Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy rozpatrywania przez Komisję Europejską skargi dotyczącej wykonywania zawodu prawnika w Grecji. Skarga została wniesiona przez obywatela greckiego, który jest adwokatem i członkiem Izby Adwokackiej w Salonikach.

2. Okoliczności faktyczne, na których opiera się skarga, są następujące. W dniu 15 lipca 2005 r. skarżący złożył dwie równoległe skargi do greckiego organu ds. konkurencji („GCA”) i do Komisji Europejskiej. W dniu 29 lipca 2005 r. przekazał on Komisji streszczenie swojej skargi w języku angielskim. W swoich skargach skarżący wyraził pewne zarzuty dotyczące obowiązującego wówczas greckiego ustawodawstwa oraz praktyk 63 greckich izb adwokackich.

3. W szczególności skarżący skarżył się na przepis prawa greckiego, który zabraniał adwokatom stawiennictwa przed jakimkolwiek sądem cywilnym lub administracyjnym poza granicami geograficznymi izby adwokackiej, w której zostali zarejestrowani [1]. W celu obejścia tego zakazu izby adwokackie w całym kraju rozwinęły praktykę, za pomocą której każdy prawnik zarejestrowany w izbie adwokackiej innej niż ta, która mieściła się w granicach geograficznych sądu, przed którym chciał się stawić, mógł to zrobić, jeżeli został „uzasadniony” przez prawnika zarejestrowanego w tej izbie adwokackiej. Chociaż udział miejscowego prawnika w sprawie był nominalny, jego wynagrodzenie reprezentacyjne musiało zostać wypłacone lokalnej Izbie Adwokackiej. Zdaniem skarżącego praktyka ta spowodowała trudności w wykonywaniu zawodu, zwiększyła koszty ponoszone przez klientów i, co ważniejsze, naruszyła greckie prawo konkurencji [2] oraz art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

4. Ponadto skarżący skarżył się na inny przepis prawa greckiego, który uniemożliwia adwokatom reprezentowanie klientów przy sporządzaniu i podpisywaniu umów, z wyjątkiem siedziby izby adwokackiej, do której należy adwokat [3]. Zakaz ten nie zna wyjątków w praktyce.

5. W marcu 2006 r. skarżący, nie otrzymawszy od GCA potwierdzenia odbioru ani informacji o postępach w rozpatrywaniu skargi, wszczął przeciwko niej postępowanie przed Administracyjnym Sądem Apelacyjnym w Atenach [4]. Grecki sąd unieważnił milczącą odmowę rozpatrzenia skargi przez GCA, ale odmówił rozpatrzenia istoty skargi lub zwrócenia się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W następstwie decyzji greckiego sądu GCA rozpatrzył skargę i w dniu 2 października 2008 r. ogłosił, że nie stwierdził naruszenia greckiego prawa konkurencji.

6. W odniesieniu do skargi złożonej do Komisji skarżący otrzymał potwierdzenie odbioru i został poinformowany o numerze rejestracyjnym skargi w lipcu 2005 r.[5]. Nie otrzymał on jednak od Komisji żadnej dalszej korespondencji w odniesieniu do tej skargi.

7. W dniu 27 lutego 2009 r. skarżący przesłał Komisji pismo, w którym przedstawił treść swojej skargi, przypisał brak postępów przed GCA względom politycznym i twierdził, że padł ofiarą reformy unijnego prawa konkurencji i decentralizacji jego egzekwowania [6].

8. W wiadomości e-mail z dnia 20 marca 2009 r. Komisja poinformowała skarżącego, że zapoznała się ze skargą wniesioną do GCA i że bada sprawę w celu udzielenia mu bardziej szczegółowej odpowiedzi.

9. W dniu 21 września 2009 r. Komisja skierowała pismo do skarżącego i podziękowała mu za informacje zawarte w jego piśmie z dnia 27 lutego 2009 r. oraz w kolejnym piśmie z dnia 15 września 2009 r. W swoim piśmie Komisja wskazała dwa aspekty skargi: a) skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji dotycząca naruszenia art. 10 i 81 Traktatu WE (obecnie, po zmianie wprowadzonej Traktatem z Lizbony, art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i art. 101 TFUE); oraz b) skarga dotycząca naruszenia unijnego prawa konkurencji przez 63 greckie izby adwokackie. W odniesieniu do aspektu a) powyżej Komisja poinformowała skarżącego, że ta część skargi została przekazana Sekretariatowi Generalnemu Komisji w celu rejestracji i podała numer referencyjny skargi w sprawie naruszenia. W odniesieniu do aspektu b) powyżej Komisja poinformowała skarżącego, że musi przestrzegać wymogów prawnych dotyczących prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 101 i 102 TFUE [7], ale zauważyła, że zgodnie z art. 13 rozporządzenia 1/2003 i art. 9 rozporządzenia 773/2004 „Komisja zasadniczo nie zajmuje się sprawami, które były rozpatrywane przez inny organ ochrony konkurencji i w przypadku których stwierdzono, że nie doszło do naruszenia reguł konkurencji”.

