WSTĘP DO SKARGI

1. Skarżący jest obywatelem szwedzkim, który wraz ze swoją boliwijską żoną zamieszkuje w Zjednoczonym Królestwie. Skarżący i jego żona udali się do Hiszpanii, gdzie jego żonie odmówiono wjazdu i przetrzymywano w celi przez noc, aby następnego dnia została deportowana. Według skarżącego władze hiszpańskie stwierdziły, że jego żona nie posiada ważnej wizy Schengen i że nie posiada wystarczających środków finansowych, aby umożliwić jej wjazd do kraju. Skarżący podkreślił, że jego żona posiada ważną kartę pobytu członka rodziny wydaną przez Zjednoczone Królestwo na mocy dyrektywy 2004/38/WE [1] ("dyrektywa 2004/38"). Dodał, że mieli ze sobą również uwierzytelniony odpis ważnego aktu małżeństwa. Powiedziano im, że ważna wiza Schengen dla żony może być wydana tylko w Boliwii.

2. W dniu 4 września 2008 r. skarżący złożył w Sekretariacie Generalnym Komisji Europejskiej skargę dotyczącą naruszenia przepisów w związku z tym incydentem. W dniu 5 września 2008 r. jego skarga została zarejestrowana i przydzielona Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa („DG JLS”). W piśmie do Komisji skarżący podniósł, że właściwe przepisy hiszpańskie, a mianowicie art. 4 ust. 2 Real Decreto 240/2007, nie dokonały prawidłowej transpozycji art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 do hiszpańskiego prawa krajowego. Skarżący zwrócił uwagę Komisji na fakt, że Real Decreto 240/2007 odnosił się wyłącznie do dokumentów pobytowych wydawanych przez państwa członkowskie stosujące układ z Schengen.

3. Skarżący przetłumaczył art. 4 ust. 2 Real Decreto w następujący sposób:

„2. Członkowie rodziny wjeżdżający na terytorium państwa, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, muszą posiadać ważny paszport oraz dodatkowo odpowiednią wizę wjazdową, jeżeli jest to wymagane na mocy rozporządzenia (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. Wizy te są wydawane nieodpłatnie, a pierwszeństwo przyznaje się rozpatrywaniu wniosków wizowych przez członków rodziny, którzy towarzyszą obywatelowi UE lub do niego dołączają.

Członkowie rodziny obywatela UE, którzy przedstawią ważny dokument pobytowy wydany przez jedno z państw wdrażających w pełni układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach i przepisy wykonawcze do niego, są zwolnieni z obowiązku uzyskania wizy wjazdowej i nie są zobowiązani do stemplowania swoich paszportów przy wjeździe do kraju lub wyjeździe z niego [2].”

4. Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 stanowi:

„Członkowie rodziny, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, są zobowiązani jedynie do posiadania wizy wjazdowej zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 539/2001 lub, w stosownych przypadkach, z prawem krajowym. Do celów niniejszej dyrektywy posiadanie ważnej karty pobytowej, o której mowa w art. 10, zwalnia takich członków rodziny z obowiązku wizowego.

Państwa członkowskie przyznają takim osobom wszelkie ułatwienia w uzyskaniu niezbędnych wiz. Wizy takie są wydawane nieodpłatnie tak szybko, jak to możliwe, na podstawie procedury przyspieszonej.”;

5. Art. 10 dyrektywy 2004/38 stanowi, że państwa członkowskie wydają kartę pobytową członkowi rodziny obywatela Unii niebędącemu obywatelem UE po przedstawieniu przez wnioskodawcę niezbędnych dokumentów wymaganych na mocy dyrektywy.

