Skarga o naruszenie prawa unijnego

1. W sierpniu 2019 r. skarżący, polska organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną zwierząt, złożyła do Komisji Europejskiej skargę w sprawie naruszenia prawa UE, w związku z projektem inwestycji drogowej w Małopolsce. Skarżący stwierdził, że przedsięwzięcie może mieć szkodliwe skutki dla chomika europejskiego (Cricetus cricetus), gatunku chronionego na mocy dyrektywy siedliskowej^[1].

2. Zdaniem skarżącego, projekt stanowił bezpośrednie zagrożenie dla tego gatunku, który nie został odpowiednio uwzględniony w ocenie oddziaływania na środowisko. W przeprowadzonej ocenie nie stwierdzono obecności chomika na terenie inwestycji i wskazano, że władze lokalne podjęły odpowiednie środki zapobiegawcze w tym zakresie. Ponadto, skarżący wskazał, że zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym, organizacje pozarządowe nie dysponują skutecznymi środkami ochrony prawnej w celu zaskarżenia tego projektu. Wynika to z faktu, że unijna dyrektywa w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (OOŚ) ^[2] (dalej zwana „Dyrektywą OOŚ”) nie została prawidłowo transponowana do prawa krajowego w Polsce.

3. W dniu 29 sierpnia 2019 r. Komisja udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Potwierdziła ona, że chomik europejski jest rzeczywiście gatunkiem „objętym zakresem zainteresowania Wspólnoty”, podlegającym systemowi ścisłej ochrony na mocy dyrektywy siedliskowej^[3]. Organy krajowe mogą wystąpić o odstępstwa od systemu ścisłej ochrony tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie określone warunki^[4].

4. Ponieważ jednak w zgłoszonym przypadku nie doszło do systematycznego naruszania prawa Unii, Komisja poinformowała skarżącego, że organy i sądy na szczeblu krajowym są lepiej przygotowane do zajęcia się tą sprawą^[5]. Ponadto, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była rozpatrywana przez polskie władze w chwili zgłoszenia skargi do Komisji. W związku z tym Komisja postanowiła nie podejmować dalszych działań, chyba że w obowiązującym terminie czterech tygodni skarżący przedstawi nowe dowody, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny Komisji.

5. W dniu 16 września 2019 r. skarżący odpowiedział Komisji, że polskie władze wydały międzyczasie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Prace budowlane rozpoczęły się w dniu 10 września 2019 r. i niektóre z istniejących nor chomika europejskiego zostały zniszczone. Wykonawca nie wystąpił o odstępstwo od systemu ścisłej ochrony, określone w dyrektywie siedliskowej. W związku z tym, skarżący poprosił Komisję o niezwłoczne podjęcie działań.

6. W dniu 29 października 2019 r. skarżący poinformował Komisję, że w międzyczasie połowa aktywnych nor chomika europejskiego została zniszczona.

7. W liście z dnia 4 grudnia 2019 r., Komisja powtórzyła swoją decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia prawa unijnego. Zgodnie ze swoim komunikatem z 2017 r. zatytułowanym „Prawo Unii: Lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu” ^[6] (zwanym dalej „Komunikatem z 2017 r.”) Komisja nie zajmuje się indywidualnymi przypadkami, w których zachodzi podejrzenie nieprawidłowego stosowania prawa UE, lecz jedynie systematycznym brakiem zgodności z prawem Unii. Komisja dodała, że w 2016 r. wszczęła już formalne postępowanie w sprawie naruszenia prawa Unii w odniesieniu do sposobu, w jaki Polska dokonała transpozycji Dyrektywy OOŚ do prawa krajowego, w szczególności „dostępu do wymiaru sprawiedliwości” (sprawa 2016/2046).

8. Ponadto Komisja stwierdziła, że jeżeli władze polskie zwrócą się do UE o współfinansowanie projektu inwestycji z funduszy europejskich, Komisja oceni, czy jest on zgodny z właściwym prawem UE w oparciu o dokumentację przedstawioną przez polskie władze.

