Achtergrond van het initiatiefonderzoek

1. Artikel 228 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verleent de Europese Ombudsman de bevoegdheid om op eigen initiatief onderzoeken in te stellen naar het optreden van de instellingen, organen en instanties van de Unie.

2. Op 1 december 2009 is door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon het Handvest van de grondrechten van de EU juridisch bindend geworden voor Frontex, een EU-agentschap.

3. Vervolgens hebben het Europees Parlement en de Raad, na uitvoerige besprekingen en in antwoord op de bezorgdheid en verwachtingen van het maatschappelijk middenveld, op 25 oktober 2011 Verordening 1168/2011/EU ("de verordening")[1] vastgesteld, die de rol van Frontex verder versterkt en uitdrukkelijk bepaalt dat het zijn taken moet vervullen met volledige inachtneming van het Handvest van de grondrechten. Krachtens de verordening moet Frontex bepaalde administratieve mechanismen en instrumenten invoeren om de naleving van zijn verplichtingen met betrekking tot de eerbiediging van de grondrechten te bevorderen en te monitoren.

4. Gezien het nieuwe rechtskader waarbinnen Frontex opereert en de grote belangstelling van het maatschappelijk middenveld voor het beheer van de buitengrenzen van de EU, met inbegrip van de grondrechtendimensie, achtte de Ombudsman het nuttig om door middel van een onderzoek op eigen initiatief te trachten te verduidelijken hoe Frontex bovengenoemde bepalingen uitvoert.

Onderwerp van het onderzoek

5. In zijn brief tot inleiding van dit onderzoek verwees de Ombudsman naar artikel 26 bis van de verordening [2] en verzocht hij Frontex om hem in kennis te stellen van zijn standpunt met betrekking tot de volgende vijf punten.

1 De grondrechtenstrategie

i) Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de goedkeuring van de grondrechtenstrategie van Frontex?

ii) Welke maatregelen heeft Frontex genomen of is het van plan te nemen om een doeltreffend mechanisme in te voeren voor het toezicht op de eerbiediging van de grondrechten bij de activiteiten van Frontex?

iii) Kan Frontex, rekening houdend met het feit dat Frontex betrokken is bij coördinatie- en ondersteuningsactiviteiten op het grondgebied van de lidstaten, uitleggen hoe het de in artikel 26 bis, lid 1, van de verordening bedoelde verwijzing naar "alle activiteiten van het Agentschap" begrijpt, eventueel ook aan de hand van voorbeelden?

iv) Is Frontex van mening dat de ontwikkeling van een doeltreffend mechanisme voor het toezicht op de grondrechten een klachtenmechanisme moet omvatten voor personen die door de activiteiten van Frontex worden getroffen? (Zie ook punt 3, onder ii), en punt 5, onder ii), hierna).

2 Gedragscodes

De verordening voorziet in de vaststelling van gedragscodes die van toepassing zijn op alle concrete acties, zoals een code betreffende a) procedures die bedoeld zijn om het beginsel van de rechtsstaat en de eerbiediging van de grondrechten te waarborgen, en b) de terugkeer van onderdanen van derde landen die zich zonder geldige documenten fysiek in de EU-lidstaten bevinden.

i) Kan Frontex uitleggen hoe het de relatie (a) tussen zijn grondrechtenstrategie (zie punt 1 hierboven) en deze gedragscodes ziet? en b) tussen de verschillende codes zelf?

ii) Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de goedkeuring van deze gedragscodes?

3 De grondrechtenfunctionaris (FRO)

i) Wat zijn volgens Frontex de precieze verantwoordelijkheden en taken van de grondrechtenfunctionaris?

ii) Voorziet Frontex dat de grondrechtenfunctionaris bevoegd zou kunnen zijn om klachten van personen te ontvangen over de eerbiediging van de grondrechten door de lidstaten en/of Frontex?

iii) Heeft de raad van bestuur de grondrechtenfunctionaris al benoemd en, zo niet, wat is de procedure en het tijdschema daarvoor?

4 Europese grenswachtteams/de coördinerende functionaris

De verordening verwijst naar Europese grenswachtteams en vereist dat zij bij de uitvoering van hun taken en de uitoefening van hun bevoegdheden de grondrechten volledig eerbiedigen.

i) Aangezien deze teams lijken te zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van zowel Frontex als de lidstaten, die verantwoordelijk zullen zijn voor mogelijk falen van deze teams om de grondrechten volledig te eerbiedigen, en

ii) Wat is de rol van de coördinerend functionaris in dit verband?

5 Beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten

Overeenkomstig artikel 3, lid 1 bis, van de verordening kan Frontex, na de betrokken lidstaat daarvan in kennis te hebben gesteld, gezamenlijke operaties en proefprojecten beëindigen indien niet langer aan de voorwaarden voor het uitvoeren van die gezamenlijke operaties of proefprojecten wordt voldaan. De uitvoerend directeur schorst of beëindigt gezamenlijke operaties en proefprojecten geheel of gedeeltelijk indien hij van oordeel is dat schendingen van de grondrechten of internationale beschermingsverplichtingen van ernstige aard zijn of waarschijnlijk zullen voortduren.

In het licht van deze bepalingen:

i) Kan Frontex uitleggen welke procedures en criteria het zal gebruiken om mogelijke schendingen van de grondrechten of van internationale beschermingsverplichtingen vast te stellen die van ernstige aard zijn of waarschijnlijk zullen voortduren?

ii) Is Frontex voornemens een mechanisme in te stellen waarmee a) personen die beweren getroffen te zijn en/of b) andere personen bij Frontex een klacht kunnen indienen over schendingen van de grondrechten of bepalingen inzake internationale bescherming?

iii) Indien de uitvoerend directeur besluit een operatie of proefproject op te schorten of te beëindigen, welke andere stappen zou Frontex dan, in overeenstemming met zijn mandaat, kunnen overwegen om de vastgestelde schendingen van de grondrechten en de verplichtingen inzake internationale bescherming te helpen verhelpen?

Het onderzoek

6. Op 6 maart 2012 heeft de Ombudsman het onderhavige onderzoek op eigen initiatief geopend en Frontex uiterlijk op 31 mei 2012 om advies verzocht. Voor zover Frontex de in de punten 1 en 2 hierboven genoemde beleidslijnen, procedures en codes reeds had vastgesteld, heeft hij Frontex verzocht hem kopieën daarvan te verstrekken. In zijn inleidende brief deelde de Ombudsman Frontex ook mee dat hij tijdens zijn onderzoek kon overwegen het advies van Frontex op zijn website te publiceren om belanghebbende derden in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken. Hij wijst er bovendien op dat hij heeft besloten de nationale ombudsmannen die lid zijn van het Europees netwerk van ombudsmannen in kennis te stellen van zijn onderzoek.

7. Frontex heeft op 17 mei 2012 advies uitgebracht.

8. Op 18 juni 2012 heeft de Ombudsman, gezien het voorwerp van zijn onderzoek en het gespecialiseerde mandaat van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (hierna "FRA" genoemd), het advies van Frontex aan dat agentschap doorgezonden en het verzocht eventuele opmerkingen uiterlijk op 30 september 2012 in te dienen.

9. Op 19 juli 2012 heeft de Ombudsman op zijn website een verklaring gepubliceerd waarin hij erop wees dat hij het, rekening houdend met de belangstelling van het maatschappelijk middenveld voor zijn onderzoek, passend en nuttig achtte om het advies van Frontex op zijn website beschikbaar te stellen. Hij verklaarde ook dat hij zich realiseerde dat zijn onderzoek een aantal technische kwesties aan de orde stelt die in het advies van Frontex in detail worden behandeld. Voorts heeft hij aangegeven dat hij op de hoogte is van het specifieke belang dat organisaties die actief zijn op het gebied van de bescherming van de grondrechten bij zijn onderzoek hebben. In deze omstandigheden heeft de Ombudsman belanghebbenden, en met name ngo's en andere organisaties die gespecialiseerd zijn op het gebied waarop zijn onderzoek betrekking heeft, verzocht uiterlijk op 30 september 2012 opmerkingen in te dienen over het advies van Frontex.

10. Tussen 20 juli en 2 oktober 2012 ontving de Ombudsman in totaal 18 bijdragen van internationale organisaties, ngo's, een nationale ombudsman en particulieren [3]. Op 26 september 2012 heeft het FRA opmerkingen over het advies van Frontex ingediend.

11. De Ombudsman publiceerde op zijn website de volledige tekst van bovengenoemde bijdragen [4] en de opmerkingen van het FRA.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

12. De Ombudsman merkt op dat tijdens zijn onderzoek veelvuldig is verwezen naar gedragscodes met betrekking tot Frontex-activiteiten. Voor de duidelijkheid acht de Ombudsman het nuttig erop te wijzen dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee verschillende gedragscodes, namelijk i) een algemene gedragscode voor alle personen die deelnemen aan Frontex-activiteiten, die reeds is aangenomen (hierna de "gedragscode" genoemd), en ii) een gedragscode die specifiek moet worden aangenomen voor gezamenlijke terugkeeroperaties (hierna de "gezamenlijke terugkeercode" genoemd).

13. Om te beginnen wil de Ombudsman alle contribuanten bedanken voor hun zeer nuttige opmerkingen en ideeën.

14. De Ombudsman waardeert het dat sommige contribuanten hem informatie hebben verstrekt over vermeende schendingen van de grondrechten bij specifieke Frontex-operaties. Sommige respondenten onderstreepten met name het belang van de toepassing van de gedragscode bij deze operaties.

15. De Ombudsman is het er volledig mee eens dat het belangrijk is de gedragscode ten uitvoer te leggen. Wat betreft specifieke gevallen van schending van de grondrechten, met inbegrip van de bepalingen van de gedragscode, herinnert de Ombudsman er echter aan dat het systemische werkingskader van Frontex centraal staat in zijn onderzoek op eigen initiatief. Dit onderzoek heeft derhalve geen betrekking op specifieke gevallen van vermeende niet-naleving. Deze kunnen echter het voorwerp uitmaken van klachten die hem voor onderzoek worden voorgelegd.

A. Advies van Frontex over de acties in verband met de bevordering en eerbiediging van de grondrechten uit hoofde van de verordening

16. In zijn advies heeft Frontex gedetailleerde antwoorden gegeven met betrekking tot de volgende kwesties: Grondrechtenstrategie; gedragscodes; grondrechtenfunctionaris; adviesforum; Europese grenswachtteams en beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten.

