Kontekst skargi

1. Skarżący, francuska organizacja pozarządowa (NGO), podpisała umowę o udzielenie dotacji ^[1] z Komisją Europejską w dniu 1 grudnia 2008 r. Umowa obejmowała projekt zrównoważonego rozwoju w sektorze rolnym w Demokratycznej Republice Konga. Po zakończeniu projektu w 2013 r. audytor wyznaczony w umowie o udzielenie dotacji dokonał przeglądu wydatków w ramach projektu. Nie stwierdzono kosztów niekwalifikowalnych.

2. We wrześniu 2014 r. delegatura UE w Kinszasie („delegatura”) zwróciła się jednak do skarżącego o przedstawienie wszystkich dokumentów związanych z projektem do celów badania błędu resztowego, które inni audytorzy przeprowadzali dla Komisji. Audytorzy przedstawili sprawozdanie w lutym 2015 r., w którym stwierdzili, że koszty niekwalifikowalne projektu wyniosły 27 173 EUR.

3. We wrześniu 2015 r. delegatura zwróciła się do skarżącego o dodatkowe informacje na temat wydatków, które audytorzy uznali za problematyczne. Na podstawie własnej oceny delegatura stwierdziła, że koszty niekwalifikowalne wyniosły 13 107 EUR. Zdaniem delegatury kwota ta odpowiadała wydatkom poniesionym nie przez samego beneficjenta, lecz przez kontrahenta beneficjenta, a mianowicie burmistrza Butembo.

4. W dniu 16 listopada 2015 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie przedmiotowej kwoty. Wyjaśniła, że wydatki te zostały poniesione przez burmistrza Butembo w ramach umowy partnerskiej podpisanej ze skarżącym w celu współfinansowania budowy strefy rozładunku na rynku Kitulu w Butembo.

5. Mimo że wymiana informacji między skarżącym a delegaturą trwała prawie dwa i pół roku, skarżący nadal uważał, że delegatura nie uzasadniła swojego ustalenia, zgodnie z którym koszty niekwalifikowalne wynosiły 13 107 EUR. Stwierdziła również, że odpowiedzi delegatury są nieodpowiednie i opóźnione. Skarżący stwierdził, że świadczy to o tym, że akta sprawy zostały niewłaściwie rozpatrzone. Zwróciła się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 4 maja 2018 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zastrzeżeń merytorycznych i proceduralnych skarżącego.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinie Komisji (Dyrekcji Generalnej ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju – DG DEVCO) na temat skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji. Zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał akta Komisji w tej sprawie i sporządził sprawozdanie z kontroli. Skarżący przedstawił swoje uwagi do sprawozdania z kontroli.

8. W trakcie tego dochodzenia skarżący poinformował Rzecznika, że Komisja skompensowała sporną kwotę kwotą, którą skarżący powinien był zapłacić w ramach innego projektu ^[2].

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

9. Skarżący opisuje umowę z gminą Butembo („gmina”) jako partnerstwo publiczno-prywatne na rzecz budowy obszaru rozładunku na rynku Kitulu w Butembo. Po kilku kontaktach z przedstawicielami gminy zawarły one umowę o „współfinansowanie”. W ramach tej umowy skarżący podjął prace budowlane w wysokości 64 000 USD, podczas gdy gmina zgodziła się skorzystać z własnych usług i wiedzy fachowej w celu wykonania prac w wysokości 26 000 USD. Gmina wystawiła skarżącemu fakturę na kwotę 26 000 USD ^[3].

10. Skarżący twierdzi, że wydatki te są kwalifikowalne, ponieważ były przedmiotem „współfinansowania” między skarżącym a gminą. Skarżący twierdzi, że zasada „współfinansowania” jest dobrze znana w dziedzinie dotacji UE. Odnosi się do działania lub projektu, które są finansowane przez co najmniej dwie strony. Jest to również określone w praktycznym przewodniku DG DEVCO dotyczącym procedur zawierania umów w odniesieniu do działań zewnętrznych UE (PRAG)^[4]. W tym przypadku koszty działania zostały podzielone między skarżącego i burmistrza Butembo, a wkłady obu stron powinny zostać pokryte z dotacji.

11. Skarżący twierdzi dalej, że wkład nie był „w naturze”^[5], ponieważ gmina zainwestowała w infrastrukturę, która nie była dostępna przed podpisaniem umowy o współfinansowanie ^[6]. Ponadto wkład gminy w ramach umowy był niezbędny do realizacji projektu.