9. Skarżący nie był usatysfakcjonowany stanowiskiem Komisji, i w dniu 4 grudnia 2019 r. zwrócił się do Europejskiej Rzecznik Praw Obywatelskich.

Dochodzenie

10. Zespół dochodzeniowy Europejskiej Rzecznik Praw Obywatelskich omówił sprawę podczas spotkania z Komisją i przeprowadził inspekcję akt Komisji.

11. Po spotkaniu, Komisja przekazała Rzecznik kopie odpowiedzi , którą w międzyczasie przesłała skarżącemu. W piśmie Komisja przedstawiła skarżącemu szczegółowe wyjaśnienie swojej decyzji o niekontynuowaniu postępowania w sprawie. Ponadto Komisja wyznaczyła skarżącemu dodatkowe cztery tygodnie, jeżeli chciałby przedstawić nowe dowody.

Informacje uzyskane podczas inspekcji i spotkania

12. W odpowiedzi na pytanie ekipy dochodzeniowej Rzecznika dotyczące stosowania zasady ostrożności^[7] w ochronie środowiska, Komisja wyjaśniła, że skarga dotyczy indywidualnego przypadku: ochrony jednego gatunku w ramach indywidualnego projektu inwestycji drogowej. W skardze nie było dowodów na istnienie systemowego naruszenia prawa Unii, które umożliwiłoby interwencję Komisji.

13. Komisja wskazała, że gdyby projekt był współfinansowany z funduszy UE, umożliwiłoby to Komisji zajęcie się konkretną kwestią poruszoną przez skarżącego. Nawet gdyby kwestia ta nie byłaby wyrazem ogólnej praktyki, interesy finansowe UE uzasadniłyby interwencję Komisji. Komisja potwierdziła w trakcie spotkania, że do chwili spotkania nie otrzymała wniosku o współfinansowanie projektu inwestycji.

14. Ponadto Komisja podkreśliła, że podjęła działanie w ogólnej kwestii „dostępu do wymiaru sprawiedliwości” i nieprawidłowej transpozycji Dyrektywy OOŚ do prawa krajowego, w ramach postępowania w sprawie naruszenia prawa UE 2016/2046. Omówiła dotychczasowe działania, w tym niedawną korespondencję wymienioną z władzami polskimi w celu rozwiązania tej kwestii.

Ocena Rzecznika

15. Skarżący poruszył ważną kwestię, objętą istotną częścią dorobku prawnego UE i dotyczącą uznanego tym prawem gatunku chronionego, chomika europejskiego. W związku z tym skarżący słusznie zwrócił się do Komisji, aby sprawdzić, czy Komisja może podjąć jakiekolwiek działania w celu ochrony tego gatunku.

16. Zadaniem Komisji jako „strażnika” traktatów jest zapewnienie przestrzegania prawa UE w Unii. W tym celu istotną rolę odgrywa postępowanie w sprawie o naruszenie prawa UE.

17. Komisja dysponuje szeroką swobodą administracyjnego uznania przy podejmowaniu decyzji, czy i ewentualnie kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia prawa Unii^[8]. Rzecznik może zwrócić się do Komisji z prośbą o wyjaśnienie, w jaki sposób Komisja skorzystała z przysługującego jej uznania, jednak nie może kwestionować sposobu, w jaki Komisja korzysta z szerokiej swobody uznania jako takiej.

18. Sposób, w jaki Komisja rozpatruje skargi w sprawie naruszenia prawa UE, jest regulowany w Komunikacie z 2017 r. Zgodnie z powyższym, Komisja nie prowadzi dochodzeń w sprawie indywidualnych przypadków niewłaściwego stosowania prawa UE, chyba że wiążą się one z ogólniejszą zasadą lub ujawniają systemowe naruszenia prawa UE. Tym samym, Komisja może zdecydować się na prowadzenie spraw, jeśli skutki mogą z większym prawdopodobieństwem stanowić ogólne rozwiązanie podniesionych kwestii.

19. W tym przypadku Komisja wyjaśniła, zarówno w swoim piśmie do skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r., jak i w trakcie inspekcji dokumentów, dlaczego uważa, że skarga nie wykazuje znamion systemowej niezgodności działań Polski z prawem UE.