6. Pomimo tego, że Zjednoczone Królestwo jest państwem członkowskim UE, nie uczestniczy ono w układzie z Schengen [3].

7. W dniu 17 października 2008 r. DG JLS przesłała odpowiedź skarżącemu. W piśmie tym DG JLS odniosła się do zawartego w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 postanowienia zobowiązującego członka rodziny obywatela państwa trzeciego będącego obywatelem Unii do posiadania wizy wjazdowej zgodnie z rozporządzeniem 539/2001 [4]. Dodał jednak, że członkowie rodziny obywatela państwa trzeciego dołączający do obywatela Unii lub towarzyszący mu w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie jego obywatelstwa mogą, zgodnie z tym samym artykułem, zostać zwolnieni z obowiązku przedstawienia wizy, jeżeli posiadają ważną kartę pobytową wydaną przez państwo członkowskie, jak przewidziano w art. 10 dyrektywy. Ponadto DG JLS potwierdziła, że karta pobytowa wydana przez władze Zjednoczonego Królestwa powinna była zwolnić żonę skarżącego z obowiązku okazania wizy w innych państwach członkowskich UE. DG JLS uznała jednak, że Real Decreto 240/2007 „prawidłowo transponuje art. 5 dyrektywy 2004/38”. DG JLS odniosła się również do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którym państwo członkowskie nie może odsyłać obywatela państwa trzeciego, który pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem państwa członkowskiego i próbuje wjechać na jego terytorium bez posiadania ważnego dowodu tożsamości lub, w razie potrzeby, wizy, jeżeli osoba ta jest w stanie udowodnić swoją tożsamość i związki małżeńskie. Komisja stwierdziła, że władze hiszpańskie powinny były zatem umożliwić żonie skarżącego udowodnienie jej tożsamości i więzów rodzinnych przed odesłaniem jej z powrotem. W związku z powyższym DG JLS zasugerowała, że incydent opisany przez skarżącego był najprawdopodobniej odosobnionym przypadkiem niewłaściwego stosowania prawa Unii, i zaleciła mu zwrócenie się do SOLVIT-u i rozważenie wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na szczeblu krajowym.

8. W dniu 18 października 2008 r. skarżący odpowiedział na pismo Komisji z dnia 17 października 2008 r. Wyjaśnił, że nie zamierzał złożyć skargi na swoją sytuację osobistą, lecz raczej poinformować Komisję o nieprawidłowym wdrożeniu art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 do prawa hiszpańskiego. Skarżący wskazał, że zna inne pary, które znalazły się w podobnej sytuacji i że w związku z tym nie jest to odosobniony przypadek. Poinformował również Komisję, że jest w trakcie podejmowania działań prawnych na szczeblu krajowym przeciwko hiszpańskiej policji granicznej. Powtórzył jednak, że Hiszpania nie dokonała prawidłowej transpozycji dyrektywy i że w związku z tym Real Decreto 240/2007, ograniczając zwolnienie do kart pobytowych wydawanych w strefie Schengen, wykluczył możliwość okazania ważnej karty pobytowej Zjednoczonego Królestwa. Skarżący ponowił swój wniosek do Komisji o zbadanie prawidłowości hiszpańskiej transpozycji dyrektywy 2004/38.

9. Nie otrzymawszy odpowiedzi od Komisji, w dniu 5 listopada 2008 r. skarżący złożył skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

10. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące dwa zarzuty i następujące twierdzenie:

Zarzuty:

1. DG JLS Komisji nie rozpatrzyła prawidłowo jego skargi dotyczącej nieprawidłowej transpozycji art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE przez Królestwo Hiszpanii w Real Decreto 270/2004.
2. Komisja nie odpowiedziała na jego drugą wiadomość e-mail.

Roszczenie:

1. Komisja powinna odpowiednio rozpatrzyć jego skargę.

11. Kodeks dobrego postępowania administracyjnego Komisji przewiduje, że odpowiedź na korespondencję należy przesłać w ciągu 15 dni roboczych. Skarżący złożył skargę w dniu 5 listopada 2008 r., czyli przed upływem wspomnianego terminu w odniesieniu do jego pisma z dnia 18 października 2008 r. Rzecznik uznał zatem, że nie ma wystarczających podstaw do uwzględnienia drugiego zarzutu w dochodzeniu, a Komisję poproszono o przedstawienie uwag jedynie w odniesieniu do pierwszego zarzutu i zarzutu.