12. W odniesieniu do zastosowanej procedury skarżący twierdzi, że wystąpiły znaczne opóźnienia, że delegatura nigdy nie przedstawiła odpowiedniego wyjaśnienia dotyczącego niekwalifikowalności spornych wydatków oraz że skarżący nigdy nie otrzymał protokołu konferencji telefonicznej, która odbyła się z przedstawicielami delegatury w dniu 26 listopada 2015 r.

13. Komisja ze swej strony wskazuje, że rozpatrywane wydatki nie są kwalifikowalne z następujących powodów: po pierwsze, jedynie wydatki poniesione przez skarżącego i jego „partnerów” w ramach umowy o udzielenie dotacji stanowią koszty kwalifikowalne ^[7]. Jedynie osoby wyraźnie wymienione w umowie o udzielenie dotacji kwalifikują się jako „partnerzy”^[8].

14. Po drugie, umowa między skarżącym a gminą nie kwalifikuje się jako „umowa o współfinansowanie”. Zasada współfinansowania oznacza, że koszty projektu są dzielone między Komisję a beneficjenta. W związku z tym Komisja pokrywa jedynie część kosztów działania, podczas gdy beneficjent (lub osoba trzecia) musi zapłacić pozostałą kwotę ^[9].

15. Po trzecie, kwota, którą skarżący zapłacił za to działanie, była równa zeru, jak wskazano w odpowiedniej fakturze. Innymi słowy, skarżący nigdy nie dokonał żadnej płatności na rzecz gminy w zamian za pracę wykonaną przez gminę. Ponadto wkłady niepieniężne nie były możliwe w ramach przedmiotowej umowy o udzielenie dotacji ^[10].

16. W odniesieniu do przeprowadzonych audytów Komisja stwierdza, że pierwszym audytem była weryfikacja wydatków. Natomiast badanie błędu resztowego opiera się na metodyce opracowanej zgodnie z zaleceniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Jego celem jest identyfikacja błędów, które nie zostały wykryte podczas poprzednich weryfikacji.

17. W toku dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja stwierdziła błąd w obliczeniach na korzyść skarżącego, w związku z czym wnioskowaną kwotę zmniejszono z 13 107 EUR do 8 511 EUR ^[11].

18. W odniesieniu do procedury Komisja stwierdza, że wielokrotnie umożliwiała skarżącemu przedstawienie dowodów potwierdzających kwalifikowalność danego wydatku. Skarżący tego nie uczynił. Ponadto Komisja zbadała różne sposoby, za pomocą których wydatek mógłby być co do zasady uzasadniony (na przykład jako współfinansowanie lub wkład rzeczowy). Jednakże w niniejszej sprawie nie zastosowano żadnego z różnych rozwiązań alternatywnych.

19. Komisja potwierdziła, że nie ma protokołu z konferencji z dnia 26 listopada 2015 r.

20. Komisja odmówiła odstąpienia od odzyskania pomocy ze względu na zasadę proporcjonalności ^[12]. Gdyby Komisja odstąpiła od odzyskania pomocy, stworzyłaby precedens, który miałby wpływ na jej reputację, stanowiłby niewłaściwy sygnał dla podmiotów gospodarczych i zachęcałby do praktyk niezgodnych z przepisami. Jeżeli chodzi o fakt, że skarżący jest organizacją pozarządową, Komisja stwierdziła, że musi zapewnić równe traktowanie beneficjentów niezależnie od ich statusu oraz że w każdym razie większość umów o udzielenie dotacji zawieranych przez DG DEVCO jest zawierana z organizacjami pozarządowymi.

21. Ponadto Komisja wspomniała, że ogłaszając zaproszenie do składania wniosków, zawsze organizuje sesję informacyjną poświęconą wytycznym dla wnioskodawców i kwalifikowalności kosztów. Ponadto beneficjent dotacji może zawsze zadawać pytania podczas realizacji działania.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

22. Rzecznik docenia fakt, że umowy o udzielenie dotacji i związane z nimi zasady mogą być złożone, a czasem mylące. W związku z tym sprawozdawczyni z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja organizuje sesje informacyjne ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych dla wnioskodawców i kwalifikowalności kosztów. Podkreśla również, jak ważne jest, aby pracownicy Komisji udzielali odpowiedzi na pytania beneficjentów podczas realizacji projektu.

23. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje również fakt, że w trakcie dochodzenia Komisja zmniejszyła kwotę do odzyskania po wykryciu błędu w obliczeniach.

