De EU-agentschappen spelen een centrale rol door het EU-beleid uit te voeren en technische, wetenschappelijke en juridische expertise te verstrekken in belangrijke sectoren. Elke perceptie dat hun ambtenaren particuliere belangen nastreven die in strijd zijn met hun taken, kan het vertrouwen van het publiek in hun werk ondermijnen. De Europese Ombudsman heeft consequent gewezen op de risico’s van het fenomeen “draaideur” – waarbij personeel overgaat naar externe rollen, met name in de particuliere sector. Zelfs een klein aantal spraakmakende zaken kan publieke onrust en reputatieschade veroorzaken, zoals blijkt uit recente onderzoeken.

Tegelijkertijd moet de EU-administratie gekwalificeerde professionals aantrekken om prioriteiten als duurzaamheid, digitalisering en veiligheid aan te pakken. Maatregelen zoals afkoelingsperioden en functiebeperkingen kunnen van invloed zijn op de loopbaanflexibiliteit, met name op gebieden als recht, financiën of technologie.

Tegen deze achtergrond werd in dit onderzoek vanuit een systemisch oogpunt onderzocht hoe EU-agentschappen draaideurzaken behandelen. Het doel was om goede praktijken en mogelijke tekortkomingen in het bestaande beleid en de bestaande praktijken in kaart te brengen. Daartoe heeft de Ombudsman een gedetailleerde evaluatie uitgevoerd van het beleid van 15 EU-agentschappen en 54 dossiers geïnspecteerd over individuele zaken die door negen EU-agentschappen zijn behandeld. Het onderzoeksteam van de Ombudsman had een ontmoeting met vertegenwoordigers van vijf EU-agentschappen om openstaande kwesties op te helderen.

Bijna alle EU-agentschappen die documentatie bij de Ombudsman hebben ingediend, zeiden dat zij de aanpak van de Europese Commissie hadden gevolgd bij de uitvoering van de wettelijke verplichtingen van personeelsleden die overstappen naar functies in de particuliere sector, hetzij bij vertrek, hetzij tijdens onbetaald verlof. De Ombudsman constateerde echter dat sommige EU-agentschappen gedetailleerdere en uitgebreidere richtsnoeren hebben voor de uitvoering van deze wettelijke verplichtingen dan andere. De door de Ombudsman vastgestelde verschillen betreffen de wijze waarop agentschappen omgaan met laattijdige of onvolledige kennisgevingen van activiteiten na de dienst, de wijze waarop agentschappen dergelijke kennisgevingen beoordelen, de aard van de opgelegde risicobeperkende maatregelen, de transparantie van besluiten over aangemelde activiteiten na de dienst en de wijze waarop eventuele daaruit voortvloeiende verplichtingen worden gemonitord, alsook de wijze waarop agentschappen personeel opleiden met betrekking tot hun ethische verplichtingen.

Voorts constateerde de Ombudsman dat de regels en het beleid met betrekking tot de activiteiten na afloop van het mandaat van niet-personeelsleden, dat wil zeggen leden van de raden van bestuur of de raden van toezichthouders van de agentschappen, aanzienlijk verschillen. De meeste leden van de raad van bestuur van agentschappen worden benoemd door nationale autoriteiten en vertegenwoordigen hun respectieve lidstaten, wat betekent dat zij onderworpen blijven aan nationale ethische regels, die van lidstaat tot lidstaat verschillen. Om mogelijke belangenconflicten en reputatieschade als gevolg van draaideurverhuizingen aan te pakken, hebben slechts enkele van de bestuursorganen van de EU-agentschappen die in dit onderzoek zijn onderzocht, beleid vastgesteld dat de activiteiten na het mandaat van (voormalige) leden van de raad van bestuur regelt.

Om de EU-agentschappen te helpen hun regels inzake draaideurverplaatsingen verder aan te scherpen, heeft de Ombudsman een reeks richtsnoeren voor goede praktijken opgesteld:

• Een sterk integriteitskader begint met preventie: Het is van essentieel belang dat het personeel en de leden van de raad van bestuur worden voorzien van duidelijke richtsnoeren, regelmatige opleiding en doorlopende bewustmakingsinitiatieven om een volledig begrip van ethische verplichtingen te waarborgen.
• Dit wordt versterkt door robuuste standaardwerkprocedures voor de omgang met draaideursituaties, die zorgen voor een duidelijke, stapsgewijze aanpak van kennisgevingen, beoordelingen en naleving.
• Transparante criteria voor het beperken van post-service of post-mandaat rollen moeten vooraf worden vastgesteld, zodat individuen zich volledig bewust zijn van de beperkingen voordat ze toetreden.
• Wanneer een overstap naar de particuliere sector wordt gesignaleerd, moeten agentschappen snel handelen - door grondige risicobeoordelingen uit te voeren, potentiële belangenconflicten in kaart te brengen en onmiddellijke voorzorgsmaatregelen te nemen, zoals het intrekken van toegangsrechten of het waar nodig opnieuw toewijzen van verantwoordelijkheden.
• De besluitvorming moet eerlijk, transparant en goed gedocumenteerd zijn, zodat personen opmerkingen kunnen maken over voorgestelde beperkingen en er tegelijkertijd voor kunnen zorgen dat risico’s doeltreffend worden beheerd door middel van evenredige maatregelen zoals afkoelingsperioden, lobbyverboden of, waar nodig, regelrechte verbodsbepalingen.
• Tijdige, met redenen omklede besluiten moeten het recht op beroep duidelijk omschrijven.
• Afgezien van een grondige besluitvorming is de verantwoordingsplicht afhankelijk van een sterke handhaving. Dit omvat het publiceren van samenvattingen van toegestane activiteiten, het actief monitoren van de naleving van opgelegde voorwaarden en het naleven van vertrouwelijkheidsverplichtingen.
• Wanneer inbreuken worden vermoed, moeten agentschappen onmiddellijk reageren - de feiten vaststellen en disciplinaire maatregelen nemen in ernstige gevallen - om het vertrouwen te behouden en de institutionele integriteit te waarborgen.

De Ombudsman concludeert dat EU-agentschappen veel van elkaars praktijken kunnen leren. De Ombudsman is voornemens deze richtsnoeren inzake goede praktijken toe te passen op zaken die in de toekomst onder haar aandacht kunnen worden gebracht.

De zaak betrof de manier waarop het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) omging met de verhuizing van twee van zijn voormalige personeelsleden naar Thorn (een particuliere entiteit die op AI gebaseerde softwareoplossingen ontwikkelt om materiaal van seksueel misbruik van kinderen online op te sporen), terwijl de EU overweegt regels ter zake vast te stellen. De klager uitte zijn bezorgdheid over mogelijke belangenconflicten met de verhuizingen.

De Ombudsman constateerde dat de wijze waarop Europol was omgegaan met de verhuizing van een personeelslid naar de particuliere sector neerkwam op wanbeheer. In de loop van het onderzoek heeft Europol echter aangegeven bereid te zijn zijn bestaande processen te herzien. De Ombudsman juichte dit toe en verzocht Europol binnen zes maanden verslag uit te brengen over de wijze waarop de in dit onderzoek vastgestelde tekortkomingen met de herziening worden aangepakt.

De zaak betrof de verhuizing van een voormalig vicevoorzitter (voormalig vicevoorzitter) van de Europese Investeringsbank (EIB), die ook voorzitter was van het Europees Investeringsfonds (EIF), naar de chief executive officer (CEO) van de “nationale stimuleringsbank” in Italië, zijn lidstaat van herkomst.

Nationale stimuleringsbanken fungeren als financiële intermediairs tussen de EIB-groep en kleinschalige projecten die profiteren van investeringen van de EIB-groep. Als zodanig was klager bezorgd dat de verhuizing van de voormalige vicevoorzitter risico’s op belangenconflicten met zich meebracht.

De Ombudsman onderzocht de kwestie en constateerde dat hij weken voordat de voormalige vicevoorzitter werd benoemd tot CEO van de nationale stimuleringsbank, deelnam aan de goedkeuring van financieringsovereenkomsten tussen zowel de EIB en het EIF als de nationale stimuleringsbank in Italië. Dit gebeurde ondanks het feit dat de chief compliance officer van de EIB had geadviseerd zich te onthouden van zaken met de nationale stimuleringsbank terwijl zijn benoemingsprocedure bij die bank aan de gang was. De chief compliance officer verwees naar een daarmee verband houdend besluit van het ethische en nalevingscomité (ECC) van de EIB in 2018.