WNIOSEK

12. W dniu 15 grudnia 2008 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i zwrócił się do Komisji o wydanie opinii.

13. W dniu 1 kwietnia 2009 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Takie uwagi nie zostały przedstawione.

14. W dniu 7 września 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o udzielenie odpowiedzi na dwa pytania dotyczące rozpatrywania sprawy.

15. W dniu 15 grudnia 2009 r. Komisja przesłała odpowiedź, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Nie otrzymano żadnych takich uwag.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Zarzut niewłaściwego rozpatrzenia skargi skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i związanego z nią roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

16. W swojej opinii Komisja odniosła się do swojego pisma z dnia 14 listopada 2008 r., w którym odpowiedziała na drugą wiadomość e-mail skarżącego. DG JLS przeprosiła za zaistniałe nieporozumienie i wyjaśniła swoje stanowisko w odniesieniu do transpozycji przez Hiszpanię art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Potwierdził, że wydaje się, iż Hiszpania nie dokonała prawidłowej transpozycji tego przepisu, ponieważ akceptowała jedynie karty pobytowe wydane przez państwa członkowskie uczestniczące w układzie z Schengen, mimo że dyrektywa odnosi się do kart pobytowych wydanych przez wszystkie państwa członkowskie. W piśmie z dnia 14 listopada 2008 r. DG JLS zauważyła, że informacje dostarczone przez skarżącego zostaną uwzględnione w ogólnej analizie zgodności ustawodawstwa krajowego z dyrektywą 2004/38. Sprawozdanie końcowe z tej ogólnej analizy miało zostać przedstawione Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w grudniu 2008 r.

17. W swojej opinii Komisja wyjaśniła, że jej odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 17 października 2008 r. została sporządzona przy założeniu, że skarżący chciał złożyć skargę dotyczącą konkretnego incydentu, który miał miejsce w odniesieniu do jego żony, oraz że chciał on znaleźć praktyczne rozwiązanie sytuacji, która doprowadziła do tego incydentu. Analiza prawna zawarta w piśmie Komisji wskazała na fakt, że żona skarżącego powinna była zostać zwolniona z obowiązku wizowego, ponieważ posiadała kartę pobytu wydaną przez władze Zjednoczonego Królestwa. Jednakże ustęp następujący po tej analizie zawierał niezamierzony błąd, biorąc pod uwagę, że słowo „prawidłowo” powinno brzmieć „nieprawidłowo”.

18. Skarżący nie skomentował opinii Komisji.

19. Rzecznik Praw Obywatelskich przeanalizował opinię Komisji i zwrócił się do niej o ustosunkowanie się do dwóch pytań dotyczących postępowania w tej sprawie. Jeśli chodzi o aspekty proceduralne, Rzecznik zapytał, czy Komisja uznała, że zastosowała się do komunikatu w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa UE [5] ("komunikat"). Ponadto Rzecznik zauważył, że w sprawozdaniu w sprawie wdrożenia dyrektywy 2004/38, które Komisja przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w grudniu 2008 r.[6], nie wskazano działań, jakie Komisja zamierzała podjąć w celu usunięcia naruszenia przedmiotowego przepisu. W związku z tym zwrócił się on do Komisji o sprecyzowanie, jakie działania podjęła lub zamierzała podjąć w odniesieniu do kwestii podniesionej przez skarżącego lub, w razie potrzeby, o wyjaśnienie, dlaczego uważa, że takie działanie nie jest konieczne.

