EINDELIJK

Advies over de ontwerpaanbeveling van de Europese Ombudsman - Twee gezamenlijke klachten van Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl en Spinwatch (ref. 2077/2012/TN) en Friends of the Earth Europe (ref. 1853/2013/TN)

ACHTERGROND/Samenvatting van de feiten/Geschiedenis

In 2012 en 2013 dienden Corporate Europe Observatory, Greenpeace EU Unit, LobbyControl, Spinwatch en Friends of the Earth bij de Ombudsman klachten in over het "draaideurfenomeen". Naar aanleiding van deze klachten heeft de Ombudsman (EO) op 1 februari 2013 besloten een onderzoek op eigen initiatief in te stellen om, vanuit een systemisch perspectief, te verduidelijken hoe de Europese Commissie omgaat met conflicten die kunnen ontstaan wanneer personeelsleden vertrekken of zich bij haar diensten aansluiten.

Het onderzoek

In dit onderzoek probeert de EO systemische problemen en systemische oplossingen voor die problemen te identificeren. De EO benadrukt dat haar onderzoek niet gericht is op de behandeling door de Commissie van de individuele zaken waarnaar de klagers verwijzen, maar op dergelijke algemene systemische kwesties.

In de loop van het onderzoek hebben de diensten van de EO de dossiers van de Commissie grondig geïnspecteerd om systemische problemen op te sporen. De inspecties hadden betrekking op de dossiers van de Commissie met betrekking tot de 11 individuele gevallen die de klagers in hun klachten bij de EO hadden geïdentificeerd, 27 door de Commissie voorgestelde dossiers met betrekking tot 27 andere personeelsleden en 16 dossiers die door de diensten van de EO waren gekozen.

Op 28 november 2013 heeft de EO de Commissie verzocht haar een advies over de door de klagers aangevoerde beweringen en argumenten voor te leggen. Zij heeft de Commissie ook verzocht om in haar advies te reageren op een reeks gedetailleerde vragen die zij had gesteld.

De Commissie heeft haar antwoord op 29 april 2014 bij de marktdeelnemer in een markteconomie ingediend. De EO heeft het antwoord van de Commissie toegezonden aan de klagers, die hun opmerkingen bij de EO hebben ingediend.

Op 22 september 2014 heeft de EO haar ontwerpaanbeveling aan de Commissie en de klagers toegezonden en de Commissie verzocht haar omstandig advies uiterlijk op 31 december 2014 aan de EO voor te leggen. De Commissie heeft verzocht om een verlenging van de termijn tot en met 31 januari 2015, die naar behoren door de marktdeelnemer is toegestaan.

OPMERKINGEN VAN DE COMMISSIE INLEIDING

De Commissie is ingenomen met de ontwerpaanbeveling van de EO als een waardevolle bijdrage aan de algemene discussie over het voorkomen van belangenconflicten. De Commissie is met name ingenomen met de bevestiging dat er, in overeenstemming met de beoordeling van de Commissie, in de overgrote meerderheid van de onderzochte gevallen geen sprake was van belangenconflicten. De EO prijst de Commissie ook bij tal van gelegenheden voor haar succesvolle inspanningen om haar ethisch systeem voortdurend te verbeteren.

De Europese Unie is een rechtsunie en de Commissie is, net als alle andere Europese instellingen en organen, verplicht het recht te eerbiedigen. De Commissie is van mening dat de belangrijkste beginselen die in het geding zijn met betrekking tot de kwestie van "personeel dat de instellingen verlaat om functies in de particuliere sector in te nemen" met name zijn: Transparantie en verantwoordingsplicht, de rechtsstaat, het recht op werk, het recht op bescherming van persoonsgegevens en ten slotte het evenredigheidsbeginsel.