24. Ogólnie rzecz biorąc, w tym przypadku Rzecznik stwierdza, że Komisja przedstawiła racjonalne i przekonujące wyjaśnienia swojej decyzji o odzyskaniu przedmiotowej kwoty ^[13]. Decyzja ta jest nie tylko słuszna z prawnego punktu widzenia, ale również sprawiedliwa. Przedmiotowa kwota nie powinna była być w pierwszej kolejności określana jako „koszt”, ponieważ została poniesiona przez osobę trzecią, a nie przez skarżącego. Ta osoba trzecia nie kwalifikuje się jako partner beneficjenta na podstawie umowy o udzielenie dotacji. Umowa o udzielenie dotacji jest w tym względzie jasna, a mianowicie, że kwalifikowalne są jedynie wydatki beneficjenta i jego partnerów ^[14].

25. Ponadto w umowie o udzielenie dotacji wyraźnie wykluczono wkłady „niepieniężne”^[15].

26. Jeżeli chodzi o „współfinansowanie”, w dochodzeniu tym wyraźnie stwierdzono, że skarżący błędnie zrozumiał jego znaczenie: „współfinansowanie” odnosi się do podziału kosztów między Komisję a beneficjenta, a nie między beneficjenta a osobę trzecią.

27. Rzecznik zauważa również, że decyzja o przeprowadzeniu drugiej kontroli ^[16] była uzasadniona. Pierwszy audytor, którego sam beneficjent wybrał zgodnie ze swoimi zobowiązaniami wynikającymi z umowy o udzielenie dotacji, przeprowadził weryfikację wydatków, która miała ograniczony zakres. Celem drugiego audytu, opartego na konkretnej metodyce, było zidentyfikowanie błędów resztowych.

28. Jeżeli chodzi o procedurę, Rzecznik jest zdania, że Komisja starała się być pomocna i wielokrotnie wyjaśniała skarżącemu, dlaczego kwota ta nie mogła zostać uznana za wydatek kwalifikowalny zgodnie z żadnym z obowiązujących przepisów.

29. Chociaż godne ubolewania jest to, że wymiana informacji między obiema stronami trwała przez długi czas, przedłużając tym samym niepewność co do nakazu odzyskania środków, Rzecznik stwierdza, że można to częściowo przypisać wnioskom skarżącego o wyjaśnienia. Jeżeli chodzi o fakt, że nie ma protokołów z konferencji telefonicznej między skarżącym a delegaturą, skarżący nie argumentował przekonująco, że takie protokoły mogłyby zmienić wniosek Rzecznika w tej sprawie.

30. Wreszcie w okolicznościach sprawy Rzecznik uważa, że odmowa Komisji odstąpienia od odzyskania pomocy w świetle zasady proporcjonalności jest uzasadniona.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Komisja Europejska nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 25 września 2019 r.

[1] Umowa o udzielenie dotacji DCI-FOOD/2008/164-562 zatytułowana „Wsparcie zrównoważonego rozwoju sektorów rolnych w północno-wschodniej części prowincji Kiwu Północne”(w języku francuskim „Appui au développement durable des filières agricoles du nord-est de la Province du Nord Kivu”)

[2] Zob. art. 102 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (wersja z 2018 r.) [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32012R0966]

[3] Kwota ta została zarejestrowana w księgach skarżącego w dwóch pozycjach: jednej w wysokości 6 939 EUR (9 000 USD) i drugiej w wysokości 13 107 EUR (17 000 USD), ponieważ oba wydatki należały do dwóch różnych linii budżetowych. Skarżący zauważa, że audytorzy uznali kwotę 13 107 EUR za wydatek niekwalifikowalny, podczas gdy nie mieli żadnych zastrzeżeń co do kwoty 6 939 EUR. Skarżący twierdzi, że jest to niespójne (zob. przypis 13 poniżej).

[4]«Le bénéficiaire contribue au cofinancement de l'action soit par ses propres ressources (autofinancement) soit par les revenus générés de l'action soit par des contributions [financières ou en nature] fournies par des tiers. [...] Le bénéficiaire doit déclarer le cofinancement effectivement apporté dans le rapport final. À ce stade, le ou les bénéficiaire(s) peuvent remplacer toute contribution planifiée provenant de ses propres ressources par des contributions financières de tiers» [W języku angielskim: Współfinansowanie może przybrać formę zasobów własnych beneficjenta (samofinansowanie), dochodów generowanych przez działanie oraz wkładów osób trzecich. [...] Beneficjent musi zadeklarować współfinansowanie faktycznie przewidziane w sprawozdaniu końcowym. Beneficjent lub beneficjenci mogą w tym momencie zastąpić każdy planowany wkład z zasobów własnych wkładami finansowymi osób trzecich]. Wydaje się, że skarżący powołuje się na wersję PRAG z 2018 r., mimo że wersja z 2007 r. miała zastosowanie do przedmiotowej umowy o udzielenie dotacji.

[5] Zdaniem skarżącego wkłady niepieniężne są zasobami niepieniężnymi, które udostępnia się nieodpłatnie.