20. W swojej odpowiedzi Komisja po raz pierwszy powtórzyła, że informacje dostarczone przez skarżącego zostały uwzględnione zarówno w ogólnej analizie zgodności ustawodawstwa krajowego z dyrektywą 2004/38, jak i w sprawozdaniu ze stosowania dyrektywy przyjętym w dniu 10 grudnia 2008 r. W sprawozdaniu stwierdzono, że pięć państw członkowskich, z których jednym jest Hiszpania, nie przewiduje zwolnienia z obowiązku wizowego członków rodziny posiadających kartę pobytową wydaną przez inne państwo członkowskie [7]. Komisja podkreśliła, że doszła do tego wniosku po przeanalizowaniu informacji z różnych źródeł, w tym skarg indywidualnych. Jedna z tych skarg została złożona przez skarżącego.

21. Komisja podkreśliła, że była już świadoma nieprawidłowej transpozycji przez Hiszpanię przedmiotowego przepisu prawa UE, zanim skarżący złożył skargę we wrześniu 2008 r. Jego zażalenie zostało zatem potraktowane jako potwierdzające istnienie praktyki administracyjnej sprzecznej z prawem Unii.

22. W konsekwencji Komisja nie zarejestrowała skargi w centralnym rejestrze skarg. Komisja przyznała jednak, że nie poinformowała w wystarczającym stopniu skarżącego o powodach, dla których tego nie uczyniła. W związku z tym w dniu 14 października 2009 r. Komisja skierowała do skarżącego pismo, w którym odniosła się do ustaleń zawartych w sprawozdaniu oraz działań, jakie zamierza podjąć w celu zapewnienia przestrzegania przez Hiszpanię prawa UE. W piśmie tym DG JLS wyjaśniła również, dlaczego nie zarejestrowała skargi skarżącego dotyczącej naruszenia, powołując się na powody wymienione w komunikacie. Cytowany przez Komisję fragment [8] stanowi, że korespondencja nie może być przedmiotem dochodzenia Komisji jako skarga, a zatem nie jest rejestrowana w centralnym rejestrze skarg, jeżeli zawiera zarzut, w odniesieniu do którego Komisja przyjęła jasne, publiczne i spójne stanowisko, które jest przekazywane skarżącemu.

23. W odniesieniu do drugiego pytania Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja podkreśliła, że zwiększy wysiłki na rzecz zapewnienia prawidłowej transpozycji i wdrożenia dyrektywy. W tym kontekście Komisja w pełni wykorzystałaby swoje uprawnienia wynikające z art. 226 Traktatu WE (obecnie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu UE) i w razie potrzeby wszczęłaby postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z uwagi na fakt, że Komisja zidentyfikowała około 1 100 kwestii dotyczących krajowych środków transpozycji, które uznano za problematyczne, postanowiła ona przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego spotkać się dwustronnie ze wszystkimi państwami członkowskimi. Wyjaśnił on, że spotkanie z władzami hiszpańskimi planowane jest na styczeń 2010 r. oraz że art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/39 stanowi jedną z kwestii, które należy omówić. Komisja oświadczyła, że jest gotowa wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do wszystkich kwestii, które pozostały nierozwiązane po spotkaniu dwustronnym.

24. Na zakończenie Komisja stwierdziła, że jej zdaniem rozpatrzyła skargę skarżącego w rozsądny sposób.

25. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do dalszych uwag Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

27. W odniesieniu do kwestii proceduralnych Rzecznik zauważa, że Komisja przyznała, iż jej podejście nie jest w pełni zgodne z jej komunikatem. Zgodnie z piątym z powodów określonych w pkt 3 komunikatu skarga nie może być rozpatrywana jako skarga o naruszenie i w związku z tym nie może zostać zarejestrowana jako taka, jeżeli „określa zarzut, w odniesieniu do którego Komisja przyjęła jasne, publiczne i spójne stanowisko, które jest przekazywane skarżącemu”.