Er kan sprake zijn van enige spanning tussen deze beginselen met betrekking tot de situatie van "personeel dat de instellingen verlaat om posities in de particuliere sector in te nemen": bijvoorbeeld tussen het vereiste van transparantie versus het vereiste van bescherming van persoonsgegevens, of het recht op werk versus de bescherming van het gerechtvaardigde belang van de instelling. Het is de plicht van de instellingen om deze beginselen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Daartoe moeten we het fundamentele evenredigheidsbeginsel toepassen om tot eerlijke en rechtvaardige resultaten te komen die zoveel mogelijk tegemoetkomen aan alle belangen die op het spel staan.

Uit het verslag van de EO blijkt duidelijk dat vermeende tekortkomingen slechts in enkele gevallen zijn vastgesteld. De Commissie vraagt zich dan ook af of het juist is te spreken van "systemisch wanbeheer". Voorts merkt de Commissie op dat haar praktijk volledig in overeenstemming is met het rechtskader dat zij moet toepassen.

Niettemin blijft de Commissie openstaan om te bespreken hoe de kwestie van "personeel dat de instellingen verlaat om posities in de particuliere sector in te nemen" het best kan worden aangepakt, en is zij bereid te overwegen rekening te houden met suggesties voor verdere verbetering van haar systeem.

DE ONTWERP AANBEVELING

De Ombudsman is van oordeel dat de Commissie:

a) Analyseer elke individuele aanvraag om buiten de Commissie te werken volledig en zet die analyse uiteen in goed onderbouwde en goed gedocumenteerde besluiten

De EO erkent in haar ontwerpaanbeveling (hierna "het EO-verslag" genoemd) dat "de Commissie normaliter een uitvoerige motivering geeft in een besluit tot afwijzing van een verzoek om een nevenactiviteit te verrichten en in besluiten tot goedkeuring van dergelijke verzoeken onder voorwaarden"[1].

Haar aanbeveling heeft betrekking op de noodzaak voor de Commissie om "duidelijk en volledig de redenen voor positieve besluiten uiteen te zetten, namelijk besluiten waarbij een ambtenaar zonder voorwaarden wordt gemachtigd om een baan buiten de instelling aan te nemen." Hoewel de EO erkent dat de Commissie terecht stelt dat zij niet wettelijk verplicht is om dergelijke positieve besluiten te motiveren, dringt zij er niettemin op aan dat "het duidelijk een goede administratieve praktijk is en in het belang van alle burgers is dat dergelijke besluiten volledig en met redenen zijn omkleed."

Zoals de Commissie reeds heeft uiteengezet in haar antwoord van 29 april 2014, staat zij open voor nadere toelichting in deze zaken (positieve besluiten). Bij de vorm en inhoud van een dergelijke redenering wordt per geval rekening gehouden met de aard van de beoogde activiteit.

b) naar behoren vast te stellen dat zij heeft geanalyseerd of de door de ambtenaar verstrekte informatie over de voorgestelde externe werkzaamheden voldoende gedetailleerd is om de Commissie in staat te stellen een volledige analyse van die externe werkzaamheden uit te voeren;

Deze aanbeveling is gebaseerd op punt 23 van het EO-verslag: … dat de Commissie in het dossier expliciet vermeldt dat de door de verzoeker verstrekte informatie over zijn of haar functie buiten de Commissie voldoende is om een grondige analyse van de zaak te kunnen uitvoeren. De Ombudsman is van mening dat de aan de dienst die het dossier analyseert opgelegde noodzaak om een dergelijke expliciete verklaring af te leggen, leidt tot een situatie waarin de dienst zorgvuldiger over de kwestie kan nadenken. Indien uit de analyse blijkt dat de verstrekte informatie ontoereikend is, moet de Commissie de aanvrager om aanvullende informatie verzoeken."

De Commissie wil benadrukken dat wanneer zij van oordeel is dat zij niet over voldoende informatie beschikt, zij de aanvrager en/of de betrokken diensten van de Commissie indien nodig om aanvullende elementen verzoekt. Deze verzoeken worden naar behoren in het dossier opgenomen.