17. Frontex benadrukte dat een redactiecomité [5] de grondrechtenstrategie (de "strategie") heeft opgesteld, die op 31 maart 2011 door de raad van bestuur is goedgekeurd. De strategie dient om de grondrechten te integreren in alle activiteiten van Frontex en zo de grondrechten te bevorderen in wat Frontex een "Europese grensbewakingscultuur"noemde.

18. Op 29 september 2011 heeft de raad van bestuur van Frontex met het oog op de uitvoering van de strategie een actieplan voor de grondrechten (het "actieplan") aangenomen. Het actieplan bevat een overzicht van de operationele activiteiten (waarin de doelstellingen van de strategie zijn geïntegreerd) en een lijst van specifieke acties op de belangrijkste gebieden van de activiteiten van Frontex. Frontex heeft een tabel bijgevoegd met een overzicht van alle genoemde acties. Zij zijn gestructureerd op de volgende hoofdgebieden van de activiteiten van Frontex: operationele activiteiten (risicoanalyse, gezamenlijke operaties, gezamenlijke terugkeeroperaties), capaciteitsopbouw (opleiding, onderzoek en ontwikkeling) en horizontale activiteiten (zoals externe betrekkingen, communicatie en verspreiding).

19. Het Agentschap verklaarde dat de uitvoering van de acties in het actieplan zal worden gemonitord aan de hand van het jaarlijkse voortgangsverslag over de grondrechten, dat de basis zal vormen voor toekomstige evaluaties van de strategie. De grondrechtenfunctionaris en het adviesforum voor de grondrechten zullen aan de evaluatie deelnemen.

20. In antwoord op de vraag van de Ombudsman over een doeltreffend mechanisme voor toezicht op de eerbiediging van de grondrechten stelde Frontex dat een dergelijk mechanisme zal worden opgezet door middel van interactie tussen het adviesforum (bestaande uit grondrechtenorganisaties en institutionele partners), de grondrechtenfunctionaris, het mechanisme voor de opschorting en beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten, en de bevoegdheden van de uitvoerend directeur als het tot aanstelling bevoegde gezag om het definitieve besluit te nemen.

21. Wat betreft de vraag van de Ombudsman over zijn begrip van "alle activiteiten van het Agentschap" wees Frontex erop dat dit concept al eerder in de gedragscode was gebruikt. In artikel 2, onder b), van de gedragscode wordt "Frontex-activiteit" als volgt gedefinieerd: "... elke activiteit die door Frontex wordt gecoördineerd of geleid in het kader van zijn taken als beschreven in de Frontex-verordening, met inbegrip van gezamenlijke operaties, proefprojecten, gezamenlijke terugkeeroperaties en opleidingen."

22. Wat betreft de mogelijkheid om te voorzien in een klachtenmechanisme voor personen die door zijn activiteiten worden getroffen, wees Frontex erop dat het alleen tot taak heeft de samenwerking tussen de EU-lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden te coördineren. Bijgevolg verrichten alleen de autoriteiten van de lidstaten activiteiten die de rechten van personen kunnen aantasten. Frontex benadrukte ook dat het geen uitvoerende bevoegdheden heeft. Deze berusten uitsluitend bij de autoriteiten van de lidstaten. Personen die beweren dat hun rechten door deze autoriteiten zijn geschonden, kunnen daarom gebruikmaken van "zowel nationale als EU-mechanismen om een klacht in te dienen". Desalniettemin bestaan er interne procedures die personen in staat stellen haar te informeren over mogelijke schendingen van de grondrechten. Deze procedures omvatten i) rapportageverplichtingen voor deelnemers aan Frontex-activiteiten, ii) een systeem voor het melden van incidenten, en iii) een nieuwe operationele standaardprocedure die vereist dat meldingen van mogelijke schendingen van de grondrechten bij door Frontex gecoördineerde activiteiten, uit welke bron dan ook en met welke middelen dan ook, volledig in aanmerking worden genomen.

23. Frontex heeft verklaard dat het de gedragscode op 21 maart 2011, dus vóór de inwerkingtreding van de verordening, heeft aangenomen. Het bevat bepalingen over de eerbiediging en bevordering van de grondrechten en internationale beschermingskwesties in het kader van de activiteiten van Frontex. Frontex heeft gespecificeerd dat de gedragscode "wordt gebruikt tijdens door Frontex gecoördineerde gezamenlijke operaties en proefprojecten. Het is als bijlage bij het operationeel plan gevoegd en is bindend voor alle personen die deelnemen aan alle activiteiten van Frontex. De gedragscode voorziet onder meer in sancties in geval van overtreding van de bepalingen ervan. De sancties variëren van onmiddellijke verwijdering van een Frontex-activiteit tot disciplinaire maatregelen. Frontex wees erop dat het, in overeenstemming met de gewijzigde verordening, momenteel de gedragscode herziet om rekening te houden met de standpunten van het adviesforum. Het voegde daaraan toe dat er, zoals vereist door de gewijzigde Frontex-verordening, een afzonderlijke code voor gezamenlijke terugkeeractiviteiten zal komen, dat wil zeggen de gezamenlijke terugkeercode.

24. Frontex voerde aan dat de gedragscodes "een van de vele instrumenten van de algemene grondrechtenstrategie"zijn.

25. In zijn commentaar op het verband tussen de gedragscodes legde Frontex uit dat de twee codes van toepassing zullen zijn op door Frontex gecoördineerde gezamenlijke terugkeeroperaties. De gezamenlijke terugkeercode zal bestaan uit een algemene reeks regels die vergelijkbaar zijn met die van de (algemene) gedragscode en specifieke regels die gericht zijn op de specifieke kenmerken van gezamenlijke terugkeeroperaties. Frontex voegde eraan toe dat het reeds "beste praktijken"toepast op gezamenlijke terugkeeroperaties.

26. Wat de stand van zaken met betrekking tot de herziening van de gedragscode betreft, voerde Frontex aan dat dit proces afhankelijk was van de oprichting van het adviesforum, maar verklaarde dat de werkzaamheden met betrekking tot het herzieningsproces zich in een zeer vergevorderd stadium bevinden.

27. Frontex voerde aan dat de grondrechtenfunctionaris een onafhankelijk personeelslid is dat rechtstreeks rapporteert aan de raad van bestuur en een toezichthoudende rol vervult. De grondrechtenfunctionaris brengt ook regelmatig verslag uit aan het adviesforum (het "CF") en aan de uitvoerend directeur, die het tot aanstelling bevoegde gezag is.

28. De grondrechtenfunctionaris en het CF hebben toegang tot alle informatie over de eerbiediging van de grondrechten en hun activiteiten vullen elkaar aan. Terwijl de FRO een monitoringfunctie uitoefent, biedt het CF strategische begeleiding en bundelt het informatie. De taken van de grondrechtenfunctionaris omvatten bijvoorbeeld het bijdragen aan een doeltreffend monitoringmechanisme en het opzetten en bijhouden van een register van mogelijke schendingen van de grondrechten.

29. Frontex verklaarde dat pas een antwoord op de vraag of de grondrechtenfunctionaris klachten van personen over de eerbiediging van de grondrechten kan ontvangen, wordt verwacht wanneer het mechanisme voor toezicht op de grondrechten volledig is gedefinieerd.

30. Wat het tijdschema voor de benoeming van de grondrechtenfunctionaris betreft, verklaarde Frontex dat eind april 2012 een kennisgeving van vacature was gepubliceerd en dat de grondrechtenfunctionaris naar verwachting in het najaar van 2012 zou worden gekozen.

31. Wat het CF betreft, legde Frontex uit dat het zijn rol is om de uitvoerend directeur bij te staan in grondrechtenkwesties en te dienen als een bron van kennis en deskundigheid voor de ontwikkeling en bevordering van de eerbiediging van de grondrechten. De precieze samenstelling, taken en werkmethoden moeten tijdens een constituerende vergadering worden vastgesteld. Volgens Frontex is het lidmaatschap beperkt tot maatschappelijke organisaties, internationale organisaties en EU-agentschappen die gespecialiseerd zijn in grondrechten. De openingsvergadering van het CF zou in september 2012 plaatsvinden.

32. Frontex wees erop dat de gewijzigde Frontex-verordening bepaalt dat de Europese grenswachtteams (de “EBGT”) bij de uitvoering van hun taken en bij de uitoefening van hun bevoegdheden de grondrechten volledig moeten eerbiedigen.

33. Frontex verwees naar de volgende vier belangrijke instrumenten om schendingen van de grondrechten in dit verband te voorkomen.

(1) Het operationeel plan voorziet in i) rapportageverplichtingen met betrekking tot schendingen van de grondrechten en ii) opleiding van deelnemers, voorafgaand aan de inzet, in het EU-recht en het internationaal recht, met inbegrip van de grondrechten. Voorts (iii) vormt de gedragscode een integrerend deel van het operationele plan en is zij gericht op de bevordering van professionele waarden op basis van de rechtsstaat en de eerbiediging van de grondrechten, en bevat zij relevante beginselen. Daarnaast voorziet het operationeel plan iv) in standaardwerkwijzen voor het melden van ernstige incidenten.

(2) Gedeelde verantwoordelijkheid over de leden van de EBGT’s

De pool van EBGT’s bestaat uit grenswachters die door de lidstaten ter beschikking worden gesteld. Dit personeel wordt echter tijdelijk ter beschikking gesteld van Frontex, is niet gekwalificeerd om grenscontroletaken uit te voeren en wordt alleen ingezet voor coördinatietaken, met het oog op het bevorderen van de samenwerking tussen het gastland en de deelnemende lidstaten. Leden van EBGT’s mogen alleen taken uitvoeren in opdracht en, in de regel, in aanwezigheid van grenswachters van de ontvangende lidstaat. Indien een lid de grondrechten niet eerbiedigt, wordt de kwestie onderzocht door de ontvangende lidstaat en/of Frontex, alsook door de lidstaat van herkomst van het lid. Leden van EBGT’s zijn dus tegelijkertijd onderworpen aan instructies van de ontvangende lidstaat en aan tuchtmaatregelen van de lidstaat van herkomst.