10. W dniu 19 października 2009 r. skarżący zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące a) związku między rejestracją w 2005 r. przez DG ds. Konkurencji (DG COMP) a rejestracją w 2009 r. przez SG oraz b) odpowiednich ról DG COMP i SG w chwili obecnej i w przyszłości w odniesieniu do rozpatrywania jego skargi („kto co robi”).

11. W dniu 7 grudnia 2009 r. skarżący wyraził niezadowolenie wobec Komisji z powodu nieotrzymania odpowiedzi i wyznaczył termin na udzielenie odpowiedzi „do następnego czwartku”.

12. W dniu 16 grudnia 2009 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

13. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego administrowania w następujący sposób.

Zarzuty:

(1) Komisja nie wyjaśniła kwestii, na które zwróciła jej uwagę.

Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że Komisja spowodowała dezorientację prawną co do tego, czy rozpatruje jego skargę jako skargę w sprawie naruszenia, skargę w sprawie konkurencji, czy też oba te rodzaje skarg.

(2) Komisja nadmiernie opóźniła rozpatrzenie jego skargi.

Skarżący twierdził, że od lipca 2005 r. nie otrzymał żadnej decyzji dotyczącej jego skargi ani żadnych informacji na temat tego, czy była ona rozpatrywana jako skarga dotycząca konkurencji czy skarga dotycząca naruszenia. Utrzymywał on, że w każdym razie obie procedury składania skarg i odpowiadające im prawa skarżącego są różne. W związku z tym rozpatrzenie skargi przez Komisję naraziło na szwank prawa skarżącego i naruszyło pewność prawa.

Roszczenie:

Komisja powinna przedstawić wymagane wyjaśnienia i bez zbędnej zwłoki przystąpić do rozpatrzenia skargi.

W przedmiocie dochodzenia

14. W dniu 19 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Komisji wniosek o wydanie opinii.

15. W dniu 9 lipca 2010 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi w dniu 30 sierpnia 2010 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwaga wstępna

16. W swojej opinii Komisja odniosła się do art. 2 ust. 4 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [8] i stwierdziła, że skarżący przedstawił swoje uwagi w lipcu 2005 r. i do lutego 2009 r. nie podejmował żadnych działań administracyjnych. Od lutego 2009 r. Komisja aktywnie rozpatrywała skargę.

17. Odniesienie Komisji do art. 2 ust. 4 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich można rozumieć jako podniesienie kwestii dopuszczalności skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na to, że w opinii Komisji została ona złożona ponad dwa lata po dniu, w którym skarżący dowiedział się o faktach, na których się opiera. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że należy przypomnieć, iż podczas gdy skarżący złożył skargę w sprawie konkurencji i skargę w sprawie naruszenia do Komisji w lipcu 2005 r., dopiero w 2009 r. (i dopiero po ponownym skontaktowaniu się skarżącego z Komisją w lutym 2009 r.) Komisja przekazała informacje na temat rozpatrywania tych skarg. Jest zatem oczywiste, że termin do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich nie mógł rozpocząć biegu przed 2009 r. W związku z tym spełnione są kryteria dopuszczalności określone w statucie Rzecznika Praw Obywatelskich.

A. Zarzucany brak wyjaśnienia przez Komisję przedstawionych jej kwestii

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

18. Skarżący argumentował na poparcie swojego twierdzenia, że Komisja spowodowała dezorientację prawną co do tego, czy rozpatruje skargę jako skargę w sprawie naruszenia, skargę w sprawie konkurencji, czy oba te rodzaje skarg.

19. W swojej opinii Komisja poczyniła wstępną uwagę co do istoty, że rozpatrzyła zarówno skargę w sprawie konkurencji, jak i skargę w sprawie naruszenia w sposób mieszczący się w zakresie jej swobodnego uznania.

20. Na podstawie powyższego założenia Komisja ustosunkowała się do przedmiotowego zarzutu. W tym względzie Komisja wyjaśniła powody nierejestrowania skargi skarżącego jako skargi dotyczącej naruszenia przepisów. Twierdził on, że pisma skarżącego z dnia 15 i 29 lipca 2005 r. w dużym stopniu koncentrowały się na praktykach greckich izb adwokackich w świetle greckiego i unijnego prawa konkurencji. Można było jedynie ogólnikowo wywnioskować, że skarżący również skarżył się na naruszenie popełnione przez państwo członkowskie, a aspekt ten był w każdym razie niepoparty dowodami i nie został rozwinięty. Ponadto o ewentualnym naruszeniu przepisów przez państwo członkowskie wspomniano w bardzo podrzędnej części uwag skarżącego pod nagłówkiem „ome other legal thoughts and arguments”. Skarżący zwrócił się przede wszystkim do GCA i DG COMP Komisji o przedstawienie wniosków ustawodawczych, które władze greckie powinny uwzględnić w trwającej wówczas reformie ustawodawczej, aby dostosować ustawodawstwo greckie do prawa UE. Jedynie w przypadku niepodjęcia działań przez ministerstwo Komisja miała „wszcząć postępowanie przeciwko Grecji w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego”. W związku z tym Komisja argumentowała, że skarżący nie zwrócił się do niej bezpośrednio z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji.