De Commissie stemt er echter mee in een aanvullende verklaring in de vorm van een in te vullen en in het dossier op te nemen checklist op te nemen dat de door de aanvrager verstrekte informatie toereikend is om een grondige analyse van het dossier mogelijk te maken.

c) Opmerkingen van andere diensten van de Commissie naar behoren registreren en analyseren, met name wanneer het uiteindelijke standpunt van de Commissie afwijkt van die opmerkingen

De Commissie is ingenomen met het feit dat de EO heeft geconstateerd dat de inspanningen van de Commissie om haar besluit te documenteren, duidelijk zijn verbeterd ten opzichte van de inspectie van onlangs voltooide dossiers.

De Commissie is van mening dat uit haar dossiers blijkt dat zij alle relevante opmerkingen grondig analyseert en zelfs wanneer dat nodig is, meer en uitgebreidere motivering van de betrokken diensten vereist, zoals blijkt uit interne uitwisselingen die naar behoren in het dossier zijn opgenomen. De Commissie zal echter opnieuw van deze gelegenheid gebruik maken om verder na te denken over de vraag of verdere verbeteringen mogelijk zijn.

d) Alle nodige stappen ondernemen om ervoor te zorgen dat de Commissie de regels inzake belangenconflicten consequent toepast in de hele Commissie, onder meer door DG’s te waarschuwen wanneer inconsistenties met betrekking tot het opleggen van voorwaarden worden vastgesteld

Deze aanbeveling is gebaseerd op punt 31 van het EO-verslag: "Door de inzage van de dossiers door de Ombudsman is zij echter tot de conclusie gekomen dat een dergelijke consistentie niet altijd de regel is geweest." In het volgende punt 32 kondigt de EO ook aan dat "De Ombudsman ook voornemens is gevolg te geven aan deze toezegging door de dossiers van de Commissie te inspecteren bij de evaluatie van de tenuitvoerlegging van de nieuwe bepalingen inzake belangenconflicten in het Statuut van de ambtenaren."

In alle gevallen van artikel 16 raadpleegt DG HR het secretariaat-generaal en de Juridische Dienst om ervoor te zorgen dat in alle diensten van de Commissie een juridisch gezonde, consistente en coherente aanpak wordt toegepast. Indien er enige divergentie wordt vastgesteld, wordt de betrokken diensten verzocht na te gaan of dit gerechtvaardigd is en, indien dit het geval blijkt te zijn, vormt deze rechtvaardiging een centraal onderdeel van het dossier. Het feit dat de directeur-generaal van DG HR het tot aanstelling bevoegde gezag is voor besluiten uit hoofde van artikel 16 draagt ook bij tot het waarborgen van een gelijke behandeling van alle voormalige personeelsleden, ongeacht hun DG van herkomst.

Daarnaast wordt de samenhang ook gewaarborgd door het netwerk van ethische correspondenten, dat regelmatig bijeenkomt en deze kwesties bespreekt.

De Commissie heeft reeds stappen ondernomen om de consistentie bij de uitvoering van de ethische bepalingen in het nieuwe Statuut te verbeteren, met name via het netwerk van ethische correspondenten en via de in oktober 2014 gelanceerde website voor ethische samenwerking, en zal ook nagaan of de ontwikkeling van richtsnoeren voor diensten de consistentie verder kan verbeteren.

e) Ervoor zorgen dat de sollicitaties worden beoordeeld door personeelsleden die geen rechtstreekse beroepsmatige banden met de betrokken ambtenaar hebben gehad. Het is van bijzonder belang om deze eis met betrekking tot hoge ambtenaren nauwlettend in de gaten te houden.

In punt 42 van het EO-verslag: "De Ombudsman is van mening dat de grootst mogelijke zorgvuldigheid moet worden betracht om ervoor te zorgen dat de beoordeling van alle aanvragen wordt uitgevoerd door personen die geen rechtstreekse beroepsmatige banden met de verzoeker hebben gehad. De Ombudsman erkent echter ook dat dit voor hoge ambtenaren moeilijk te verwezenlijken kan zijn."