(3) Profiel van de leden van de EBGT-pool

Op basis van een grondige interne beoordeling heeft Frontex specifieke deskundigenprofielen ontwikkeld voor toekomstige leden van de EBGT-pool. De profielen weerspiegelen de grondrechten en de internationale beschermingsverplichtingen waaraan alle deelnemers aan Frontex-operaties zich moeten houden. Zij vereisen ook voorafgaande ervaring op het gevraagde gebied en voorafgaande opleiding, met name over de wijze waarop de grondrechten in de praktijk moeten worden toegepast. De profielen moeten worden goedgekeurd door de raad van bestuur. Na de benoeming voor de pool zal Frontex opleidingen verzorgen over het EU-recht en het internationaal recht, met inbegrip van de grondrechten. Hoewel zij moeten voldoen aan de in de profielen vastgestelde subsidiabiliteitscriteria, zijn de lidstaten zelf verantwoordelijk voor de selectie en benoeming van deskundigen in de EBGT-pool.

(4) Opleiding voorafgaand aan de inzet van alle deelnemers

Frontex is verplicht alle deelnemers aan Frontex-operaties vóór de inzet opleiding te bieden. De opleiding is gericht op relevant EU- en internationaal recht, met inbegrip van grondrechten en toegang tot internationale bescherming (beginselen van non-discriminatie, non-refoulement en het recht op asiel) en relevante richtsnoeren. Zij heeft verklaard dat er verschillende opleidingsniveaus worden aangeboden.

34. Frontex voerde ook aan dat alle operationele plannen voorzien in een coördinerend functionaris van Frontex (de “FCO”), die in wezen tot taak heeft de samenwerking en coördinatie tussen de ontvangende en de deelnemende lidstaten te bevorderen. De FCO fungeert bijvoorbeeld als interface tussen Frontex en de ontvangende lidstaat, houdt toezicht op de uitvoering van het operationele plan en de gedragscode en speelt een sleutelrol bij de follow-up van de melding van ernstige incidenten.

35. Wat de beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten betreft, heeft Frontex verklaard dat het een interne taskforce heeft opgericht om een operationele standaardprocedure (de "SOP") op te stellen om de eerbiediging van de grondrechten bij bovengenoemde operaties te waarborgen. De SOP zal na goedkeuring openbaar worden gemaakt.

36. Ondanks het feit dat het SOP nog niet is afgerond, heeft Frontex de volgende informatie verstrekt.

37. Frontex was van mening dat "schendingen van de grondrechten niet kunnen worden voorspeld voordat zij daadwerkelijk plaatsvinden en niet kunnen worden gesystematiseerd". Daarom heeft het geen "strenge criteria als zodanig ontwikkeld om de mogelijke schendingen van grondrechten of internationale beschermingsverplichtingen te identificeren. Deze kunnen alleen per geval worden beoordeeld en de deskundigheid van de grondrechtenfunctionaris zal in dit verband van cruciaal belang zijn. Het SOP zal er daarom op gericht zijn ervoor te zorgen dat incidenten met mogelijke schendingen van de grondrechten in alle stadia van de activiteiten worden gemeld en geëvalueerd. In zijn huidige vorm voorziet het SOP in vijf stappen om te reageren op artikel 3 bis van de verordening: i) interne voorbereiding; ii) bepalingen in het operationele plan; iii) het melden van incidenten; iv) het behandelen van informatie die is verkregen door interne melding van incidenten; en v) reactie en actie. Frontex verklaarde dat aanvullende preventieve maatregelen tot doel hebben belanghebbenden bewust te maken van de risico’s van operaties. Bij deze risicobeoordelingen wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met inlichtingen over landen van herkomst, doorreisroutes en buurlanden en worden verschillende afdelingen binnen Frontex en de grondrechtenfunctionaris betrokken.

38. Wat betreft de vaststelling van vermeende schendingen van de grondrechten verwees Frontex naar een gedetailleerde interne procedure en benadrukte het het belang van i) rapportageverplichtingen voor alle deelnemers en rapportagemogelijkheden voor derden; ii) de wijze waarop de gerapporteerde informatie intern wordt behandeld; en iii) de beoordeling van de door de betrokken belanghebbenden ontvangen informatie.

39. Frontex was van mening dat zijn brede aanpak, waarbij mogelijke schendingen worden vastgesteld en voorkomen, een passend antwoord op dergelijke schendingen mogelijk zou maken en benadrukte in dit verband opnieuw het belang van gespecialiseerde opleiding.

40. Wat betreft de kwestie van een klachtenmechanisme voor personen die worden getroffen door schendingen van de grondrechten, wees Frontex op de mogelijkheid voor derden om mogelijke schendingen aan Frontex te melden. Het benadrukte ook dat het elke klacht over schendingen van de grondrechten zou behandelen en dat het "passende aandacht"zou schenken aan dergelijke klachten. Tegelijkertijd benadrukte Frontex dat het niet bevoegd is om individuele gevallen te beslechten, aangezien deze onder de bevoegdheid van de betrokken lidstaten vallen.

41. Wat betreft de maatregelen die Frontex zou kunnen nemen in geval van vastgestelde schendingen van de grondrechten, verklaarde het dat het bijvoorbeeld "punten van zorg of waarschuwingsbrieven aan de betrokken lidstaten zou kunnen richten, de kwestie op het niveau van de raad van bestuur zou kunnen bespreken of verslag zou kunnen uitbrengen aan de Commissie, financiële steun zou kunnen intrekken of verminderen, disciplinaire maatregelen zou kunnen nemen en operaties zou kunnen opschorten of beëindigen, waarbij beëindiging een laatste redmiddel is." Frontex legde verder uit dat het vanwege de complexiteit van operaties met een aantal politieke en operationele kwesties niet altijd passend zou zijn om een operatie op te schorten of te beëindigen, en dat de uitvoerend directeur een besluit moet nemen op basis van de verslagen die Frontex-personeel hem heeft voorgelegd.

B. Opmerkingen van de deelnemers aan de openbare raadpleging

42. Deze opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat.

43. Caritas is van mening dat er een doeltreffend klachtenmechanisme nodig is met betrekking tot Frontex-operaties. Op het terrein actieve ngo’s kunnen bijdragen tot de praktische monitoring van Frontex-operaties. Frontex-personeel moet alle migranten en vluchtelingen die tijdens door Frontex gecoördineerde operaties worden onderschept, informeren over hun rechten. De Commissie Meijers (MC) benadrukte het belang van verantwoordingsmechanismen waarmee de naleving van de grondrechten door Frontex kan worden gecontroleerd. Onafhankelijke toezichtcomités (IMB's) wezen erop dat het niet duidelijk is of Frontex verantwoordelijk is voor klachten over operaties onder toezicht van Frontex.

44. De heer Paolo RUWINDU was van mening dat de naleving van de verplichtingen op het gebied van de grondrechten door Frontex moet worden gecontroleerd door een volledig onafhankelijk orgaan en dat de benoeming van een grondrechtenfunctionaris niet volstaat. De heer Pierre Georges VAN WOLLEGHEM verklaarde dat Frontex vanwege zijn rechtsgrondslag niet namens de lidstaten verantwoordelijk kan zijn voor schendingen van de grondrechten. Met betrekking tot de juridische mogelijkheid om de gezamenlijke operaties te beëindigen of op te schorten indien niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden die de eerbiediging van de grondrechten waarborgen, wees hij erop dat het niet duidelijk is hoe dergelijke voorwaarden zouden worden vastgesteld. Evenmin is duidelijk welke middelen de grondrechtenfunctionaris ter beschikking worden gesteld om daadwerkelijk toezicht te houden op de eerbiediging van de grondrechten. De heer Apostolis FOTIADIS wijst erop dat Frontex het optreden van de lidstaten legitimeert door bijvoorbeeld Frontex-functionarissen in te zetten die worden vergezeld door een lid van de grenswacht van het gastland en door deel te nemen aan de screening van onderschepte personen. Suggesties van Frontex tijdens de screenings met betrekking tot het land van herkomst worden formeel opgevolgd door nationale grenswachters. Dr. Luisa MARIN, universitair docent Europees recht aan de Universiteit Twente, diende als bijdrage haar academische paper in waarin de naleving van het EU-recht en de grondrechten door Frontex in detail wordt geanalyseerd. De heer George HABIB verwijst naar het Frontex-project "Attica", dat aan de Grieks-Turkse grens van start is gegaan om de Griekse autoriteiten bij te staan bij het onderscheppen en terugsturen van illegale migranten naar het derde land van herkomst.

45. Het Rode Kruis is bezorgd over het feit dat in de strategie en het actieplan wordt gezwegen over disciplinaire maatregelen die moeten worden toegepast op andere deelnemers aan Frontex-operaties dan het eigen personeel. Het Rode Kruis wees er verder op dat een duidelijke indicatie van wie, dat wil zeggen Frontex of de betrokken lidstaat, aansprakelijk kan worden gesteld voor schendingen van de grondrechten in gezamenlijke operaties ook ontbreekt in de strategie. De strategie bevat geen instructies voor het gebruik van door Frontex verzamelde persoonsgegevens, met name met betrekking tot de mogelijke doorgifte ervan aan derden zoals Europol of aan derde landen. De strategie of het actieplan moet specifieke richtsnoeren bevatten over de wijze waarop deelnemers aan de betrokken operaties moeten omgaan met noodsituaties. Dit zou ertoe kunnen bijdragen dat alle nodige maatregelen worden genomen om het verlies van mensenlevens van kwetsbare personen te voorkomen en om op passende wijze informatie te verstrekken aan de autoriteiten en uiteindelijk aan de families van degenen die bij het overschrijden van de EU-grenzen om het leven zijn gekomen. Tot slot heeft het Rode Kruis aanbevolen een klachtenmechanisme in te voeren.

46. TransEuropeExperts ("TEE") was van mening dat de formulering in de artikelen 19 en 20 van de gedragscode, waarin staat dat het gebruik van dwang en wapens niet verder mag gaan dan wat gezien de omstandigheden noodzakelijk is, voldoende ruimte laat voor subjectieve beoordeling. Volgens TEE werden de besluiten van de uitvoerend directeur tot opschorting of beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten in geval van ernstige schendingen van de grondrechten niet verduidelijkt in het antwoord van Frontex aan de Ombudsman. Uit dit antwoord blijkt dat dergelijke besluiten niet van toepassing zijn op gezamenlijke terugkeeroperaties, terwijl juist deze operaties in de eerste plaats kunnen worden getroffen door schendingen van de grondrechten. TEE uitte ook zijn ontevredenheid over het deel van het antwoord van Frontex waarin de vragen over het klachtenmechanisme voor slachtoffers van schendingen van de grondrechten worden beantwoord. Bovendien heeft Frontex in zijn antwoord geen opmerkingen gemaakt over zijn beheer van persoonsgegevens.