Tegen deze achtergrond was de Ombudsman van mening dat de manier waarop de EIB omging met de risico's van belangenconflicten ontoereikend was en wanbeheer vormde. Om dit aan te pakken stelt de Ombudsman voor dat de EIB de rol van het ECC versterkt met betrekking tot voorgenomen activiteiten na afloop van het mandaat van (voormalige) leden van het beheerscomité van de EIB, ook wanneer de activiteiten na afloop van het mandaat plaatsvinden bij een entiteit die wordt gedefinieerd als een entiteit met een openbaredienstverleningscapaciteit. Het ECC moet met name in staat zijn maatregelen op te leggen om de vastgestelde risico’s op belangenconflicten te beperken. De Ombudsman stelde ook voor dat de EIB ECC-besluiten kort na de vaststelling ervan openbaar maakt om het toezicht op en de handhaving van de naleving van de door het ECC opgelegde voorwaarden voor activiteiten na het mandaat van voormalige leden van het beheerscomité te verbeteren. De Ombudsman vertrouwt erop dat de EIB met deze verbeteringen soortgelijke problemen in de toekomst kan voorkomen.

Aangezien de EU steeds meer bevoegdheden krijgt op het gebied van defensie en gezondheidszorg, is het vertrouwen van het publiek in de overheid van essentieel belang. Elke perceptie dat ambtenaren particuliere belangen nastreven die in strijd zijn met hun openbare werk, is daarom zeer schadelijk. De Europese Ombudsman heeft het fenomeen “draaideur” al lang geïdentificeerd als een fenomeen dat het vertrouwen van het publiek kan schaden als het niet adequaat wordt beheerd. Zelfs een klein aantal spraakmakende bewegingen kan aanzienlijke publieke onrust veroorzaken en reputatieschade veroorzaken. In dit strategische onderzoek werd gekeken naar 100 draaideurdossiers van de Europese Commissie om vast te stellen welke gebieden voor verbetering vatbaar zijn en om de rest van de EU-administratie richting te geven voor de toekomst.

Het onderzoek van de Ombudsman bracht echte verbeteringen aan het licht sinds zij de kwestie voor het laatst had onderzocht, met inbegrip van richtsnoeren voor het uitvoeren van strengere onderzoeken van elke stap.

Desalniettemin heeft de Commissie in sommige gevallen verzoeken van voormalige hooggeplaatste personeelsleden om toegang tot activiteiten goedgekeurd, ondanks twijfels over de vraag of de aan de verhuizingen opgelegde voorwaarden de potentiële risico’s (zoals belangenconflicten en toegang tot kennis of contacten binnen de administratie) zouden beperken. De Ombudsman is van mening dat dergelijke bewegingen alleen mogen worden toegestaan wanneer de activiteit kan worden onderworpen aan beperkingen die de risico's adequaat beperken en die op geloofwaardige wijze kunnen worden gemonitord en gehandhaafd.

Wanneer dergelijke beperkingen en handhaving niet mogelijk zijn, moet de Commissie voormalige personeelsleden tijdelijk verbieden de beoogde banen te aanvaarden. Als dit niet gebeurt, bestaat het risico dat de corrosieve effecten van het feit dat dergelijke ambtenaren hun kennis en netwerken naar aanverwante gebieden in de particuliere sector brengen, en de daarmee samenhangende reputatieschade voor de EU, in de loop van de tijd worden onderschat.

Wanneer de Commissie een activiteit met risicobeperkende maatregelen goedkeurt, moet zij alle beschikbare maatregelen onderzoeken. De Commissie zou haar goedkeuring van een nieuwe baan bijvoorbeeld afhankelijk kunnen stellen van de voorwaarde dat het personeelslid van de nieuwe werkgever de toezegging krijgt dat de door de Commissie opgelegde beperkingen openbaar worden gemaakt op de website van de nieuwe werkgever. De Commissie moet ten minste eisen dat het (voormalige) personeelslid bewijs overlegt dat de opgelegde beperkingen met de nieuwe werkgever zijn gedeeld.

De moeilijkheden die de Commissie heeft ondervonden bij het toezicht op de naleving hebben de Ombudsman ertoe gebracht haar suggestie te herhalen dat de Commissie tijdiger informatie openbaar maakt over alle activiteiten na de dienst van hooggeplaatste voormalige personeelsleden die zij beoordeelt. Dit zou het publieke toezicht op deze besluiten verbeteren, wat essentieel is voor monitoringdoeleinden.

De Europese Ombudsman heeft “draaideurconstructies”, waarbij ambtenaren naar de particuliere sector verhuizen, al lang aangemerkt als een verschijnsel dat het vertrouwen van het publiek kan schaden als het niet naar behoren wordt beheerd.

Dit onderzoek op eigen initiatief was bedoeld om na te gaan hoe de Europese Centrale Bank (ECB) omgaat met draaideurbewegingen van haar personeelsleden.