Zoals de Commissie reeds in haar eerdere antwoord heeft opgemerkt, zijn de standpunten van het DG van oorsprong slechts een van de elementen waarmee het tot aanstelling bevoegde gezag in zijn definitieve besluit rekening houdt. Adviezen worden ook verstrekt door niet-verbonden diensten, namelijk het secretariaat-generaal en de Juridische Dienst. Daarnaast wordt het Gemengd Comité in het proces geraadpleegd.

De standpunten van het DG van oorsprong worden verstrekt om eventuele verbanden tussen de nieuwe activiteit en de werkzaamheden die in de laatste drie dienstjaren bij het DG zijn verricht, te beoordelen. Een volledige en correcte analyse van de in de dienst verrichte werkzaamheden en van de daaraan verbonden risico’s kan het best worden uitgevoerd door het directoraat-generaal/de dienst die over de meest relevante deskundigheid beschikt. Met betrekking tot voormalige hogere leidinggevenden wordt een aanvullende controle uitgevoerd bij het kabinet van de commissaris die verantwoordelijk is voor de betrokken dienst.

Zoals het EO-team in de dossiers zal hebben gezien, worden ingewikkelde kwesties die tijdens dit proces aan het licht zijn gekomen, uitvoerig besproken, met name met het secretariaat-generaal en de Juridische Dienst, die worden geraadpleegd over elk dossier met betrekking tot een verzoek uit hoofde van artikel 16. In dit verband zal het onderzoeksteam hebben opgemerkt dat het geenszins zo is dat de standpunten van het DG van oorsprong altijd worden gevolgd.

De Commissie herinnert er ten slotte aan dat de marktdeelnemer heeft vastgesteld dat er in de overgrote meerderheid van de gevallen die haar diensten hebben geïnspecteerd, geen bewijs van belangenconflicten was.

f) Personeelsleden informeren dat zij zich altijd integer en discreet moeten gedragen ten aanzien van de aanvaarding van bepaalde benoemingen of voordelen, hen eraan herinneren dat deze verplichting niet in de tijd beperkt is, en alle mogelijke maatregelen nemen ten aanzien van voormalige personeelsleden die deze verplichting negeren door een problematisch arbeidsaanbod te aanvaarden

De Commissie herinnert het personeel regelmatig aan zijn verplichtingen. Alle personeelsleden die de dienst verlaten, worden op dezelfde manier herinnerd aan hun verplichtingen in een specifiek vertrekdocument. In de besluiten van het tot aanstelling bevoegde gezag worden voormalige personeelsleden herinnerd aan de artikelen van het Statuut waaraan zij na beëindiging van de dienst gebonden zijn, d.w.z. de artikelen 16, 17 en 19, alsook aan artikel 339 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Alle gepensioneerden worden door middel van periodieke berichten ook herinnerd aan hun verplichtingen uit hoofde van artikel 16 van het Statuut.

In haar eerdere antwoord was de Commissie het al eens met de EO over de duur van de verplichtingen van met name artikel 16, lid 1, van het Statuut. De Commissie heeft aangegeven dat wanneer een voormalig personeelslid nog meer dan twee jaar na beëindiging van de dienst in dienst treedt en dit in strijd is met zijn verplichting om zich integer en discreet te gedragen uit hoofde van artikel 16, lid 1, dit kan leiden tot disciplinaire maatregelen.

Richtsnoeren voor verdere verbeteringen

De Commissie begrijpt dat de EO de volgende aanbeveling doet in een geest van samenwerking en behulpzaamheid met als doel het bestaande solide systeem verder te verbeteren.