47. Amnesty International ('AI') maakte zich vooral zorgen over: i) het ontbreken van een procedure voor het indienen van klachten; ii) het gebrek aan follow-up van de melding van incidenten, en iii) de ontoereikende capaciteit en onafhankelijkheid van de grondrechtenfunctionaris. Het verklaarde dat een mechanisme waarmee klachten over de operaties van Frontex en het gedrag van zijn personeel en uitgezonden functionarissen, zowel in de lidstaten als buiten de buitengrenzen, rechtstreeks bij Frontex kunnen worden ingediend, om twee redenen van essentieel belang is. Ten eerste omdat Frontex passende maatregelen moet nemen om elke schending van zijn eigen wettelijke verplichtingen op te sporen. Ten tweede, omdat Frontex bij de coördinatie van operaties toezicht moet houden op de naleving van de grondrechten door zijn eigen personeel, uitgezonden functionarissen en die van de ontvangende lidstaten. AI was ingenomen met de ontwikkeling door Frontex van interne mechanismen voor personeel en uitgezonden functionarissen om mogelijke schendingen te melden. AI merkte echter op dat het niet duidelijk is hoe gerapporteerde incidenten zouden worden opgevolgd. AI betwijfelde of disciplinaire maatregelen alleen, zoals bepaald in de artikelen 4 en 5 van de gedragscode, een passende follow-up van schendingen van de grondrechten mogelijk maken. AI plaatste vraagtekens bij de onafhankelijkheid van de grondrechtenfunctionaris, aangezien de ambtsdrager een personeelslid van Frontex is en rapportageverplichtingen heeft ten aanzien van de uitvoerend directeur, die als tot aanstelling bevoegd gezag de werkzaamheden van de grondrechtenfunctionaris zal beoordelen. Het is ook onduidelijk hoe de persoon die deze functie bekleedt, in staat zal zijn om deze rol alleen te vervullen. AI suggereerde dat het adviesforum ten minste nauw bij de werkzaamheden van de grondrechtenfunctionaris moet worden betrokken om de grondrechtenfunctionaris te kunnen ondersteunen en bijstaan bij de doeltreffende uitvoering van zijn taken.

48. Statewatch en Migreurop leverden een gezamenlijke bijdrage. Wat de gedragscode betreft, waren zij van mening dat, aangezien de artikelen 19 en 20 van die code, betreffende het gebruik van dwang en wapens, bepalen dat dwang en wapens niet alleen bij de uitvoering van taken, maar ook in andere situaties mogen worden gebruikt, deze situaties moeten worden gespecificeerd. De gedragscode wordt in de strategie gedefinieerd als "soft law" ("algemeen aanvaarde normen"). Het is niet duidelijk wat de juridische aard van de gedragscode is en of er ooit een gerechtelijke procedure voor schendingen van de grondrechten op basis van een schending van de gedragscode kan worden ingeleid. De opstelling van de gezamenlijke terugkeercode is welkom, hoewel de rechtskracht van dat document niet zeker is. Wat de grondrechtenfunctionaris betreft, blijkt uit een verklaring in de functieomschrijving bij het antwoord van Frontex dat "[d]e grondrechtenfunctionaris [...] een verklaring [zal] moeten afleggen waarin hij zich ertoe verbindt onafhankelijk te handelen in het belang van Frontex". Het valt nog te bezien of werken in het belang van een specifieke entiteit verenigbaar is met het onafhankelijkheidsbeginsel. Wat betreft de besluiten van de uitvoerend directeur over de opschorting of beëindiging van gezamenlijke operaties waarbij "niet langer aan de voorwaarden voor het uitvoeren van dergelijke operaties wordt voldaan", heeft Frontex geen informatie verstrekt over de aard van deze "voorwaarden" of over de omstandigheden die de uitvoerend directeur ertoe kunnen brengen een operatie geheel of gedeeltelijk op te schorten of te beëindigen. In feite zullen de criteria worden gedefinieerd en opgenomen in de standaardwerkwijze. Het is echter niet bekend of deze criteria ooit openbaar zullen worden gemaakt, onder voorbehoud van toetsing door het adviesforum, of het Europees Parlement hierover zal worden geïnformeerd of dat zij regelmatig opnieuw zullen worden beoordeeld in het licht van relevante ontwikkelingen in de jurisprudentie. Het is belangrijk dat de strategie duidelijke en alomvattende waarborgen voor gegevensbescherming omvat, evenals verhaalmechanismen indien de rechten van betrokkenen worden geschonden. Frontex voerde in zijn advies aan dat "schendingen van grondrechten niet kunnen worden voorspeld voordat ze daadwerkelijk plaatsvinden". Maar ten eerste kunnen sommige situaties waarin migranten zich waarschijnlijk in een kwetsbare situatie bevinden, worden verwacht. Ten tweede zijn er veel internationale en regionale verdragen en aanbevelingen beschikbaar die nuttig kunnen zijn bij het vaststellen van procedurele waarborgen. Klachtenmechanismen en rechtsmiddelen in geval van schendingen van de grondrechten tijdens Frontex-operaties zijn nodig. Frontex had geen directe verantwoordelijkheid mogen ontzeggen voor de mogelijke schendingen van de grondrechten die zich tijdens Frontex-activiteiten kunnen voordoen. Het lijkt niet juist om, met name na de herziening van het mandaat van het Agentschap, te stellen dat het Agentschap louter een coördinator is en geen directe verantwoordelijkheid heeft voor de manier waarop de operaties worden uitgevoerd.

49. De Immigration Law Practitioners'Association (ILPA) was van mening dat de concrete uitvoering van de grondrechten en de verplichtingen inzake internationale bescherming in individuele gevallen is uitgesteld tot zachte wetgevingsinstrumenten (zoals de gedragscode of de strategie) en de operationele plannen van elke missie, zonder dat is voorzien in de vaststelling van specifieke procedures, rechtsmiddelen of andere juridisch bindende waarborgen in het corpus van de belangrijkste verordeningen. De gedragscode maakt niet duidelijk dat aan de verplichtingen op het gebied van de grondrechten moet worden voldaan, maar vereist alleen de bevordering van bepaalde gedragingen in punt 5 bis. De ILPA was van mening dat Frontex moet worden verzocht zijn strategie en de gedragscode te herzien om de procedures en juridische waarborgen in te voeren die nodig zijn om individuele waarborgen in overeenstemming met het EU-recht en het internationaal recht te eerbiedigen, zoals vereist door de oprichtingsverordening – met name door de artikelen 2 bis en 26 bis daarvan.

50. De Commissie migratie, vluchtelingen en ontheemden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (PACE) vestigde de aandacht op het gebrek aan onafhankelijkheid en middelen van de grondrechtenfunctionaris, de louter adviserende capaciteit van het adviesforum en het gebrek aan transparantie over de criteria om een operatie op te schorten of te beëindigen. PACE maakt onderscheid tussen: operaties op zee (Frontex moet ervoor zorgen dat degenen die op zee zijn onderschept, worden ontscheept naar een plaats waar zij niet alleen fysiek veilig zijn, maar waar hun rechten, waaronder hun recht om asiel aan te vragen, worden geëerbiedigd); landgrensoperaties (Frontex beschikt niet over een monitoringsysteem om de eerbiediging van de grondrechten ter plaatse te waarborgen); en luchtoperaties (deze operaties kunnen gericht zijn op specifieke nationale groepen en dit soort gerichte interventies werpt potentiële vragen op over rassendiscriminatie bij de activiteiten van het Agentschap). Het rechtskader van Frontex is onduidelijk over zijn verantwoordelijkheid met betrekking tot de eerbiediging van de grondrechten. Volgens de oprichtingsverordening van Frontex zijn de lidstaten wettelijk verantwoordelijk voor het toezicht op de buitengrenzen. Desalniettemin verleent dezelfde tekst Frontex rechtspersoonlijkheid en staat het Frontex toe regelingen te treffen met derde landen of internationale organisaties. Het Agentschap beweert echter regelmatig dat het "slechts" de activiteiten coördineert en dat het daarom niet de leiding heeft. Maar omdat coördinatie gepaard gaat met het geven van instructies tijdens de coördinatie, is het als gevolg daarvan ook verantwoordelijk voor vele aspecten. Frontex moet een doeltreffend meldingssysteem opzetten om ervoor te zorgen dat alle schendingen van de grondrechten worden gemeld door deelnemende functionarissen of Frontex-personeelsleden. Het is onduidelijk of de FRO klachten van particulieren kan ontvangen. De Frontex-verordening van 2011 voorziet in een mechanisme voor de opschorting of beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten in geval van ernstige schendingen van de grondrechten. Er zijn echter geen criteria ontwikkeld.

51. De Jezuïetenvluchtelingendienst (JRS) benadrukte dat Frontex niet de plaatsvervanger van de lidstaten is, maar als EU-agentschap autonoom is. Om schendingen van de grondrechten te voorkomen, is Frontex met name verplicht ervoor te zorgen dat in geval van onderschepping personen die beweren bescherming nodig te hebben of die kennelijk bescherming nodig hebben, worden geïdentificeerd en toegang krijgen tot bepaalde procedures. Er is geen duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de grondrechtenfunctionaris en de coördinerende functionaris van een Europees grenswachtteam. De taken van de grondrechtenfunctionaris die in het antwoord van Frontex aan de Ombudsman worden genoemd, zijn nogal vaag en niet-specifiek. De strategie voorziet niet in doeltreffende mechanismen voor toezicht/klachten. Er moet een mechanisme komen waarmee een onderschepte of teruggekeerde persoon een klacht kan indienen bij de grondrechtenfunctionaris of een andere Frontex-functionaris, die de bevoegdheid moet hebben om de uitvoering van een operatie stop te zetten of ten minste stop te zetten totdat de uitvoerend directeur een definitief besluit heeft genomen. Daarnaast moet er een duidelijke verplichting zijn voor elke persoon die deelneemt aan een Frontex-operatie om alle kwesties in verband met de grondrechten aan de grondrechtenfunctionaris te melden en alle vragen van de grondrechtenfunctionaris te beantwoorden. Frontex moet zijn gedragscodes nog wijzigen om te voldoen aan de vereisten van artikel 2 bis, tweede zin, van de Frontex-verordening. Het is verbazingwekkend dat Frontex ten tijde van zijn antwoord en na vele jaren van coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties nog geen specifieke gezamenlijke terugkeercode had vastgesteld.