21. W związku z tym Komisja nie zarejestrowała tego aspektu uwag skarżącego jako skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja argumentowała, że uznano to za zgodne z komunikatem Komisji w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego (zwanym dalej "komunikatem z 2002 r.")[9]. Komisja podkreśliła następnie, że dysponuje swobodą uznania przy podejmowaniu decyzji, czy podjąć działania w związku ze złożoną do niej skargą o naruszenie przepisów.

22. W tym kontekście Komisja stwierdziła, że nie zarejestrowała uwag skarżącego z dnia 15 i 29 lipca 2005 r. jako skargi o naruszenie. Komisja przyznała, że nie poinformowała skarżącego o braku rejestracji i przeprosiła za to pominięcie. W związku z powyższym pominięciem skarżący nie został poinformowany w 2005 r., że jeśli chce kontynuować aspekt swoich pism dotyczący skargi w sprawie naruszenia, powinien wyjaśnić i uzasadnić swoją skargę w odniesieniu do prawa konkurencji oraz rozważyć jej uzasadnienie w odniesieniu do prawa rynku wewnętrznego, aby umożliwić właściwym służbom Komisji jej ocenę.

23. Jednakże, gdy w piśmie z dnia 15 września 2009 r. skarżący wzmocnił i uzasadnił aspekt naruszenia przepisów przez państwo członkowskie „przekazując dalsze informacje, które – jego zdaniem – wcześniej pominął” oraz stwierdził naruszenie art. 10 i 81 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 101 TFUE), Komisja postanowiła zarejestrować tę korespondencję jako skargę o naruszenie przepisów i poinformować o tym skarżącego.

24. Jeżeli chodzi o rozpatrzenie skargi w sprawie konkurencji przeciwko greckim izbom adwokackim, Komisja podniosła, że kwestią sporną jest to, czy sprawa ma być rozpatrywana przez DG COMP, czy przez GCA. Wyjaśniła, w jaki sposób Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji wykonują swoje równoległe kompetencje zgodnie z rozporządzeniem 1/2003, i stwierdziła, że „oświadczenie skarżącego nie wydaje się być dla Komisji priorytetem do zbadania w zakresie, w jakim właściwy organ krajowy w Grecji zajął się tą sprawą”. W rzeczywistości Komisja stwierdziła również w innej części swojej opinii, że między skarżącym a nią samą istniało co najmniej milczące porozumienie co do tego, że GCA rozpatrzy jego skargę. W ramach Europejskiej Sieci Konkurencji (ECN) DG COMP monitoruje postępy w sprawach badanych przez krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie art. 101 i 102 TFUE i zgodnie z art. 11 rozporządzenia 1/2003 może sama wszcząć postępowanie, a tym samym pozbawić krajowe organy ochrony konkurencji kompetencji do rozpatrywania danej sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Komisji w lutym 2009 r. Pismem z dnia 21 września 2009 r. DG COMP poinformowała go, że nie zamierza zajmować się tą sprawą w zakresie, w jakim właściwe władze greckie szczegółowo ją zbadały.

25. Ponadto Komisja przyznała, że nie odpowiedziała na pisma skarżącego z dnia 19 października i 7 grudnia 2009 r., i przeprosiła za to pominięcie. Twierdziła ona, że jej brak odpowiedzi należy przypisać temu, że DG COMP była zdania, iż w piśmie z dnia 21 września 2009 r. przedstawiła wystarczające wyjaśnienia co do związku między różnymi aspektami uwag skarżącego a ich dalszym rozpatrywaniem przez Komisję.

26. W swoich uwagach skarżący twierdził, że opinia Komisji charakteryzowała się błędami logicznymi, sprzecznościami, skokami w czasie, wprowadzającymi w błąd argumentami i brakiem szczerości. Skarżący stwierdził, że w rzeczywistości, gdyby Komisja była szczera, skróciłaby długość swojej odpowiedzi o połowę.