De Ombudsman stelt de Commissie voor:

g) Identificeer de DG’s die ethische en integriteitscodes moeten hebben en zorg ervoor dat dergelijke codes worden ingevoerd

Veel DG's en diensten hebben specifieke richtsnoeren op het gebied van beroepsethiek. De Commissie is het ermee eens dat dergelijke richtsnoeren een nuttige aanvullende illustratieve rol spelen in bepaalde activiteitssectoren, aangezien zij het personeel kunnen helpen beter te begrijpen wat hun verplichtingen zijn en wat in een bepaalde activiteitssector moeilijke situaties kunnen zijn. Zij zijn echter bedoeld om richtsnoeren te geven op basis van de door de wetgevende autoriteiten vastgestelde regels en kunnen in geen geval verdergaande verplichtingen opleggen aan het personeel. De Commissie is van mening dat het passend is de ontwikkeling van dergelijke specifieke ethische en integriteitscodes over te laten aan de DG's, die het best in staat zijn om de noodzaak en inhoud van dergelijke codes te beoordelen. De consistentie van de codes wordt gewaarborgd door de vereiste dat zij worden goedgekeurd door DG HR, het secretariaat-generaal en de Juridische Dienst.

h) Indien van toepassing, ook aanvragen analyseren om buiten de Commissie te werken op basis van DG-specifieke ethische en integriteitscodes.

Dit voorstel is gebaseerd op punt 19 van het EO-verslag: "Indien een ambtenaar die voorheen werkzaam was bij een DG met een DG-specifieke ethische en integriteitscode een verzoek indient om een baan te mogen aanvaarden (zie hieronder en de richtsnoeren in punt h) hieronder), moet in het besluit over de aanvraag worden vermeld of de betrokken code meer gedetailleerde en relevante regels bevat en moet de aanvraag ook op basis van deze regels worden geanalyseerd."

Zie het antwoord op suggestie g) hierboven.

i) Verbetering van de website over ethiek en gedrag van de Commissie

De Commissie werkt haar website over ethiek en gedrag op Europa voortdurend bij en verbetert deze voortdurend en zal deze inspanningen opvoeren (zie ook het antwoord op punt d).

j) DG-specifieke codes of richtsnoeren online publiceren

De Commissie zal nagaan hoe passende publiciteit kan worden gegeven aan deze interne codes en richtsnoeren, maar onderzoekt nog hoe dit kan worden gedaan, met het oog op meer transparantie door middel van adequate publicatie op de Europa-website.

k) online publiceren, met betrekking tot besluiten tot goedkeuring van verzoeken van hoge ambtenaren om buiten de Commissie te werken, i) de naam van de betrokken hoge ambtenaar, ii) nadere gegevens over de door die hoge ambtenaar bij de Commissie uitgevoerde taken, iii) nadere gegevens over de bij de nieuwe activiteiten uit te voeren taken, en iv) de gedetailleerde beoordeling en conclusies van de Commissie (met inbegrip van eventuele voorwaarden) met betrekking tot mogelijke belangenconflicten;

De Commissie is momenteel bezig na te denken over de juiste vorm, reikwijdte en inhoud van de jaarlijkse informatie die moet worden opgenomen in de publicatie waarin artikel 16, lid 4, van het Statuut voorziet. Daartoe heeft de Commissie contact opgenomen met de andere betrokken instellingen. De Commissie neemt derhalve nota van de standpunten van de EO en zal deze in aanmerking nemen bij de ontwikkeling van het formaat van de jaarlijkse publicatie, maar kan in dit stadium geen specifieke verbintenissen aangaan. In dit verband moet ten volle rekening worden gehouden met gegevensbeschermingskwesties.

Zodra het systeem van de Commissie van kracht is, zal de Commissie de Ombudsman graag nadere details verstrekken.

l) De Ombudsman in kennis stellen van elk geval waarin uitzonderlijke en dwingende privacyredenen de in punt k) bedoelde publicatie verhinderen. De Ombudsman zal vervolgens het dossier onderzoeken en beoordelen van het besluit dat is genomen om die hoge ambtenaar toe te staan buiten de Commissie te werken.

De Commissie neemt nota van het standpunt van de Ombudsman en zal bij het ontwerpen van haar systeem voor de publicatie van informatie nagaan of dit haalbaar is.