52. Human Rights Watch (HRW) betwistte de verklaring van Frontex in het advies dat "aangezien schendingen van de grondrechten niet kunnen worden voorspeld voordat ze daadwerkelijk plaatsvinden en niet kunnen worden gesystematiseerd, Frontex als zodanig geen strikte criteria heeft ontwikkeld om die mogelijke schendingen van de grondrechten of van internationale beschermingsverplichtingen vast te stellen". HRW was van mening dat, op basis van onderzoek en meldingen, de mogelijkheid van dergelijke misbruiken en schendingen van grondrechten duidelijk voorzienbaar is. HRW bekritiseerde ook de verklaring van Frontex in zijn antwoord aan de Ombudsman dat het zijn taak is "alleen de samenwerking tussen de EU-lidstaten te coördineren" en dat het werk van Frontex daarom geen activiteiten omvat die van invloed kunnen zijn op individuele rechten. Volgens Frontex kunnen die activiteiten alleen worden uitgevoerd door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten die gastheer zijn van of deelnemen aan de operatie. HRW wees erop dat deze interpretatie inhoudt dat Frontex nooit aansprakelijk kan worden gesteld voor enige betrokkenheid bij schendingen van de grondrechten.

53. Het FRA stelde dat het sinds 2010 betrokken is bij een aantal door Frontex geleide initiatieven (onderzoek, opleiding en capaciteitsopbouw, risicoanalyse, operaties) op basis van zijn specifieke overeenkomst met Frontex van 26 mei 2010. Daarnaast verzamelt het FRA informatie en gegevens over grondrechtenkwesties in het kader van Frontex-activiteiten, zoals grensbeheer en terugkeeroperaties.

54. De Franse adviescommissie voor de grondrechten (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme)(hierna "CNCDH" genoemd) heeft Frontex aanbevolen de bemanningen van vaartuigen die de vlag van een EU-lidstaat voeren eraan te herinneren dat het recht op leven voorrang moet hebben op het beheer van migratiestromen. Het wees erop dat elk asielverzoek dat door elke migrant wordt ingediend, moet worden behandeld en dat aan de verzoekers "materiële omstandigheden in het gastland moeten worden gegarandeerd die hun waardigheid eerbiedigen".

55. De Griekse Ombudsman heeft bij haar bijdrage haar speciaal verslag van maart 2011 gevoegd over de behandeling van irreguliere migranten en asielzoekers in de grensregio Evros. De Griekse Ombudsman verklaarde dat zij klachten had ontvangen van personen en ngo’s over Frontex-operaties in Griekenland, namelijk klachten over toegang tot de asielprocedure, de identificatie- en screeningprocedure en zelfs de onjuiste registratie van persoonsgegevens. Volgens de Griekse Ombudsman blijkt uit het antwoord van Frontex aan de Europese Ombudsman dat er dringend initiatieven moeten worden genomen. De volledige uitvoering van de strategie en de gedragscodes zou een troef zijn op het gebied van de bescherming van de grondrechten, met name in de grensgebieden van Griekenland. Wat betreft de gezamenlijke operaties en proefprojecten die Frontex samen met de Griekse autoriteiten uitvoert, moet het monitoringmechanisme voor schendingen van de grondrechten op EU-niveau worden ingesteld om dergelijke schendingen te onderzoeken en te voorkomen.

C. Beoordeling door de Ombudsman

56. Artikel 26 bis, lid 1, van de verordening bepaalt dat Frontex twee essentiële maatregelen moet nemen om te voldoen aan zijn verplichting om de grondrechten te bevorderen en te eerbiedigen: Ten eerste moet zij a) de grondrechtenstrategie opstellen, b) ontwikkelen en c) uitvoeren. Ten tweede moet zij een doeltreffend mechanisme opzetten om toezicht te houden op de eerbiediging van de grondrechten bij al haar activiteiten. In de volgende beoordeling zal de Ombudsman het standpunt van Frontex tegen de achtergrond van deze verplichting onderzoeken. Daarbij zal hij zich eerst buigen over de strategie, in samenhang met het actieplan en de gedragscodes. Vervolgens zal hij de doeltreffendheid beoordelen van de bestaande mechanismen voor het toezicht op de naleving van de grondrechten, zoals deze uit het advies van Frontex naar voren komen.

Grondrechtenstrategie, actieplan en gedragscodes

57. In zijn advies deelde Frontex de Ombudsman mee dat zijn raad van bestuur de strategie op 31 maart 2011 had goedgekeurd. Frontex heeft een kopie van dat document verstrekt. Om aan te tonen hoe Frontex de strategie uitvoert, heeft het op 29 september 2011 een document met de titel "Actieplan voor de grondrechten"ingediend, waarin wordt verwezen naar 21 acties waarmee Frontex de strategie tracht uit te voeren. Het Agentschap verklaarde ook dat de gedragscode "een ander instrument"van de strategie vormt en legde uit waarom.

58. De Ombudsman is van mening dat de strategie en het actieplan noodzakelijkerwijs samen moeten worden gelezen. Het is raadzaam dat alle in de strategie voorgestelde doelstellingen een concrete overeenkomstige actie in het actieplan omvatten. In tegenstelling tot wat redelijkerwijs mag worden verwacht van een dergelijk document, is het actieplan echter niet voldoende gedetailleerd en gaat het veeleer in op de in de strategie aangegeven doelstellingen in plaats van uit te leggen hoe deze in de praktijk kunnen worden bereikt. Daarnaast zijn er verklaringen in de strategie die nog moeten worden verduidelijkt. De Ombudsman vertrouwt erop dat Frontex ermee zal instemmen dat een document van zo'n belang als de strategie moet helpen de redelijke twijfels en zorgen weg te nemen die zijn geuit in het licht van de gecompliceerde hybride structuur van de activiteiten van Frontex, waarbij zowel dit EU-agentschap als de lidstaten betrokken zijn. Zoals uit de antwoorden op de openbare raadpleging van de Ombudsman blijkt, blijven er op dit gebied twijfels en zorgen bestaan.

59. Het belangrijkste punt van zorg is dat de strategie de verantwoordelijkheid van Frontex voor mogelijke schendingen van de grondrechten tijdens zijn operaties niet verduidelijkt. In de punten 5 en 7 van de strategie wordt benadrukt dat het Handvest van de grondrechten van de EU van toepassing is op Frontex als EU-agentschap en dat Frontex bij zijn activiteiten i) de betrokken rechten moet eerbiedigen (onder meer het recht op fysieke integriteit en waardigheid, asiel en internationale bescherming, non-refoulement, een doeltreffende voorziening in rechte en de bescherming van persoonsgegevens), en ii) de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet toepassen. Punt 13 van de strategie bepaalt dat "de lidstaten in de eerste plaats verantwoordelijk blijven voor de uitvoering van de relevante internationale, EU- of nationale wetgeving en rechtshandhavingsacties die worden ondernomen in het kader van door Frontex gecoördineerde operaties (met inbegrip van snelle grensinterventieteams, gezamenlijke terugkeeroperaties en proefprojecten)"en dat "dit Frontex niet ontheft van zijn verantwoordelijkheden als coördinator en volledig verantwoordelijk blijft voor alle acties en besluiten in het kader van zijn mandaat"(onderstreping toegevoegd). De strategie maakt echter niet duidelijk wat de precieze verantwoordelijkheden van Frontex als coördinator zijn met betrekking tot de naleving van de grondrechten.

60. Bovendien is het rechtskader dat van toepassing is op Frontex-operaties, zoals beschreven in de gedragscode, inderdaad niet duidelijk [6]. Op grond van artikel 3, lid 1, van de gedragscode moeten deelnemers dus "het internationaal recht, het recht van de Europese Unie, het nationale recht van zowel de lidstaat van herkomst als de lidstaat van ontvangst en deze gedragscode"naleven. Deze bepaling weerspiegelt duidelijk de complexiteit van de juridische context waarin Frontex-operaties plaatsvinden. Een dergelijke complexiteit impliceert op haar beurt dat verschillende rechterlijke instanties de rechtmatigheid van de handelingen van de deelnemers bepalen. Tegelijkertijd zij er echter aan herinnerd dat de gedragscode overeenkomstig artikel 1, lid 2, tot doel heeft het gedrag van alle deelnemers aan Frontex-operaties te sturen. Dit komt ook tot uiting in het voorwoord van de uitvoerend directeur bij de gedragscode.

61. In het licht van bovenstaande overwegingen stelt de Ombudsman voor dat Frontex i) in een document ter aanvulling van de strategie de kwestie verduidelijkt van zijn verantwoordelijkheid voor mogelijke schendingen van de grondrechten tijdens zijn gezamenlijke operaties, en ii) in de gedragscode het rechtskader verduidelijkt dat van toepassing is op het gedrag van alle deelnemers aan Frontex-operaties. Wat i) betreft, neemt de Ombudsman nota van het argument van Frontex dat het niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor individuele schendingen van de grondrechten, aangezien het alleen de activiteiten coördineert van de lidstaten die de operaties organiseren en eraan deelnemen, en dat bovendien de personeelsleden van Frontex ook niet verantwoordelijk kunnen worden geacht, omdat zij geen uitvoerende bevoegdheden hebben op het gebied van grenstoezicht. In dit verband herinnert de Ombudsman aan de verklaring die de Commissie tijdens de constituerende vergadering van het CF op 12 oktober 2012 heeft afgelegd, namelijk dat het CF, de grondrechtenfunctionaris en "de lopende uitvoering van andere garanties in de herziene Frontex-verordening een welkom en concreet teken zijn dat het Agentschap zich ten volle inzet voor de eerbiediging van de grondrechten, zowel bij zijn eigen werkzaamheden, met inbegrip van de gezamenlijke operaties die het coördineert, als bij de deelname van de lidstaten aan die operaties " (cursivering van mij)[7].

