przejrzystości EBI jest dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/60106/html.bookmark

[18] Artykuł 11 i art. 12 ust. 4

[19] Artykuł 4  

[20] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie z własnej inicjatywy OI/3/2013 w sprawie Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/54587/html.bookmark

[21] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 349/2014/OV przeciwko Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI). Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/59317/html.bookmark

[22] Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie

[23] Linie kredytowe pośrednika finansowego, który pożycza wpływy na finansowanie projektów promowanych przez spółki o średniej kapitalizacji.

[24] Linie kredytowe udzielone pośrednikowi finansowemu, który następnie pożycza wpływy, na własne ryzyko, na finansowanie małych i średnich projektów.

[25] Takie jak dokonana przez EBI ocena podejścia i zdolności pośrednika oraz kontekstu, w którym działa; kontrole środowiskowe i społeczne przeprowadzane w odniesieniu do programów, co do których oczekuje się, że będą miały znaczące skutki i ryzyko środowiskowe lub społeczne; przegląd środowiskowy i społeczny poszczególnych podprojektów lub wszelkie działania następcze w związku z indywidualnymi alokacjami w kontekście należytej staranności EBI w zakresie ochrony środowiska i polityki społecznej.

[26] Artykuł 7 ust. 3

[27] „5.23. W wyjątkowych przypadkach, na przykład w przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub gdy informacje nie są łatwo dostępne i trudne do zestawienia, termin może zostać przedłużony, a korespondent jest o tym informowany nie później niż 15 dni roboczych po otrzymaniu wniosku.”

W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy w następstwie ponownego wniosku Bank informuje wnioskodawcę o przysługujących mu środkach odwoławczych, a mianowicie o złożeniu skargi do Mechanizmu Skargi lub wszczęciu postępowania sądowego przeciwko Bankowi przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 5.34 Nieudzielenie przez Bank odpowiedzi na wniosek w wyznaczonym terminie uznaje się za odpowiedź odmowną i uprawnia wnioskodawcę do złożenia skargi do mechanizmu rozpatrywania skarg EBI lub wszczęcia postępowania sądowego przeciwko Bankowi przed Trybunałem.”

[29] „W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy instytucja informuje wnioskodawcę o przysługujących mu środkach odwoławczych, a mianowicie o wszczęciu postępowania sądowego [...] lub złożeniu skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich [...]”.