De Commissie beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid om de beoordelingen te verrichten en besluiten op dit gebied te nemen. De marktdeelnemer heeft echter natuurlijk het recht om onderzoeken in te stellen wanneer zij van mening is dat er redenen zijn om mogelijke gevallen van wanbeheer te vermoeden. De Commissie zal haar volledige medewerking verlenen wanneer de Ombudsman besluit een dossier in het kader van een onderzoek te onderzoeken.

m) Opzetten van een gecentraliseerd register van personeelsaanvragen om buiten de Commissie te werken en voor de beoordeling van belangenconflicten van inkomende personeelsleden

Zoals de EO weet, beschikt de Commissie over een centraal intern instrument dat de verwerking mogelijk maakt van de beoordelingen van ethische verzoeken en de daaropvolgende besluiten die in het persoonsdossier van de verzoeker moeten worden opgenomen. Deze centrale verwerkingstool wordt geleidelijk uitgebreid om alle ethische verzoeken te omarmen en kan als gelijkwaardig aan een register worden beschouwd. Verdere ontwikkelingen zijn gepland in het kader van het vergroten van de transparantie en de verantwoordingsplicht.

In dit verband merkt de Commissie op dat de marktdeelnemer niet voornemens is een dergelijk register openbaar te maken en dat de marktdeelnemer van mening is dat de regels inzake gegevensbescherming moeten worden nageleefd.

n) Gebruik de aanbeveling van de Ombudsman in de punten a) tot en met f) als richtsnoeren bij de beoordeling van mogelijke belangenconflicten van binnenkomend personeel

Artikel 11, derde en vierde alinea, van het Statuut geeft reeds uitvoering aan die aanbevelingen van de EO betreffende de noodzaak en de wijze van beoordeling van mogelijke belangenconflicten bij de aanwerving van nieuw personeel en zelfs bij terugkeer van verlof om redenen van persoonlijke aard. Voor al het personeel van de Commissie worden de personeelsleden regelmatig herinnerd aan hun verplichtingen op het gebied van opleiding en bewustmaking.

o) Gebruik de in de punten a) tot en met f) hierboven uiteengezette aanbeveling van de Ombudsman bij de analyse van de vraag of het verbod voor hoger personeel om de Commissie te verlaten om te lobbyen of te pleiten ten aanzien van de Commissie wordt nageleefd

De Commissie zal in een positieve geest de haalbaarheid van de aanbeveling van de Ombudsman verder onderzoeken bij de beoordeling van de zaken betreffende het verbod voor hoge ambtenaren om lobbyactiviteiten te ontplooien. Zij zal in deze gevallen rekening houden met de in de punten a) tot en met f) hierboven uiteengezette beginselen.

p) De nodige stappen te ondernemen om ervoor te zorgen dat in alle toekomstige zaken het beleid tot uiting komt dat in het dossier uitdrukkelijk wordt verwezen naar de door de ambtenaren aangeboden verbintenissen om belangenconflicten weg te nemen en dat deze worden geanalyseerd.

De Commissie heeft in haar eerdere antwoord reeds verklaard dat de door haar voormalige personeelsleden aangeboden verbintenissen zullen worden vermeld in de besluiten van het tot aanstelling bevoegde gezag.

Conclusies

De Commissie is ingenomen met de ontwerpaanbeveling van de EO als een waardevolle bijdrage aan de discussie over belangenconflicten en de daarmee verband houdende bewustmaking. Besluiten van de Commissie zijn met redenen omkleed en goed gedocumenteerd. Tegelijkertijd zal zij ernaar streven haar systeem te verbeteren, met name om ervoor te zorgen dat het publiek naar behoren wordt geïnformeerd over de regels en procedures en over de wijze waarop deze door de Commissie worden toegepast, met inachtneming van de vereisten inzake gegevensbescherming.

 

[1] EO-verslag, punt 20