[6] Gmina zbudowała pewną infrastrukturę w celu renowacji przedmiotowych rynków na własny koszt. Infrastruktura ta została udostępniona skarżącemu.

[7] Art. 1 ust. 3 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji stanowi, że „les partenaires participent 'à la mise en œuvre de l'Action, et les coûts qu´ils encourent sont éligibles au même titre que ceux encourus par le Bénéficiaire”. [w języku angielskim: „partnerzy uczestniczą w realizacji działania, a poniesione przez nich koszty są kwalifikowalne na tej samej podstawie co koszty poniesione przez beneficjenta”].

[8] Zgodnie z art. 1 ust. 3 umowy o udzielenie dotacji „beneficjent działa samodzielnie lub w partnerstwie z co najmniej jedną organizacją pozarządową z innych podmiotów wskazanych w opisie działania”[podkreślenie dodane]. Beneficjent musi również zawrzeć ze swoimi partnerami „umowę o partnerstwie” i przekazać ją Komisji. Jeżeli beneficjent zawiera umowę z inną stroną w trakcie wykonywania umowy o udzielenie dotacji, umowa ta musi zostać udostępniona Komisji. Komisja weryfikuje kwalifikowalność tej strony, zanim będzie ona mogła zostać dodana do działania jako „partner” w drodze aneksu do umowy o udzielenie dotacji.

[9] Współfinansowanie może pochodzić z zasobów własnych beneficjenta (samofinansowanie) lub z wkładów finansowych lub rzeczowych osób trzecich. Innymi słowy, osoba trzecia może przejąć udział beneficjenta we współfinansowaniu (lub, innymi słowy, wnieść wkład finansowy). Wkład we współfinansowanie nie jest jednak uznawany za „koszt” w ramach umowy o udzielenie dotacji.

[10] Artykuł 14.5 umowy o udzielenie dotacji stanowi: „[...] wszelkie wkłady rzeczowe, które muszą być wymienione oddzielnie w załączniku III, nie stanowią rzeczywistych wydatków i nie są kosztami kwalifikowalnymi. Wkłady rzeczowe nie mogą być traktowane jako współfinansowanie przez beneficjenta”.

[11] Zdaniem Komisji fakt, że dana kwota stanowi wydatek niekwalifikowalny, nie oznacza automatycznie, że ta sama kwota ma zostać odzyskana. Przy określaniu kwoty zwrotu należy również uwzględnić maksymalną kwotę kosztów kwalifikowalnych, całkowitą wypłaconą kwotę i stopę finansowania UE.

[12] Zgodnie z art. 91 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29

październik 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012

Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii

(Dz.U. L 362 z 31.12.2012, s. 1), „[u]rzędnik zatwierdzający może odstąpić od odzyskania całości lub części ustalonej kwoty.

kwota otrzymana wyłącznie w następujących przypadkach: ... c) w przypadku gdy odzyskanie jest niezgodne z zasadą

proporcjonalność.

... Urzędnik zatwierdzający [...] stosuje następujące kryteria [...]: a) stan faktyczny, biorąc pod uwagę

waga nieprawidłowości, która doprowadziła do ustalenia należności (nadużycie finansowe, powtarzające się wykroczenie,

intencja, staranność, dobra wiara, oczywisty błąd)

Urzędnik zatwierdzający może być również zobowiązany do uwzględnienia następujących dodatkowych kryteriów: ... b)

szkody gospodarcze i społeczne, które zostałyby spowodowane, gdyby dług miał zostać odzyskany w całości.

[13] Komisja wyjaśniła, że z 26 000 USD przekazanych przez burmistrza Butembo jedynie wspomniana wyżej kwota UE 13 107 została zarejestrowana przez beneficjenta jako powiązana z projektem i zgłoszona w jego sprawozdaniu finansowym. Dlatego też Komisja starała się odzyskać tę kwotę.

[14] Zob. art. 1 ust. 3 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji, cytowany powyżej.

[15] Zob. art. 4 ust. 5 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji. Komisja stwierdziła, że uznanie danego wydatku za wkład „niepieniężny” jest co do zasady jedynym środkiem, za pomocą którego wydatek, którego ani beneficjent, ani jego partnerzy nie ponieśli, można uznać za kwalifikowalny na podstawie umowy o udzielenie dotacji. Nie miało to jednak zastosowania w niniejszej sprawie.

[16] Zgodnie z art. 6 ust. 2 warunków ogólnych umowy o udzielenie dotacji Komisja, Trybunał Obrachunkowy i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) mają prawo przeprowadzić pełny audyt w ciągu siedmiu lat od wypłaty dotacji beneficjentowi.