62. Voorts wijst de Ombudsman erop dat in het actieplan geen enkele maatregel wordt genoemd die een concrete dimensie geeft aan de doelstelling van punt 17 van de strategie, namelijk dat incidenten of ernstige risico’s met betrekking tot de grondrechten, na te zijn gemeld door Frontex-personeel of deelnemende functionarissen, “per geval kunnen worden aangepakt”. In zijn advies benadrukte Frontex het belang van zowel het melden van incidenten, in combinatie met de bijbehorende rapportageverplichtingen voor deelnemers aan Frontex-operaties, als de manier waarop gerapporteerde informatie intern wordt behandeld. De Ombudsman is echter van mening dat met name dit laatste aspect zo kan worden ontwikkeld dat, in plaats van te verklaren dat per geval actie zal worden ondernomen, duidelijke beginselen worden vastgesteld met betrekking tot de mogelijke follow-up van de gerapporteerde informatie. De desbetreffende verklaringen in de strategie zouden niet alleen de transparantie van Frontex-acties kunnen vergroten, maar ook, in de praktijk, de doeltreffendheid van het mechanisme voor toezicht op de naleving van de grondrechten, dat noodzakelijkerwijs op de strategie is gebaseerd.

63. Voorts is de Ombudsman ingenomen met de punten 37-40 van de strategie, waarin wordt verwezen naar de transparantie van de activiteiten van Frontex, en met name punt 37, waarin wordt bepaald dat het jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering van de strategie " openbaar wordt gemaakt. De Ombudsman stelt in dit verband voor dat in het actieplan kan worden gespecificeerd wanneer (bijvoorbeeld het eerste trimester van het jaar volgend op het jaar waarop het verslag betrekking heeft) en op welke wijze deze publicatie beschikbaar zal worden gesteld. Het zou bijvoorbeeld kunnen specificeren dat de link naar het verslag op de homepage van de website van Frontex zal worden geplaatst.

64. Voorts merkt de Ombudsman op dat in de strategie en het actieplan wordt gezwegen over disciplinaire maatregelen die moeten worden toegepast op deelnemers aan Frontex-operaties die geen lid zijn van het eigen personeel (punt 32 van de strategie voorziet alleen in sancties voor Frontex-personeel wegens inbreuken op de gedragscode). Anderzijds bepaalt artikel 23, lid 2, van de gedragscode dat, in geval van schendingen door een door de lidstaten ingezette persoon, de uitvoerend directeur van Frontex de lidstaten kan verzoeken i) de betrokken persoon onmiddellijk uit een Frontex-activiteit te verwijderen en mag verwachten dat de betrokken autoriteit van de lidstaat haar bevoegdheden met betrekking tot de nodige disciplinaire maatregelen zal gebruiken, en ii) indien van toepassing, de betrokken persoon gedurende een bepaalde periode uit de respectieve pool te verwijderen. Om de transparantie te vergroten en rekening houdend met het feit dat de strategie het belangrijkste openbare document van Frontex met een mensenrechtendimensie is, terwijl de gedragscode meer een operationeel document is dat gericht is tot de betrokken personen, zou het echter ideaal zijn als de strategie dezelfde bepaling zou bevatten of er op zijn minst naar zou verwijzen.

65. De Ombudsman deelt voorts het standpunt van het Rode Kruis dat het nuttig zou zijn geweest voor de strategie en/of het actieplan om specifieke richtsnoeren vast te stellen voor deelnemers aan gezamenlijke terugkeeroperaties over hoe om te gaan met noodsituaties waarin onderschepte migranten zich kunnen bevinden.

66. Tot slot wordt in de strategie, zoals veel respondenten terecht hebben opgemerkt, helemaal niet verwezen naar de bescherming van persoonsgegevens van onderschepte migranten. De Ombudsman acht het raadzaam dat in de strategie waarborgen voor gegevensbescherming worden vastgesteld, evenals verhaalmechanismen indien de rechten van betrokkenen worden geschonden. Hoewel het actieplan de titel "Zorgen voor een adequate bescherming van persoonsgegevens"bevat, lijkt de beschrijving van deze actie bovendien nogal raadselachtig en plezant ("Invoering van passende maatregelen en procedures voor de verwerking van persoonsgegevens om de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen"). Het zou beter zijn geweest als het actieplan in plaats daarvan specifieke uitvoeringsmaatregelen bevatte.

67. Wat de gedragscodes betreft, heeft een aantal respondenten twijfels geuit over het bindende karakter van de gedragscode die van toepassing is op alle Frontex-operaties (goedgekeurd in maart 2011), twijfels geuit over het nut van het streven naar eerbiediging van de grondrechten door middel van disciplinaire maatregelen, zoals bepaald in de gedragscode, en kritiek geuit op de inhoud van een aantal andere bepalingen. In de overige paragrafen van dit deel zal de Ombudsman deze kwesties behandelen. In dit verband merkt de Ombudsman op dat Frontex inmiddels zijn gedragscode van maart 2011 voor alle Frontex-operaties heeft herzien en in 2012 een nieuwe gedragscode heeft aangenomen voor alle personen die aan Frontex-activiteiten deelnemen. In artikel 2 van de nieuwe gedragscode wordt "Frontex-activiteit" gedefinieerd als "elke activiteit die door Frontex wordt gecoördineerd of geleid in het kader van zijn taken zoals beschreven in de Frontex-verordening, met inbegrip van gezamenlijke operaties, proefprojecten, gezamenlijke terugkeeroperaties en opleidingen."

68. Wat de juridische aard van de gedragscode betreft, neemt de Ombudsman nota van de verklaring van Frontex in zijn advies dat de gedragscode bindend is voor alle deelnemers aan Frontex-activiteiten [8]. Hij is van mening dat deze verklaring wordt bevestigd door de taal die in de gedragscode wordt gebruikt (zie bijvoorbeeld artikel 4, waarin staat dat deelnemers ": a) de menselijke waardigheid en de grondrechten van ieder individu te bevorderen en te eerbiedigen") en wordt bevestigd door het feit dat de gedragscode als bijlage bij de operationele plannen is gevoegd. Zij ontvangt bovendien steun uit artikel 23 van de gedragscode, dat voorziet in specifieke sancties in geval van schendingen van de gedragscode. Dit kan de onmiddellijke verwijdering van een Frontex-personeelslid uit een operatie omvatten. Ondanks de titel "Gedragscode", die in de Frontex-verordening wordt gebruikt en die erop zou kunnen wijzen dat de gedragscode juridisch niet bindend is, concludeert de Ombudsman dat de code als bindend moet worden beschouwd voor deelnemers aan Frontex-operaties. Aangezien de desbetreffende verklaring van Frontex echter lijkt te worden tegengesproken door de in de strategie verstrekte informatie, zou Frontex kunnen overwegen de nodige wijzigingen in de strategie aan te brengen om rekening te houden met de werkelijke juridische aard van de gedragscode.

69. In de gegeven context moet ook worden opgemerkt dat artikel 3, lid 1, van de gedragscode de deelnemers verplicht de wet na te leven. Bovendien bevorderen en eerbiedigen de deelnemers overeenkomstig artikel 4 de menselijke waardigheid en de grondrechten. Hoewel artikel 5 bis de deelnemers alleen verplicht om onder meer de erkenning van personen die om internationale bescherming verzoeken en het verlenen van passende bijstand aan deze personen te bevorderen, lijkt het erop dat in de formulering rekening wordt gehouden met het feit dat deze taken onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten vallen. De Ombudsman is derhalve van mening dat de gedragscode voldoende duidelijk is door deelnemers te verplichten de grondrechten in hun gedrag te eerbiedigen en niet alleen te bevorderen.

70. Toen de deelnemers aan de openbare raadpleging de aandacht vestigden op de onzekerheid over het toepasselijke recht (zie punt 60 hierboven), legden zij bijzondere nadruk op de bepalingen van de gedragscode (versie van 2011) betreffende het gebruik van geweld, die betrekking hebben op bijzonder gevoelige gebieden vanuit het oogpunt van de grondrechten. De Ombudsman herinnert eraan dat artikel 19 van de gedragscode bepaalt dat het gebruik van geweld niet hoger mag zijn dan de minimale mate die door de omstandigheden vereist is voor de uitoefening van taken of die noodzakelijk is in het kader van legitieme zelfverdediging of legitieme verdediging van andere personen. Aangezien "legitieme zelfverdediging"of "legitieme verdediging van andere personen"in de meeste rechtsstelsels lijken te worden erkend als gronden voor het gebruik van wapens, ook buiten de uitoefening van professionele taken, is de Ombudsman van mening dat deze geen aanleiding geven tot ernstige bezorgdheid. Toch blijft het een feit dat, als gevolg van de onzekerheden met betrekking tot het toepasselijke recht, de feitelijke inhoud van deze bevoegdheidsdelegaties van lidstaat tot lidstaat kan verschillen. Wat de bezorgdheid over de noodzaak en evenredigheid van dergelijke bepalingen betreft, merkt de Ombudsman op dat het gebruik van geweld en wapens "niet hoger mag zijn dan het door de omstandigheden vereiste minimum"(zie artikel 19, lid 2, en artikel 20, lid 2, van de gedragscode). Er kan dus niet worden gezegd dat het gebruik van deze middelen onbeperkt is. Tegelijkertijd acht de Ombudsman het raadzaam deze bepalingen te verduidelijken en te specificeren, aangezien zij in relatief ruime bewoordingen lijken te zijn geformuleerd.

71. Wat de door de verordening vereiste (specifieke) gezamenlijke terugkeercode betreft, waren sommige respondenten specifiek ingenomen met het feit dat deze wordt opgesteld, maar herhaalden zij hun bezorgdheid over het bindende karakter ervan. Met betrekking tot deze kwestie verwijst de Ombudsman naar zijn bovenstaande overwegingen over de gedragscode. Sommige respondenten verklaarden ook dat het verrassend is dat de gezamenlijke terugkeercode nog niet is ingevoerd, hoewel Frontex al jaren gezamenlijke terugkeeroperaties coördineert. In dit verband herinnert de Ombudsman eraan dat de verplichting om de gezamenlijke terugkeercode op te stellen alleen voortvloeit uit de Frontex-verordening, zoals gewijzigd in 2011. Hij merkt op dat de opstelling ervan aan de gang is en zich in een vergevorderd stadium bevindt, en vertrouwt erop dat Frontex de gezamenlijke terugkeercode binnen een redelijke termijn zal aannemen. Wat de inhoud van die code betreft, is de Ombudsman van mening dat het nuttig zou zijn als de gezamenlijke terugkeercode een bepaling zou bevatten waarin de relatie ervan met de gedragscode wordt uiteengezet.