20. W trakcie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja wyznaczyła skarżącemu dodatkowy czterotygodniowy termin na przedstawienie nowych dowodów. Poinformowała również, że jest gotowa podjąć dalsze działania na podstawie nowych, decydujących dowodów. Choć niewątpliwie dowody przedstawione dotychczas przez skarżącego budzą poważne obawy, ocena, czy takie dowody są wystarczające do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia prawa UE, należy do zakresu uznania Komisji.

21. Komisja wyjaśniła również, że podjęła działania dotyczące ogólnej kwestii „dostępu do wymiaru sprawiedliwości”, w toczącym się postępowaniu w sprawie naruszenia prawa UE 2016/2046. Inspekcja Rzecznika wykazała, że w marcu 2019 r. Komisja wysłała do polskiego rządu uzasadnioną opinię, a ostatnia wymiana korespondencji pomiędzy stronami miała miejsce w marcu 2020 r.

22. W końcu, skarżący wskazał w swojej skardze do Europejskiej Rzecznik Praw Obywatelskich, że projekt jest przewidziany do współfinansowania z funduszy europejskich. Zdaniem Komisji, Polska nie złożyła jeszcze takiego wniosku. Podczas kontroli dokumentów Komisja jasno stwierdziła, że po otrzymaniu takiego wniosku jest gotowa podjąć działania w sprawie zgłoszonej przez skarżącego. W związku z tym Rzecznik rozumie, że Komisja uznaje wagę tej sprawy i zastosuje odrębną procedurę w celu oceny zgodności projektu z wymogami środowiskowymi Rozporządzenia 1303/2013^[9].

23. Na koniec Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że skarga nie została zarejestrowana w bazie danych Komisji CHAP, dotyczącej skarg w sprawie naruszenia prawa UE. Ponieważ skarżący nie wyraził żadnych zastrzeżeń w tym względzie i nie wpłynęło to w sposób widoczny na prowadzenie postępowania przez Komisję, nie ma potrzeby dalszej oceny tej kwestii.

24. Z powodów wyjaśnionych powyżej, Rzecznik stwierdza, że nie zaistniał przypadek niewłaściwego administrowania w prowadzeniu przez Komisję sprawy skargi o naruszenie prawa unijnego.

Wniosek

Na podstawie przeprowadzonego dochodzenia, Rzecznik podjęła decyzję o zamknięciu niniejszej sprawy następującym wnioskiem:

Nie zaistniał przypadek niewłaściwego administrowania w prowadzeniu przez Komisję sprawy skargi o naruszenie prawa unijnego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

 

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Sporządzono w Strasburgu, dnia, 2020-05-28

 

[1] Więcej informacji na temat dyrektywy siedliskowej i związanych z nią unijnych inicjatyw na rzecz ochrony przyrody (informacje dostępne w języku angielskim): https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm.

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0092&from=EN.

[3] Artykuł 12 Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:31992L0043&from=EN. Chomik europejski to gatunek wymieniony w załączniku IV Dyrektywy siedliskowej, podlegający ścisłej ochronie.

[4] Artykuł 16 Dyrektywy siedliskowej przewiduje możliwość odstępstw między innymi w następujących przypadkach: środek jest uzasadniony którąkolwiek z podanych w nim przyczyn; nie ma zadowalającej alternatywy; i odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu.

[5] Więcej informacji na temat rozpatrywania przez Komisję skarg dotyczących naruszeń prawa Unii: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law/how-make-complaint-eu-level_pl.

[6] Komunikat Komisji “Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu” z dnia 19 stycznia 2017 r., dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN.

[7] Zasada ostrożności jest zasadą unijnego prawa w dziedzinie ochrony środowiska zapisaną w artykule 191 TFUE. Stosowanie zasady jest wyjaśnione w komunikacie Komisji dotyczącym stosowania zasady ostrożności z dnia 2 lutego 2000 r., KOM (2000) 1 wersja ostateczna: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l32042&from=EN.

[8] Wyrok Trybunału w sprawie 247/87, Starfruit przeciwko Komisji, ECLI:EU:C:1989:58, paragraf 11.

[9] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1303&from=EN.