27. Skarżący zauważył, że Komisja przyznała, iż DG COMP nie odpowiedziała na jego pisma z dnia 19 października i 7 grudnia 2009 r. i że przeprosiła za to. Ponadto Komisja przyznała również, że nie poinformowała go o swojej decyzji o nierejestrowaniu jego skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i nie zażądała dodatkowych informacji w odniesieniu do tej skargi. Komisja przeprosiła skarżącego za te pominięcia. Nie przyznała jednak wagi pominięcia w 2005 r. wskazania organu właściwego do rozpatrzenia jej skargi w dziedzinie konkurencji. Skarżący twierdził ponadto, że wyżej wymienione przeprosiny Komisji w każdym razie nie były prawdziwe i stwierdził, że przeprosiny nie wystarczą, jeśli problem będzie się utrzymywał.

28. Skarżący podkreślił, że skarga, którą złożył w 2005 r., miała podwójny cel i była skierowana zarówno do Grecji, jak i do 63 greckich izb adwokackich. Zauważył, że w odniesieniu do skarg o naruszenie skierowanych przeciwko państwom członkowskim Komisja dysponuje swobodą uznania na mocy art. 258 TFUE. Nie dysponuje ona jednak taką samą swobodą uznania w odniesieniu do skarg jednostek w dziedzinie prawa konkurencji na podstawie art. 101 TFUE. Skarżący twierdził, że w tym drugim przypadku Komisja jest zobowiązana do podjęcia decyzji bez konieczności przestrzegania terminu.

29. Skarżący odrzucił argument Komisji, że nie jest jasne, czy skarga była skierowana przeciwko izbom adwokackim, czy przeciwko Grecji. W rzeczywistości skarżący zaprotestował przeciwko stanowisku Komisji, że skarga koncentrowała się głównie na izbach adwokackich, a nie na państwie członkowskim. Ponadto skarżący odrzucił również twierdzenia Komisji, że „powrócił” do swojej skargi i „zakończył ją” dopiero w 2009 r. W związku z tym odrzucił te twierdzenia jako nieodpowiednie próby "sprowadzenia zegara do zera i ponownego rozpoczęcia liczenia od 2009 roku".

30. Skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczyła zarówno izb adwokackich, jak i Grecji; że była to pojedyncza i niepodzielna skarga, w której żaden aspekt skargi nie miał przewagi nad drugim; że nie „powrócił” do swojej skargi w 2009 r., ale że skarga jest w toku od 2005 r., a Komisja nic z tym nie zrobiła; że informacje uzupełniające przedstawione w jego pierwszym piśmie z 2009 r. nie dotyczyły kwestii związanych z prawem konkurencji i w związku z tym nie można ich uznać za „wypełnienie” skargi.

31. W odniesieniu do argumentu Komisji, że część skargi przeciwko państwu członkowskiemu była zbyt niejasna i nieuzasadniona, aby mogła zostać zarejestrowana jako skarga o naruszenie, skarżący argumentował, że jest to wewnętrznie sprzeczne. Po wszczęciu niniejszego dochodzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja okazała się w stanie przeprowadzić analizę prawną skargi, podczas gdy twierdziła, że nie była w stanie tego zrobić przed [10]. Skarżący wyjaśnił, że jego skarga przeciwko Grecji była krótka, ponieważ wiedział o uprawnieniach dyskrecjonalnych Komisji na mocy art. 258 TFUE oraz o tym, że nie będzie w stanie nakłonić jej do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Bardziej szczegółowa analiza nie zmieniłaby ani sytuacji prawnej Komisji, ani jej własnych praw procesowych. Oczywiste było jednak, że jego zarzut dotyczył art. 44 greckiego kodeksu adwokackiego, do którego Komisja odniosła się dwukrotnie w swojej opinii.

32. W każdym razie skarżący twierdził, że gdyby Komisja uznała skargę o naruszenie za niejasną, powinna była go o tym poinformować w 2005 r. Nie uczyniła tego jednak ani nie zwróciła się o dodatkowe informacje. Zdaniem skarżącego oczywistym wnioskiem było to, że Komisja w ogóle nie rozpatrywała skargi dotyczącej naruszenia.

33. Ponadto Komisja nie wyjaśniła powodów, dla których nie rozpatrzyła skargi w sprawie konkurencji skierowanej przeciwko izbom adwokackim. Powodem jej bezczynności w opinii było to, że przed GCA toczyło się postępowanie. Skarżący twierdził, że świadczy to o tym, że Komisja nie współpracowała z GCA, ponieważ gdyby skontaktowała się z GCA, powiedziano by jej, że GCA nie zajmuje się tą sprawą. W rzeczywistości, z powodu braku zarejestrowania skargi przez GCA, skarżący wniósł sprawę przeciwko GCA do greckich sądów administracyjnych.

34. Skarżący skrytykował również sposób, w jaki Komisja wykorzystała jego pisma z dnia 27 lutego i 20 marca 2009 r. w swoim uzasadnieniu. Zamiast przyznać, że celem tych pism było udzielenie jej pomocy, Komisja wykorzystała treść tych pism, aby stwierdzić, że zawierały one informacje, które skarżący wcześniej pominął.