Doeltreffend mechanisme om toe te zien op de eerbiediging van de grondrechten bij al zijn activiteiten

72. Frontex voerde aan dat er een doeltreffend mechanisme voor toezicht op de eerbiediging van de grondrechten bij al zijn activiteiten zal worden opgezet door middel van interactie tussen i) het adviesforum; ii) de grondrechtenfunctionaris; iii) het mechanisme voor de opschorting en beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten; en iv) de bevoegdheden van de uitvoerend directeur als het tot aanstelling bevoegde gezag dat het definitieve besluit neemt. In de volgende beoordeling zal de Ombudsman zich richten op mogelijke klachtenmechanismen na toetsing van de materiële voorwaarden voor het beëindigen en/of opschorten van gezamenlijke operaties en proefprojecten.

73. Wat de beëindiging van gezamenlijke operaties en proefprojecten betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat het Agentschap, overeenkomstig artikel 3, lid 1 bis, van de verordening, na de betrokken lidstaat daarvan in kennis te hebben gesteld, gezamenlijke operaties en proefprojecten kan beëindigen "indien niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor het uitvoeren van die gezamenlijke operaties of proefprojecten". De uitvoerend directeur schort gezamenlijke operaties en proefprojecten geheel of gedeeltelijk op of beëindigt deze indien hij/zij van oordeel is dat dergelijke schendingen van de grondrechten of internationale beschermingsverplichtingen "ernstig van aard zijn of waarschijnlijk zullen voortduren".

74. De Ombudsman merkt op dat de bovengenoemde mogelijkheden om operaties op te schorten of te beëindigen een aanzienlijke mate van discretie inhouden en berusten op een juridische beoordeling van wat in de meeste gevallen complexe feitelijke omstandigheden zullen zijn.

75. In het licht van deze overwegingen is de Ombudsman ingenomen met de oprichting van een interne taskforce die belast is met het opstellen van een SOP om de eerbiediging van de grondrechten bij de bovengenoemde operaties te waarborgen. Hij is ook ingenomen met de verklaring van Frontex dat het van plan is de SOP openbaar te maken zodra deze beschikbaar is.

76. Tegelijkertijd zou, zoals in punt 61 hierboven is gesuggereerd, het standpunt van Frontex dat de identificatie van mogelijke schendingen van de grondrechten uitsluitend een zaak is waarover per geval moet worden beslist, kunnen worden gewijzigd en zouden mogelijke schendingen van de grondrechten duidelijk aan de betrokken functionarissen kunnen worden voorgelegd onder verwijzing naar het Europees Handvest van de grondrechten. Bovendien beveelt de Ombudsman Frontex aan concrete richtsnoeren vast te stellen ter verduidelijking van de werkelijke betekenis van formuleringen zoals "indien niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor het uitvoeren van die gezamenlijke operaties of proefprojecten" en schendingen van de grondrechten of internationale beschermingsverplichtingen die "ernstig van aard zijn of waarschijnlijk zullen voortduren". In overeenstemming met de bijdrage van de Commissie migratie, vluchtelingen en ontheemden verdient een duidelijk mechanisme in combinatie met specifieke criteria dan ook duidelijk de voorkeur. De Ombudsman is ook van mening dat het openbaar maken van relevante criteria, waardoor derden die niet rechtstreeks bij Frontex-activiteiten betrokken zijn, verslag kunnen uitbrengen over mogelijke schendingen, een verdere troef zou kunnen zijn [9]. Tot slot blijft de kwestie van het toezicht op de door de uitvoerend directeur in dit verband genomen besluiten openstaan [10].

77. De Ombudsman maakt uit de ontvangen bijdragen ook op dat er kritiek is geuit op de niet-toepasselijkheid van de opschortings- en beëindigingsclausule op gezamenlijke terugkeeroperaties. Hoewel uit artikel 3, lid 1 bis, van de verordening blijkt dat de daarin opgenomen mogelijkheden tot opschorting en beëindiging alleen van toepassing zijn op gezamenlijke operaties en proefprojecten, moet worden opgemerkt dat dit besluit door de wetgever is genomen en als zodanig niet tot de bevoegdheid van Frontex behoort om het te wijzigen. Toch zou het Agentschap kunnen overwegen of er ruimte is om regels vast te stellen, bijvoorbeeld in de gezamenlijke terugkeercode, over de beëindiging en opschorting van gezamenlijke terugkeeroperaties.

78. Wat mogelijke klachtenmechanismen en de rol van de grondrechtenfunctionaris betreft, wijst de Ombudsman er in de eerste plaats op dat de grondrechtenfunctionaris in september 2012 is benoemd. De Ombudsman onderstreept het belang van het duidelijk vormgeven en definiëren van de taken van de grondrechtenfunctionaris, aangezien, zoals de Jezuïetenvluchtelingendienst terecht heeft opgemerkt, de taken van de grondrechtenfunctionaris zoals vermeld in het antwoord van Frontex aan de Ombudsman nogal vaag en niet-specifiek zijn. Dit wijst op een grote beoordelingsmarge bij de beslissingen van de grondrechtenfunctionaris. Er is ook geen duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de grondrechtenfunctionaris en de coördinerende functionaris van een Europees grenswachtteam. Het is raadzaam deze leemte op te vullen. Ten slotte kan de structuur van het FRO-kantoor zoals ontworpen door Frontex de indruk wekken dat de FRO niet volledig onafhankelijk is. Haar tot aanstelling bevoegde gezag is immers de uitvoerend directeur, aan wie zij verslag zal moeten uitbrengen en die haar werk zal beoordelen. In de functieomschrijving van de grondrechtenfunctionaris die bij het advies van Frontex is gevoegd, staat dat "[d]e grondrechtenfunctionaris [...] een verklaring [zal] moeten afleggen waarin hij zich ertoe verbindt onafhankelijk in het belang van Frontex op te treden". Amnesty, Statewatch en Migreurop betwijfelden of werken in het belang van een specifieke entiteit verenigbaar is met het onafhankelijkheidsbeginsel. Amnesty stelde voor om het adviesforum ten minste nauw te betrekken bij de werkzaamheden van de grondrechtenfunctionaris, zodat de grondrechtenfunctionaris zijn taken doeltreffend kan uitvoeren en kan ondersteunen. De Ombudsman zal deze suggestie als aanbeveling naar voren brengen.

79. Ten tweede merkt de Ombudsman op dat het behandelen van individuele klachten over schendingen van de grondrechten niet tot de taken van de grondrechtenfunctionaris behoort. Uit het advies van Frontex blijkt dat de invoering van een systeem voor het melden van/voorlichten over schendingen van de grondrechten naar zijn mening volstaat om de volledige naleving van zijn verplichtingen op het gebied van de grondrechten te waarborgen. Punt 17 van de strategie bepaalt namelijk dat Frontex een doeltreffend meldingssysteem zal opzetten om ervoor te zorgen dat incidenten of ernstige risico’s met betrekking tot de grondrechten onmiddellijk worden gemeld door Frontex-personeel/deelnemende functionarissen en dat deze melding de basis moet vormen voor een doeltreffende monitoring van alle [Frontex]-operaties. De Ombudsman stelt voor dat Frontex nadenkt over de vraag of een meldings-/informatiesysteem kan worden beschouwd als een vervanging van een klachtenmechanisme. Meldingsplichten en klachtenmechanismen zijn geen alternatieven. Zij vormen een vrij complementair middel om een doeltreffende bescherming van de grondrechten te waarborgen. Volgens de Ombudsman kan de naleving uiteindelijk niet doeltreffend zijn zonder deze laatste.

80. Evenzo is erop gewezen dat disciplinaire maatregelen niet volstaan om de eerbiediging van de grondrechten te waarborgen. De Ombudsman deelt dit standpunt en herhaalt dat het belangrijk is in dit verband te voorzien in een doeltreffend klachtenmechanisme.

81. Ook al benoemt Frontex voor elke operatie een coördinerend functionaris (FCO) die toezicht houdt op de uitvoering van het operationele plan en de gedragscode en dus een sleutelrol speelt bij de follow-up van de melding van ernstige incidenten, dit neemt niet weg dat er een echt klachtenmechanisme nodig is dat openstaat voor alle betrokken personen, namelijk deelnemers aan operaties die op grond van EU- of nationale regels verplicht zijn verslag uit te brengen en ook degenen die rechtstreeks door inbreuken worden getroffen, alsook degenen die daarvan op de hoogte raken (journalisten, ngo’s enz.).

82. In overeenstemming met de overwegingen in punt 61 hierboven is de Ombudsman van mening dat er gegronde redenen kunnen zijn voor de grondrechtenfunctionaris om te overwegen individuele klachten over schendingen van de grondrechten te behandelen. De behandeling van klachten over de activiteit van het personeel van een lidstaat kan ten minste betekenen dat het wordt overgedragen aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat of aan een nationale ombudsman die toezicht houdt op die autoriteit. In dit verband neemt de Ombudsman nota van de bemoedigende suggestie van de Griekse Ombudsman, met betrekking tot de gezamenlijke operaties en proefprojecten die Frontex samen met de Griekse autoriteiten uitvoert, dat op EU-niveau een monitoringmechanisme voor schendingen van de grondrechten moet worden ingesteld om "schendingen van de grondrechten te onderzoeken en te voorkomen". Wat klachten over het gedrag van het personeel van Frontex betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat de Europese grenswachtteams niet alleen bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten, maar ook uit vertegenwoordigers van Frontex. Hoewel de Ombudsman er geen probleem mee heeft te aanvaarden dat Frontex-personeel niet gekwalificeerd is om grenscontroletaken uit te voeren en alleen wordt ingezet voor coördinatietaken, teneinde de samenwerking tussen het gastland en de deelnemende lidstaten te bevorderen, kan dit er niet op neerkomen dat Frontex wordt afgeschermd van de verantwoordelijkheid voor handelingen die zijn personeel verricht bij de uitoefening van zijn coördinatietaken. De ombudsmannen vertrouwen erop dat Frontex het met zijn standpunt eens zal zijn.