Gezien de rol van de ECB bij het waarborgen van prijsstabiliteit en het toezicht op financiële en kredietinstellingen, kan elke verhuizing van (voormalige) ECB-personeelsleden naar particuliere financiële of kredietinstellingen, met name die welke onder het toezicht van de ECB vallen, belangenconflicten en reputatierisico’s opleveren en publieke onrust veroorzaken.

In het onderzoek van de Ombudsman werd één specifiek geval beoordeeld, dat aanleiding had gegeven tot bezorgdheid van het publiek, en werden ook 26 gevallen onderzocht van verzoeken van personeelsleden om beroepsactiviteiten uit te oefenen, hetzij met onbetaald verlof, hetzij na afloop van hun werkzaamheden bij de ECB. In alle dossiers, op één na, zijn personeelsleden van de ECB verhuisd naar de particuliere sector, met inbegrip van entiteiten en banken die onder ECB-toezicht staan.

De Ombudsman concludeerde dat de ECB een robuustere aanpak moet hanteren met betrekking tot draaideurverplaatsingen van haar (voormalige) middenrangschikking en hoger personeel naar banen in de particuliere sector, met name in de financiële sector.

Om de tekortkomingen aan te pakken die in het individuele geval en meer in het algemeen in de manier waarop de ECB deze uitdaging aanpakt, zijn ontstaan, heeft de Ombudsman een reeks suggesties gedaan over hoe de ECB haar regels kan versterken, onder meer in het kader van de lopende herziening van het Ethisch Kader van de ECB.

Meer bepaald moet de ECB het toepassingsgebied uitbreiden van personeelsleden die onderworpen zijn aan strengere kennisgevings- en/of afkoelingsvereisten of kiezen voor een algemeen minimumvereiste voor alle personeelsleden dat vergelijkbaar is met de bepalingen van het EU-personeelsstatuut met betrekking tot beroepsactiviteiten na het dienstverband.

De ECB zou ook het verbod op het lobbyen van voormalige hooggeplaatste ECB-medewerkers bij hun voormalige collega's moeten verlengen van zes maanden tot één jaar.

De ECB moet haar toezicht op de naleving door (voormalige) personeelsleden van hun door de ECB opgelegde ethische verplichtingen en voorwaarden verder verbeteren, bijvoorbeeld door de voorwaarden voor het toestaan van activiteiten na uitdiensttreding van voormalige senior personeelsleden openbaar te maken, zodat vermeende inbreuken kunnen worden gesignaleerd.

De Ombudsman stelde voorts voor dat wanneer de ECB van oordeel is dat een verzoek van een personeelslid om tijdens onbetaald verlof een beroepsactiviteit uit te oefenen risico’s met zich meebrengt die niet afdoende kunnen worden beperkt door beperkingen of wanneer beperkingen niet doeltreffend kunnen worden gemonitord of gehandhaafd, zij een dergelijk verzoek niet mag goedkeuren.

 

De zaak had betrekking op het besluit van de Europese Investeringsbank om in te stemmen met een verzoek van een voormalige vicevoorzitter en lid van haar directiecomité (de “voormalige vicevoorzitter”) om een niet-uitvoerend lid van de raad van bestuur van een Spaanse energiebedrijf te worden, dat leningen van de EIB ontving.

De klagers, twee leden van het Europees Parlement, uitten hun bezorgdheid over het feit dat de verhuizing het risico van belangenconflicten met zich meebracht. De EIB voerde aan dat de voormalige VP niet betrokken was geweest bij de onderhandelingen over en de uitvoering van de financieringsovereenkomsten tussen de EIB en de onderneming.

De Ombudsman constateerde dat de EIB, door de verhuizing goed te keuren, het risico van belangenconflicten dat het verzoek van de voormalige vicevoorzitter aantoonbaar met zich meebracht, niet naar behoren beheerde. Aangezien de EIB intussen echter verbeteringen heeft aangebracht in de desbetreffende ethische regels om deze kwesties aan te pakken, heeft de Ombudsman vastgesteld dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd was.

Niettemin deed de Ombudsman suggesties voor verbetering met het oog op het versterken van de manier waarop de EIB “draaideur”-bewegingen van leden van haar MC naar de particuliere sector beoordeelt, en hoe zij naleving waarborgt wanneer haar ethische en nalevingscommissie een verhuizing toestaat, maar voorwaarden toepast op het individu en hun activiteiten.