35. Ponadto skarżący twierdził, że argument Komisji, zgodnie z którym jego skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była uzależniona od tego, czy greckie Ministerstwo Sprawiedliwości nie podjęło działań w tej sprawie, jest bezcelowy z prawnego punktu widzenia. Podkreślił, że Komisja jest niezależną instytucją UE, która dysponuje szerokim zakresem uznania przy rozpatrywaniu skarg dotyczących naruszeń. W związku z tym indywidualny skarżący nie może obwarować swojej skargi żadnymi warunkami.

36. W odniesieniu do argumentu Komisji, że skarżący nie skontaktował się z nią, a jedynie „wrócił” do swojej skargi w lutym 2009 r., skarżący argumentował, że jest to niewiarygodne i wprowadzające w błąd, biorąc pod uwagę, że Komisja była prawnie zobowiązana do podjęcia inicjatywy w przedmiotowym postępowaniu. W lipcu 2005 r. skarżący uzyskał numer rejestracyjny od DG COMP, co doprowadziło go do wniosku, że Komisja rozpatruje jego skargę dotyczącą konkurencji. W każdym razie skarżący założył, że w ciągu tych wszystkich lat DG COMP i GCA nigdy nie kontaktowały się ze sobą.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

37. Rzecznik Praw Obywatelskich jest proszony o ocenę, czy Komisja przedstawiła wyjaśnienia dotyczące rozpatrywania skargi skarżącego. Rzecznik przypomina, że skarga zawiera zarówno skargę w sprawie konkurencji przeciwko greckim izbom adwokackim, jak i skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Grecji dotyczącą prawa konkurencji i rynku wewnętrznego.

W przedmiocie skargi dotyczącej konkurencji

38. Począwszy od skargi w sprawie konkurencji, głównym argumentem Komisji jest to, że GCA zajmował się tą sprawą i że w związku z tym Komisja nie musiała jej badać.

39. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że zgodnie z odpowiednimi obowiązującymi przepisami Komisja może odrzucić skargę, gdy właściwy organ krajowy ją rozpatruje lub rozpatrzył [11]. Skarżący przedstawił jednak dowody na to, że GCA początkowo powstrzymał się od rozpatrzenia jego skargi dotyczącej konkurencji i przystąpił do jej rozpatrzenia dopiero po tym, jak skutecznie odwołał się od tej odmowy do sądu greckiego. Komisja nie zakwestionowała oświadczeń skarżącego. Trudno jest zatem zrozumieć, w jaki sposób Komisja mogłaby w 2005 r. uzasadnić swoją decyzję o nierozpatrywaniu skargi skarżącego dotyczącej konkurencji poprzez odniesienie się do badania przeprowadzonego przez GCA. Prawdą jest, że Komisja argumentowała, iż istniało „dorozumiane porozumienie” między nią a skarżącym, zgodnie z którym GCA rozpatrywałby jego skargę związaną z konkurencją lub że skarżący wycofał nawet skargę związaną z konkurencją, którą złożył do Komisji. Skarżący zdecydowanie sprzeciwił się jednak tym sugestiom, a Komisja nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że takie porozumienie rzeczywiście istniało lub że skarżący wycofał swoją skargę.

40. W każdym razie Rzecznik nie może nie zauważyć, że Komisja nigdy nie poinformowała skarżącego o swojej decyzji o nierozpatrywaniu skargi dotyczącej konkurencji, zanim skarżący ponownie skontaktował się z nią w 2009 r. Stanowi to oczywiste naruszenie podstawowych zasad dobrej administracji.

W przedmiocie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

41. Następnie, jeśli chodzi o rozpatrywanie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Rzecznik zauważa, że argumenty Komisji na poparcie jej decyzji o nierejestrowaniu i nierozpatrywaniu tej skargi można podsumować w następujący sposób: a) aspekt naruszenia w uwagach skarżącego był jedynie drugorzędny w stosunku do skargi dotyczącej konkurencji; b) skarga była niejasna i nieuzasadniona; c) skarżący nie wykazał aktywnego zainteresowania skargą w latach 2005-2009; oraz d) skarga była uzależniona od tego, czy greckie Ministerstwo Sprawiedliwości nie zajmie się tą kwestią w ramach reformy legislacyjnej, która była w tym czasie w toku.

42. Postępowanie Komisji powinno zostać zbadane w odniesieniu do zasad i procedur ustanowionych w komunikacie w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego, który Komisja opublikowała w 2002 r. ("komunikat z 2002 r.")[12] i który ma na celu ustanowienie jasnych i przejrzystych ram rozpatrywania skarg dotyczących naruszeń. Należy zauważyć, że Komisja odniosła się w swojej opinii do komunikatu z 2002 r.