83. De Ombudsman stelt voor dat de grondrechtenfunctionaris de mogelijkheid zou kunnen overwegen om individuele klachten over schendingen van de grondrechten, met inbegrip van klachten in het algemeen belang, met betrekking tot alle activiteiten van Frontex te behandelen, en dat Frontex de grondrechtenfunctionaris daartoe passende administratieve ondersteuning biedt. In dit verband neemt hij ook nota van de verklaring van Frontex in zijn advies dat de grondrechtenfunctionaris een actieve rol zal spelen bij de totstandbrenging in concreto van het mechanisme voor toezicht op de eerbiediging van de grondrechten.

84. Wat het CF betreft, definieerde Frontex het als "een bron van kennis en deskundigheid". De belangrijkste taak van het CF zou dus zijn om strategische aanbevelingen en richtsnoeren te verstrekken aan de uitvoerend directeur en de raad van bestuur op het gebied van grondrechten. Wat de toezichthoudende rol van het CF betreft, begrijpt de Ombudsman dat het bevoegd is om i) een jaarverslag op te stellen over de uitvoering door Frontex van zijn verplichtingen op het gebied van de grondrechten, en ii) verslagen van de grondrechtenfunctionaris te ontvangen. Aangezien de grondrechtenfunctionaris ook verplicht is verslag uit te brengen aan de raad van bestuur en de uitvoerend directeur, zou het CF, dat bestaat uit internationale organisaties, EU-agentschappen en ngo's [11], aldus kunnen dienen als tegenwicht voor de controle van de raad van bestuur en de uitvoerend directeur over de grondrechtenfunctionaris en uiteindelijk kunnen bijdragen tot de onafhankelijkheid van de grondrechtenfunctionaris.

85. In het licht van de voorgaande analyse zou de Ombudsman bepaalde aanbevelingen aan Frontex willen doen om de uitvoering van de grondrechten verder te versterken. Zij zijn opgenomen in de onderstaande ontwerpaanbeveling.

C. De ontwerpaanbeveling

Frontex zou kunnen overwegen de volgende verdere maatregelen te nemen:

Met betrekking tot de strategie

A. te verduidelijken i) of zij zich verantwoordelijk acht voor schendingen van de grondrechten in het kader van haar activiteiten en, zo ja, onder welke voorwaarden; en ii) in de gedragscode, het rechtskader dat van toepassing is op het gedrag van alle deelnemers aan Frontex-operaties (punt 61 van de beoordeling van de Ombudsman);

B. het vaststellen van specifieke gegevensbeschermingswaarborgen voor onderschepte migranten, alsook verhaalmechanismen voor betrokkenen wier rechten worden geschonden. Als alternatief zou het actieplan in dit verband kunnen worden aangevuld (punt 66 van de beoordeling van de Ombudsman);

Wat het actieplan betreft

[12]

C. het vaststellen van maatregelen die een concrete dimensie geven aan de doelstelling van punt 17 van de strategie, namelijk dat, na melding door Frontex-personeel of deelnemende functionarissen, incidenten of ernstige risico's met betrekking tot de grondrechten" kunnen worden aangepakt" (punt 62 van de beoordeling van de Ombudsman);

D. met vermelding van i) de datum van publicatie van het jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering van de strategie, en ii) de wijze waarop het " openbaar wordt gemaakt (punt 63 van de beoordeling van de Ombudsman);

E. verduidelijking van de sancties die moeten worden toegepast op deelnemers aan Frontex-operaties die geen lid zijn van het eigen personeel (punt 64 van de beoordeling van de Ombudsman);

F. het vaststellen van specifieke richtsnoeren voor deelnemers aan gezamenlijke terugkeeroperaties over hoe om te gaan met noodsituaties waarin onderschepte migranten zich kunnen bevinden (punt 65 van de beoordeling van de Ombudsman);

Wat de gedragscodes betreft

G. verdere verduidelijking van de juridische aard van de gedragscode (punt 68 van de beoordeling van de Ombudsman);

H. verduidelijking van artikel 19, lid 2, en artikel 20, lid 2, van de gedragscode (punt 70 van de beoordeling van de Ombudsman);

I. in de komende gezamenlijke terugkeercode een bepaling op te nemen over het verband tussen deze code en de (algemene) gedragscode (punt 71 van de beoordeling van de Ombudsman);

Beëindiging/opschorting van de activiteiten

J. het verstrekken van concrete richtsnoeren met betrekking tot de werkelijke betekenis van formuleringen zoals "indien niet langer aan de voorwaarden voor het uitvoeren van die gezamenlijke operaties of proefprojecten wordt voldaan" en schendingen van de grondrechten of internationale beschermingsverplichtingen die "ernstig van aard zijn of waarschijnlijk zullen voortduren" (punt 76 van de beoordeling van de Ombudsman);

K. overweegt of er ruimte is om regels vast te stellen, bijvoorbeeld in de gezamenlijke terugkeercode, over de beëindiging en opschorting van gezamenlijke terugkeeroperaties (punt 77 van de beoordeling van de Ombudsman);

Met betrekking tot het adviesforum

L. het nemen van alle mogelijke maatregelen om de nauwe samenwerking van het Forum met en de ondersteuning van de FRO bij de doeltreffende uitvoering van haar taken aan te moedigen (punt 78 van de beoordeling van de Ombudsman);

Met betrekking tot de grondrechtenfunctionaris

M. i) het nemen van alle mogelijke maatregelen om de grondrechtenfunctionaris in staat te stellen de behandeling te overwegen van klachten over inbreuken op de grondrechten bij alle Frontex-activiteiten die zijn ingediend door personen die individueel door de inbreuken zijn getroffen en ook in het algemeen belang, en ii) het verlenen van passende administratieve ondersteuning voor dat doel (punt 83 van de beoordeling van de Ombudsman).

De Ombudsman zou het op prijs stellen als het Agentschap uiterlijk op 31 juli 2013 een uitvoerig gemotiveerd advies over de bovengenoemde suggesties zou kunnen uitbrengen. Het uitvoerig gemotiveerde advies kan bestaan uit de aanvaarding van de ontwerpaanbeveling en een beschrijving van de wijze waarop deze is uitgevoerd.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 9 april 2013

 

---

[1] Verordening (EU) nr. 1168/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad tot oprichting van een Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (PB 2011, L 304, blz. 1).

[2] Artikel 26 bis van de verordening luidt als volgt:

"1. Het Bureau stelt zijn grondrechtenstrategie op, ontwikkelt deze verder en voert deze uit. Het Agentschap zet een doeltreffend mechanisme op om toe te zien op de eerbiediging van de grondrechten bij alle activiteiten van het Agentschap.

2. Het Agentschap richt een adviesforum op om de uitvoerend directeur en de raad van bestuur bij te staan op het gebied van de grondrechten. Het Agentschap nodigt het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, het Bureau voor de grondrechten, de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen en andere relevante organisaties uit om deel te nemen aan het adviesforum. Op voorstel van de uitvoerend directeur neemt de raad van bestuur een besluit over de samenstelling en de werkmethoden van het adviesforum en de modaliteiten voor de toezending van informatie aan het adviesforum.

Het adviesforum wordt geraadpleegd over de verdere ontwikkeling en uitvoering van de grondrechtenstrategie, de gedragscode en de gemeenschappelijke kerncurricula.

Het adviesforum stelt een jaarverslag over zijn activiteiten op. Dat verslag wordt openbaar gemaakt.

3. De raad van bestuur wijst een grondrechtenfunctionaris aan die over de nodige kwalificaties en ervaring op het gebied van de grondrechten beschikt. Hij is onafhankelijk in de uitoefening van zijn taken als grondrechtenfunctionaris en brengt rechtstreeks verslag uit aan de raad van bestuur en het adviesforum. Hij/zij brengt regelmatig verslag uit en draagt als zodanig bij aan het mechanisme voor toezicht op de grondrechten."

[3] Ze waren, in alfabetische volgorde: (1) Amnesty International; 2) Caritas Europa; (3) Commissie migratie, vluchtelingen en ontheemden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa; (4) Raadgevende Commissie voor de rechten van de mens (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Europees netwerk van juridische deskundigen (Trans-Europa-deskundigen); (6) de heer Apostolis Fotiadis; (7) de Griekse nationale ombudsman; (8) de heer George Habib; (9) Human Rights Watch; (10) Vereniging van advocaten op het gebied van immigratie (ILPA); (11) Onafhankelijke toezichtcomités (IMB); (12) Jezuïetenvluchtelingendienst Europa; (13) Dr. Luisa Marin (Universiteit Twente - NL; (14) Commissie Meijers (vaste commissie van deskundigen op het gebied van internationale immigratie, vluchtelingen- en strafrecht); (15) het Rode Kruis; (16) de heer Paolo Ruwindu; (17) Statewatch en Migreurop (gezamenlijke bijdrage); (18) De heer Pierre Georges van Wolleghem.

[4] De publicatie vond plaats na toestemming van de contribuanten.

[5] Het redactiecomité bestond uit vertegenwoordigers van de lidstaten en vertegenwoordigers van de Europese Commissie, het FRA, de UNHCR, de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en Frontex.

[6] Bijdrage van Statewatch en Migreurop.

[7] Persbericht van Frontex van 16 oktober 2012, beschikbaar op: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex verwees naar de versie van de code die bestond op het moment dat het advies uitbracht, namelijk de in 2011 vastgestelde code. Deze verklaring is uiteraard geldig met betrekking tot de in 2012 vastgestelde code, die deze heeft vervangen.

[9] Bijdrage van Statewatch en Migreurop.

[10] Bijdrage van Statewatch en Migreurop.

[11] De volgende organisaties zijn op het forum vertegenwoordigd: het Bureau van de Europese instellingen van Amnesty International; Caritas Europa; Kerkelijke Commissie voor Migranten in Europa; Raad van Europa; Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken; Europese Raad voor vluchtelingen en ballingen; FRA; Internationale Katholieke Migratie Commissie; Internationale Commissie van Juristen; Internationale Organisatie voor Migratie; Jezuïetenvluchtelingendienst; Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten; Platform voor internationale samenwerking inzake migranten zonder papieren; het EU-bureau van het Rode Kruis; Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen.

[12] De Ombudsman merkt op dat het actieplan voorziet in de herziening ervan "wanneer de noodzaak daartoe zich voordoet". Hij stelt daarom voor dat Frontex, met het oog op de behandeling van de punten C-F, overweegt een dergelijke herziening uit te voeren.