28. Rzecznik nie jest przekonany, że takie „jasne, publiczne i spójne stanowisko” istniało w dniu 4 września 2008 r., kiedy skarżący złożył skargę do Komisji. W piśmie z dnia 14 października 2009 r. skierowanym do skarżącego oraz w uwagach skierowanych do Rzecznika Komisja odniosła się do sprawozdania przyjętego w dniu 10 grudnia 2008 r., aby wykazać, że zajęła już stanowisko w tej sprawie. Sprawozdanie to pojawiło się zatem dopiero trzy miesiące po tym, jak skarżący zwrócił się początkowo do Komisji.

29. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, że skarżący nie skrytykował sposobu, w jaki Komisja zastosowała swój komunikat w niniejszej sprawie, lecz raczej istotę podejścia Komisji. Rzecznik uważa zatem, że nie ma dalszej potrzeby zajmowania się aspektami proceduralnymi sprawy.

30. W odniesieniu do istoty sprawy Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja przyznała się do błędu zawartego w piśmie z dnia 17 października 2008 r. i przeprosiła skarżącego. Docenia on również fakt, że Komisja zajęła się kwestią podniesioną przez skarżącego i doszła do wniosku, że Hiszpania nieprawidłowo wdrożyła art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38.

31. W przypadku wykrycia takich naruszeń prawa wspólnotowego Komisja, jako strażniczka traktatów, może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko danemu państwu członkowskiemu, co może prowadzić do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.

32. W odpowiedzi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie dalszych informacji Komisja potwierdziła, że w pełni wykorzysta swoje uprawnienia wynikające z Traktatów i w razie potrzeby rozpocznie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja wyjaśniła jednak, że zidentyfikowała około 1100 kwestii dotyczących krajowych środków transponujących dyrektywę 2004/38, które zostały uznane za problematyczne, i że w związku z tym postanowiła spotkać się dwustronnie ze wszystkimi państwami członkowskimi przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

33. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że podejście Komisji jest wyraźnie rozsądne. W tych okolicznościach uważa on, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby prowadzenia dalszych dochodzeń.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Rzecznik stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do dalszych dochodzeń.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o tej decyzji.

Rzecznik byłby jednak wdzięczny, gdyby Komisja mogła poinformować go do dnia 30 września 2010 r. o działaniach podjętych w związku z kwestią podniesioną przez skarżącego.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 6 maja 2010 r.

[1] Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77).

[2] Real Decreto 240/2007 został opublikowany w BOE z dnia 28 lutego 2007 r., nr 51, s. 8558. Oryginalny hiszpański tekst art. 4 ust. 2 Real Decreto 240/2007 ma następujące brzmienie:

"2. Los miembros de la familia que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo efectuarán su entrada con un pasaporte válido y en vigor, necesitando, además, el correspondiente visado de entrada cuando así lo disponga el Reglamento (CE) 539/2001, de 15 de marzo, por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras outsidees y la lista de terceros países cuyos nacios están exentos de esaligación. La expedición de dichos visados será gratuita y su tramitación tendrá carácter preferente cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él.

La posesión de la tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, válida y en vigor, expedida por un Estado que aplica plenamente el Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, y su normativa de desarrollo, eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de obtener el visado de entrada y, a la presentación de dicha tarjeta, no se requerirá la estampación del sello de entrada o de salida en el pasaporte.”

[3] Strefa Schengen obejmuje 24 kraje: 22 państwa członkowskie UE – Austria, Belgia, Republika Czeska, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Węgry, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Hiszpania i Szwecja, a także Norwegia i Islandia.

[4] Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 81, s. 1).

[5] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego (Dz.U. 2002, C 244, s. 5).

[6] Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie stosowania dyrektywy 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2008) 840/3. Dostęp do niego można uzyskać pod adresem: http://ec.europa.eu/justice_home/news/intro/doc/com_2008_840_en.pdf.

[7] Tamże, sekcja 3.2, s. 5.

[8] Punkt 3 akapit drugi tiret piąte komunikatu.