43. W tym względzie Rzecznik podkreśla, że rejestracja skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest podstawowym krokiem proceduralnym. Jego celem jest między innymi zapewnienie, aby takie skargi były rozpatrywane zgodnie z zasadami określonymi w komunikacie z 2002 r. Na poparcie swojej decyzji o nierejestrowaniu przedmiotowej skargi w sprawie naruszenia Komisja nie powołała się na żaden ze szczególnych wyjątków określonych w pkt 3 komunikatu z 2002 r.[13].

44. W każdym razie Komisja była wyraźnie zobowiązana do poinformowania skarżącego w 2005 r. o swojej decyzji o nierozpatrywaniu jego skargi dotyczącej naruszenia oraz o powodach tej decyzji. Rzecznik nie może nie zauważyć, że Komisja poinformowała skarżącego o swojej decyzji o nierozpatrywaniu skargi dotyczącej konkurencji dopiero wtedy, gdy skarżący skontaktował się z nią ponownie w 2009 r. Stanowi to kolejne oczywiste naruszenie podstawowych zasad dobrej administracji.

45. Należy zauważyć, że Komisja przeprosiła za to, że nie poinformowała skarżącego o swojej decyzji o nierejestrowaniu jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Skarżący nie uznał tych przeprosin za zadowalające ani prawdziwe.

46. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w przypadku niewłaściwego administrowania, ale dana instytucja następnie przeprosiła i podjęła odpowiednie działania naprawcze, zwykle nie ma potrzeby podejmowania dalszych działań z jego strony. Uważa on jednak, że co najmniej przeprosiny można uznać za zadowalające tylko wtedy, gdy administracja jednoznacznie przyzna, że popełniła błąd [14]. Rzecznik nie jest przekonany, że miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przeprosiny przedstawione przez Komisję dotyczą tylko jednego aspektu sprawy, a mianowicie braku poinformowania skarżącego o swojej decyzji o nierejestrowaniu skargi. Nie przedstawiono żadnych przeprosin za to, że Komisja nie poinformowała skarżącego o swojej decyzji o nierozpatrywaniu jego skargi dotyczącej konkurencji. Zamiast tego Komisja próbowała nawet powołać się na domniemane „dorozumiane porozumienie” ze skarżącym. Rzecznik uważa zatem, że przeprosiny Komisji nie były wystarczające w tych okolicznościach. W związku z tym przedstawi poniżej uwagę krytyczną.

47. Aby uniknąć ewentualnych nieporozumień, Rzecznik uważa za użyteczne podkreślenie, że przedstawione powyżej wnioski dotyczą postępowania Komisji przed lutym 2009 r. W odniesieniu do kolejnego okresu Rzecznik jest zdania, że Komisja przedstawiła zadowalające wyjaśnienia dotyczące sposobu rozpatrzenia skargi w sprawie konkurencji i skargi w sprawie naruszenia złożonej przez skarżącego.

B. Zarzut nadmiernego opóźnienia w rozpatrywaniu skargi skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

48. Skarżący twierdził, że od lipca 2005 r. nie otrzymał żadnej decyzji dotyczącej jego skarg oraz że opóźnienie ze strony Komisji zagraża jego prawom i narusza pewność prawa.

49. Komisja wyraziła opinię, że nie opóźniła nadmiernie rozpatrzenia dwóch skarg złożonych przez skarżącego.

50. W odniesieniu do skargi skarżącego dotyczącej konkurencji Komisja argumentowała, że „po lipcu 2005 r. między skarżącym a DG COMP istniało co najmniej milczące porozumienie co do tego, że GCA zajmie się jego skargą antymonopolową i że Komisja nie podejmie działań w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że sprawa była aktywnie rozpatrywana przez właściwe władze greckie”. Komisja stwierdziła, że w związku z tym miała prawo założyć, że skarżący wycofał skargę dotyczącą konkurencji, którą złożył do Komisji. Jej zdaniem nie można zatem twierdzić, że w 2005 r. lub w jakimkolwiek momencie między lipcem 2005 r. a lutym 2009 r. DG COMP opóźniła rozpatrzenie skargi w sprawie konkurencji.

51. Komisja argumentowała ponadto, że w piśmie z dnia 15 września 2009 r. skarżący przyznał, również w odniesieniu do swojej skargi dotyczącej konkurencji, że niektóre informacje zostały „pominięte w pierwszym piśmie”. Twierdził on, że oświadczenie skarżącego wyraźnie wskazywało, że informacje zawarte w jego uwagach przedstawionych w 2005 r. były niekompletne. Zdaniem Komisji to właśnie z tego powodu DG COMP nie była w stanie wcześniej określić swojego stanowiska.

52. W odniesieniu do zarzutu naruszenia Komisja powtórzyła argumenty, które przedstawiła już w odpowiedzi na pierwszy zarzut. Komisja stwierdziła zatem, że zarzut skarżącego dotyczący nadmiernego opóźnienia był bezpodstawny.

53. W swoich uwagach skarżący wyraził niezadowolenie ze stanowiska Komisji. W szczególności zdecydowanie zaprotestował przeciwko argumentowi Komisji, że doszło do „dorozumianego porozumienia”, zgodnie z którym Komisja nie będzie rozpatrywać jego skargi dotyczącej konkurencji. Skarżący dodał, że uważa argument Komisji, zgodnie z którym „ma ona prawo zakładać, że skarżący wycofał” swoją skargę w sprawie konkurencji skierowaną do Komisji za prowokacyjną.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

54. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że prawo każdej osoby do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie stanowi element konstytutywny prawa do dobrej administracji zapisanego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [15].

55. Rzecznik uważa, że jego ocena w tej kwestii może być zwięzła. Wykazano już, że Komisja dopuściła się poważnego przypadku niewłaściwego administrowania, nie informując w odpowiednim czasie skarżącego, że nie zamierza rozpatrywać ani jego skargi dotyczącej naruszenia, ani jego skargi dotyczącej konkurencji. W wyniku tego pominięcia skargi te zostały poważnie rozpatrzone przez Komisję dopiero po ponownym zwróceniu się do niej przez skarżącego w 2009 r. Komisja nie może zatem poważnie kwestionować, że jej podejście doprowadziło do poważnego opóźnienia w rozpatrywaniu tych dwóch skarg.

56. Żaden z argumentów przedstawionych przez Komisję w odpowiedzi na jej stanowisko nie jest przekonujący. Nawet gdyby przyjąć, że informacje zawarte zarówno w skardze w sprawie naruszenia, jak i w skardze w sprawie konkurencji złożonej przez skarżącego nie były wystarczające, aby umożliwić Komisji zbadanie podniesionych przez niego kwestii, Komisja miała możliwość po prostu zwrócić uwagę skarżącego na ten fakt, a tym samym zwrócić się do niego o dostarczenie brakujących informacji. Argument Komisji, że uważała się za uprawnioną do przyjęcia, że skarżący wycofał swoją skargę dotyczącą konkurencji, jest po prostu zdumiewający, ponieważ Komisja nie przedstawiła żadnego elementu, na którym mógłby opierać się taki wniosek.

57. Prawdą jest, że skarżący zapytał o stan rzeczy dopiero na początku 2009 r. Komisja nie może jednak wykorzystać tego faktu do zwolnienia się z odpowiedzialności za prawidłowe i szybkie rozpatrywanie skarg.

58. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że podejście przyjęte przez Komisję w przedmiotowej sprawie doprowadziło do poważnego opóźnienia w rozpatrywaniu skargi złożonej przez skarżącego. Stanowi to kolejny przypadek niewłaściwego administrowania. W tym kontekście poniżej zostanie poczyniona uwaga krytyczna.

C. Twierdzenie, że Komisja powinna przedstawić żądane wyjaśnienia i bez zbędnej zwłoki przystąpić do rozpatrzenia jego skargi

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

59. W swojej opinii Komisja argumentowała, że przedstawiła wszystkie wymagane wyjaśnienia dotyczące sposobu, w jaki rozpatrzyła skargę skarżącego od jego pierwszych uwag przedstawionych w dniu 15 lipca 2005 r. do chwili obecnej.

60. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, że powinien niezwłocznie przystąpić do rozpatrzenia jego skargi, Komisja stwierdziła, że już to uczyniła. W piśmie z dnia 21 września 2009 r. DG COMP przedstawiła wystarczające wyjaśnienia dotyczące skargi w sprawie konkurencji przeciwko greckim izbom adwokackim. W odniesieniu do skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja przystąpiła do zarejestrowania skargi w SG i do jej aktywnego zbadania.

61. W swoich uwagach skarżący wyraził sprzeciw wobec dokonanej przez Komisję merytorycznej oceny jej postępowania. Nie zakwestionował on jednak powyższych działań podjętych przez Komisję.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

62. W ramach badania pierwszego zarzutu Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w odniesieniu do okresu od lutego 2009 r. Komisja przedstawiła wyjaśnienia dotyczące sposobu rozpatrzenia skargi. W związku z tym dalsze dochodzenia nie są konieczne w odniesieniu do pierwszej części zarzutu skarżącego.

63. Jeżeli chodzi o drugą część zarzutu skarżącego, z informacji, którymi dysponuje Rzecznik Praw Obywatelskich, wynika, że pismem z dnia 21 września 2009 r. Komisja poinformowała skarżącego o swoim stanowisku w sprawie skargi dotyczącej konkurencji. Podejście przyjęte w niniejszym piśmie wydaje się rozsądne. Ponadto skarżący poinformował Rzecznika, że Komisja przeprowadziła merytoryczne badanie jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wysłał mu pismo poprzedzające zamknięcie sprawy w dniu 29 marca 2010 r., w odniesieniu do którego przedstawił uwagi. Wobec braku prima facie niewłaściwego administrowania w odniesieniu do istoty tego badania Rzecznik uważa, że nie jest konieczne prowadzenie dalszych dochodzeń w sprawie drugiej części zarzutu skarżącego.

D. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

1) Dobrą praktyką administracyjną jest informowanie obywateli w odpowiednim czasie o ocenie wszelkich skarg, które mogą złożyć. W 2005 r. skarżący złożył skargę do Komisji. Pierwszy aspekt tego zarzutu dotyczył zarzucanego naruszenia prawa Unii przez Grecję, podczas gdy drugi aspekt dotyczył zarzucanej praktyki antykonkurencyjnej. Komisja uznała, że nie musi rozpatrywać istoty skargi. Skarżący został jednak o tym poinformowany dopiero ponad cztery lata później, gdy zapytał o swoją skargę. Brak poinformowania skarżącego stanowi poważny przypadek niewłaściwego administrowania.

2) Dobrą praktyką administracyjną jest jak najszybsze rozpatrywanie skarg. Wyżej wymienione pominięcie ze strony Komisji spowodowało poważne opóźnienie w ocenie skargi skarżącego. Stanowi to kolejny przypadek niewłaściwego administrowania przez Komisję.

Dalsze dochodzenia nie są konieczne w odniesieniu do twierdzenia skarżącego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 28 marca 2012 r.

---

[1] Art. 44 dekretu ustawodawczego 3026/1954 (kodeks adwokacki). Przepis ten został zmieniony przez art. 5 ust. 1 ustawy 3919/2011, który zniósł wspomniany zakaz.

[2] Artykuł 1 ustawy 703/1977.

[3] Art. 42 dekretu ustawodawczego 3026/1954 (kodeks adwokacki).

[4] W rzeczywistości skarżący nie mógł się w tej sprawie reprezentować, ponieważ nie jest zarejestrowany w Ateńskiej Izbie Adwokackiej.

[5] Skarga 19.07.05 / -A07404.

[6] Zobacz rozporządzenie Rady 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu, Dz.U. 2003, L 1, s. 1.

[7] Artykuł 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i 82 traktatu WE, Dz.U. L 123, s. 18.

[8] „Skargę składa się w terminie dwóch lat od dnia, w którym osoba składająca skargę dowiedziała się o faktach, na których się ona opiera, i musi być ona poprzedzona odpowiednimi podejściami administracyjnymi do zainteresowanych instytucji i organów”, dostępnymi pod adresem http://www.ombudsman.europa.eu/resources/statute.faces#hl7

[9] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego, COM(2002) 141 wersja ostateczna, Dz.U. 2002, C 244, s. 3.

[10] W dniu 29 marca 2010 r. Komisja zbadała skargę dotyczącą naruszenia i przesłała skarżącemu pismo poprzedzające zamknięcie sprawy. Skarżący przedstawił swoje uwagi dotyczące pisma Komisji poprzedzającego zamknięcie sprawy w dniu 27 kwietnia 2010 r.

[11] Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:

„W przypadku gdy organy ochrony konkurencji dwóch lub więcej państw członkowskich otrzymały skargę lub działają z własnej inicjatywy na mocy art. 81 lub 82 Traktatu przeciwko temu samemu porozumieniu, decyzji stowarzyszenia lub praktyce, fakt, że jeden organ zajmuje się daną sprawą, jest wystarczającym powodem, aby inne organy zawiesiły toczące się przed nimi postępowanie lub odrzuciły skargę. Komisja może również odrzucić skargę na tej podstawie, że sprawa jest rozpatrywana przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego.”

Artykuł 9 rozporządzenia Komisji 773/2004 stanowi:

„W przypadku gdy Komisja odrzuca skargę zgodnie z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1/2003, niezwłocznie informuje skarżącego o krajowym organie ochrony konkurencji, który zajmuje się lub zajmował się już daną sprawą.”;

[12] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego, COM(2002) 141 wersja ostateczna, Dz.U. 2002, C 244, s. 3.

[13] W kontekście dochodzenia Rzecznika z własnej inicjatywy OI/3/2009/MHZ Rzecznik z zadowoleniem przyjął stwierdzenie Komisji, że jedynie sześć wyjątków, o których mowa w pkt 3 akapit pierwszy komunikatu z 2002 r., jest wiążących. Zob. decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie z własnej inicjatywy OI/3/2009/MHZ dotyczące Komisji Europejskiej, pkt 44.

[14] Zob. decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 1059/2008/(WP)VL przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 36.

[15] „Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii”.